鄒海峰

（無錫市統(tǒng)計局，江蘇無錫 214100）

隨筆漫談

漫談統(tǒng)計法治思維

鄒海峰

（無錫市統(tǒng)計局，江蘇無錫 214100）

依法行政是依法治國的重要方面。依法統(tǒng)計是統(tǒng)計職能部門依法行政最重要的表現(xiàn)形式。建構(gòu)正確的法治思維，對統(tǒng)計人員依法統(tǒng)計至關重要。本文試從法律至上、權利本位、權力制約、程序優(yōu)先四種重要的法治思維入手，探討統(tǒng)計工作，特別是統(tǒng)計法制工作中存在的法治思維問題，并提出相關的建議。

法治思維；法律至上；權利本位；權力制約；程序優(yōu)先

習近平總書記指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！焙螢榉ㄖ嗡季S？我們認識、分析、處理問題的思維方式有很多種，但從符合法治諸種要求的角度考慮產(chǎn)生的思維就是法治思維。對于建立統(tǒng)計法治思維而言，就是要在深入推進依法統(tǒng)計過程中，統(tǒng)計行政職能相對人，尤其是施行方需要建構(gòu)起來的，符合《統(tǒng)計法》以及其他法律法規(guī)要求的邏輯化的理性思維方式。

法治思維的內(nèi)容非常寬泛，任何貫穿于立法、普法、執(zhí)法、學法、守法、護法等全過程的觀念、理念、態(tài)度和價值觀都能構(gòu)成法治思維。思考長期統(tǒng)計法治工作中遇見的一些問題，我覺得法律界公認的四大法治思維對于統(tǒng)計人來說也是非常重要的，有的也是我們非常缺失的。

一、法律至上思維

法律至上，指法律至高無上。法律本身通過民主程序制定，反映民眾期望，符合民眾利益，體現(xiàn)了共同信念，共同理想。法律是評判人們行為的最高準則，法律應當受到尊重遵從，國家行為和公民行為都應在法律框架下進行。

法律至上思維容易理解，但統(tǒng)計工作中，也很容易被忽視。總聽基層的統(tǒng)計人員說在開展統(tǒng)計工作過程中存在這樣或者那樣的形形色色的干擾，比如領導對統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠靚麗的不滿，各地區(qū)爭先排位的壓力等等。這些干擾，作為一種客觀存在，如何面對？該做怎樣的行動選擇？如果有效建構(gòu)了法律至上思維，那么該做怎樣的選擇是非常確定的——遵守法律規(guī)定的優(yōu)先級顯然要高于遵循某些干擾源的授意、暗示或者壓力。所以，按照《統(tǒng)計法》等法律法規(guī)要求，恪守“四條紅線”，確保企業(yè)真實獨立上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)就成了統(tǒng)計人員的當然選擇。

實際工作中還存在法律至上與道德至上的選擇問題。受傳統(tǒng)文化影響，我們作價值評價時，往往以道德為標準，以道德的自律代替法律的他律。一旦使用了法制手段，又從道德的層面去加以考量，比如統(tǒng)計行政處罰對企業(yè)會產(chǎn)生何種影響？對企業(yè)統(tǒng)計人員會造成何種不利局面？甚至對當?shù)氐耐顿Y環(huán)境會有何種影響?統(tǒng)計執(zhí)法在這種道德因素考量之下偏離了依法行政的軌道。還有一種思維，表現(xiàn)為法制工具論，單方面強化法制的工具作用，為了達到一定的行政目的，揮動法制武器，一旦行政目的達成，又對應該履行的法律職責置之一邊。這兩種思維，根子上是沒有把“法制”升華到“法治”的高度，忽視甚至漠視了依法行政對統(tǒng)計部門自身的規(guī)范和約束作用。

二、權利本位思維

權利本位指在法律權利與義務之間，權利是決定性的，起主導作用。權利是目的，義務是手段，法律設定義務的目的在于保障權利的實現(xiàn)，權

利是義務存在的依據(jù)和意義。

統(tǒng)計工作開展過程中，權利本位思維可能最為缺失。統(tǒng)計工作的目的是為了了解國情國力、服務經(jīng)濟社會發(fā)展。圍繞這個目的，各相對方的統(tǒng)計義務是非常明確的：統(tǒng)計調(diào)查對象有真實、準確、完整、及時提供統(tǒng)計調(diào)查所需資料的義務，各級統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員有依法搜集、整理統(tǒng)計資料的義務等等。各統(tǒng)計工作的相對方很難說會在統(tǒng)計工作成果中獲得何種權利。其權利的保障更多的體現(xiàn)在政府利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行宏觀決策的正確性、科學性。相比統(tǒng)計義務的具體性，統(tǒng)計權利顯得比較抽象，統(tǒng)計義務和統(tǒng)計權利不對等。但這不影響統(tǒng)計工作的各相對方擁有統(tǒng)計工作過程中的合法權利。這些權利也是相當重要的，要積極保障的。

