孟 偉

十幾年以來，引發(fā)政策和社會各界關(guān)注的“大信訪”現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是現(xiàn)有信訪體制機(jī)制在認(rèn)識和實(shí)踐中嚴(yán)重偏離了原有的制度設(shè)計，不應(yīng)當(dāng)也不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了“行政復(fù)查復(fù)核事項(xiàng)”等，造成“行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化”的事實(shí)。在建設(shè)和諧社會和維穩(wěn)背景下，信訪部門逐漸由原來接待人民來信來訪的信息收集和處理，以及督查政府部門的“秘書”機(jī)構(gòu)，變成了處理社會矛盾的總機(jī)制。

黨的十八屆四中全會《決定》明確要求把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序，就能得到合理合法的解決。信訪工作總體發(fā)展趨勢是探索建立涉法涉訴信訪與普通信訪分離機(jī)制，積極引導(dǎo)信訪人到信訪事項(xiàng)對口行政和政法機(jī)關(guān)依法解決問題。本文對行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化的現(xiàn)狀、原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)改進(jìn)對策。

一、行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化亂象

盡管在現(xiàn)代化政府治理過程中，十分強(qiáng)調(diào)行政過程的科學(xué)化和服務(wù)的人本化，但在現(xiàn)實(shí)政府行政過程中，總會因?yàn)闅v史變遷、政策過程、行政行為等因素，引起各種行政性爭議、糾紛、矛盾。因此，處理各類行政性矛盾爭議糾紛，是政府行政過程的重要內(nèi)容。如果行政部門傾向于把行政性矛盾爭議糾紛外部化為“信訪問題”，則會直接導(dǎo)致“行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化”亂象。

（一）行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化情況普遍，數(shù)量大

在信訪部門處理的各類信訪事項(xiàng)中，有本不應(yīng)當(dāng)由信訪部門受理的涉法涉訴類事項(xiàng)，另外一大類事項(xiàng)，就是行政爭議糾紛事項(xiàng)。在各地信訪部門處理的信訪事項(xiàng)中，行政矛盾爭議糾紛類事項(xiàng)，都是信訪部門受理的重要內(nèi)容。

據(jù)深圳市信訪局統(tǒng)計，2014年全年信訪總量約34.855萬件次，其中行政職能事項(xiàng)878次，占總來訪量24.6%，這其中，勞動類56批309人次；調(diào)配招聘類9批36人次；就業(yè)安置類12批29人次；戶糧類27批30人次；住房類291批1137人次；文教衛(wèi)類98批751人次；離退人員類67批245人次；職稱類2批52人次；農(nóng)村分配類16批97人次；民政類86批360人次；社保類178批583人次；企業(yè)改制類26批131人次；事業(yè)改制類7批105人次；水電氣類2批2人次；金額系統(tǒng)類1批1人次。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，屬于“行政爭議糾紛事項(xiàng)”的，占總信訪量四分之一，幾乎涉及社會生活各個方面，社會影響面大，其中屬于基本民生問題的，如勞動、文教衛(wèi)、住房、民政、社保等占比較大，是“行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化”的重要領(lǐng)域。

（二）行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化造成巨大浪費(fèi)

行政爭議糾紛事項(xiàng)的解決過程，一般涉及三類主體，一是行政部門，二是行政爭議權(quán)益人，三是信訪部門。行政部門把行政爭議糾紛事項(xiàng)轉(zhuǎn)入信訪渠道，形成行政爭議糾紛事項(xiàng)解決的“中途下車和變道”，轉(zhuǎn)而變成“信訪事項(xiàng)”，信訪部門只能將其再轉(zhuǎn)回相關(guān)行政部門，作為“行政爭議糾紛事項(xiàng)”，進(jìn)入行政復(fù)查復(fù)核程序，轉(zhuǎn)了一圈又回到行政系統(tǒng)的原點(diǎn)。這種“行政爭議糾紛事項(xiàng)”轉(zhuǎn)移，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性而必然降低溝通質(zhì)量，極易導(dǎo)致久拖不決和處理不當(dāng)，客觀上造成事項(xiàng)解決時間延長、空轉(zhuǎn)，信訪事項(xiàng)從初訪變成積案，有的積案長達(dá)數(shù)年，錯過行政解決和司法解決的最佳時間，造成行政機(jī)關(guān)行政成本的巨大浪費(fèi)。

據(jù)深圳市信訪局統(tǒng)計，2015年僅深圳市進(jìn)京上訪人員22批36人次，提前勸返人員12批25人次；廣東省委全會和省“兩會”期間，協(xié)調(diào)勸返深圳市赴省上訪人員11批133人次，其中集體上訪5批125人次；十八大四中全會及APEC峰會期間，進(jìn)京上訪群眾44批51人次，其中非正常上訪20批25人次。各區(qū)在敏感節(jié)點(diǎn)，動用大量行政資源，前往北京勸返。這種情況充分說明，現(xiàn)有一些復(fù)雜社會爭議和糾紛處理機(jī)制通過“信訪渠道”解決的不恰當(dāng)、不