比如《統(tǒng)計法》上有這樣一些重要的權利保障規(guī)定：一是獨立填報權：統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員有依法獨立行使統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計報告、統(tǒng)計監(jiān)督的職權，不受侵犯；二是拒絕非法調(diào)查權：統(tǒng)計調(diào)查對象有權拒絕填報未標明規(guī)定的標志或者超過有效期限的統(tǒng)計調(diào)查表；三是限制使用統(tǒng)計資料權：統(tǒng)計調(diào)查對象上報資料中涉及商業(yè)秘密和個人信息的應當予以保密；四是不受打擊報復權：統(tǒng)計人員有依法拒絕、抵制統(tǒng)計違法行為，并不受打擊報復的權利。我們在實際工作中往往片面的從統(tǒng)計義務的角度來講統(tǒng)計工作相對方應該干啥，而忽視其應享受和被保障的權利。我們制定一些《統(tǒng)計法》配套法律法規(guī)，尤其需要強化細化對統(tǒng)計工作相對方權利的保障。建立權利本位思維就是要更多的從權利的角度來看待問題，權利是第一位的，只有保障好他們的統(tǒng)計權利，才能更好的讓他們履行其統(tǒng)計義務。

三、權力制約思維

權力制約指權力必須有牽制、被監(jiān)督。權力必須為權利服務，而不能反過來侵犯權利。

權力制約思維的建立一方面依賴權力所有者主觀上主動要求并接受有關制約，更重要的是要在制度層面進行有效制約。從統(tǒng)計工作的實踐來看，要把權力關進制度的籠子進行制約，這幾個方面尤其重要：一是有必要宣傳告知統(tǒng)計調(diào)查對象合法權利，比如統(tǒng)計調(diào)查對象，可對統(tǒng)計行政處罰決定提出復議申請，也可起訴，他們的這些基本權利要做必要告知。二是明確統(tǒng)計行政權力清單，“法無授權不可為”。把統(tǒng)計行政權力列明清單，沒有列入“權力清單”的，就不是你的權力。三是建立統(tǒng)計執(zhí)法正當程序，通過程序來控制權力。如果程序有瑕疵，就會帶來行政行為無效的后果。四是嚴格制度監(jiān)督，統(tǒng)計行政權力不能淪為法制干部以及個別領導的權力，應該用制度來進行有效約束，重要處罰決定集體討論審定。五是制定明確的裁量基準。統(tǒng)計行政處罰與統(tǒng)計違法行為要“過罰相當”。比如《統(tǒng)計法》中對“提供不真實或者不完整統(tǒng)計資料的”可以處以二十萬元以下的罰款，這是一個比較寬泛的范圍，一定要用嚴格的自由裁量基準來制約行政執(zhí)法人員的權力，把控統(tǒng)計行政處罰過程中產(chǎn)生“同案不同罰”現(xiàn)象。

四、程序優(yōu)先思維

司法公正分為實體公正和程序公正。程序公正與實體公正在一般情況下是一致的，但也會出現(xiàn)沖突。雖然理論上、倫理價值上，實體公正具有更高的位階，但是實踐中應優(yōu)先實現(xiàn)程序公正。因為程序公正更具操作性、辨別性。

法治思維要求重視程序，充分發(fā)揮程序的作用。即使遇到是非對錯很清晰的統(tǒng)計違法行為，也一定要縝密考慮程序上的處理方式。如果法律程序不到位，決定可能無效甚至違法。許多的行政處罰決定，都存在這樣的問題，處罰決定本身沒有問題，但在程序上有不規(guī)范操作，所以在行政訴訟中敗訴。所以，對統(tǒng)計執(zhí)法過程中的一些程序問題一定要引起高度重視。比如，實施統(tǒng)計檢查不得少于2人；統(tǒng)計檢查人員要依法具有執(zhí)法證件并有效出示；做出較大數(shù)額罰款處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利等等。統(tǒng)計行政執(zhí)法不應在簡化程序，縮短時間上作創(chuàng)新，不提倡推行簡易處罰，而是應該明晰處理流程，把法律規(guī)定的每個程序都履行到位。

依法治國的一個重要方面就是要依法行政。依法統(tǒng)計是統(tǒng)計職能部門依法行政最重要的表現(xiàn)形式。建立正確的法治思維，對依法統(tǒng)計至關重要。上述的法律至上思維、權利本位思維、權力制約思維、程序優(yōu)先思維在某種程度上，統(tǒng)計干部學習領會的不夠深入，還遠沒有滲透在日常的統(tǒng)計法治工作中。這尤需在今后的統(tǒng)計普法宣傳、統(tǒng)計法治教育以及統(tǒng)計執(zhí)法實踐中逐步的強化。

(責任編輯：高萍萍)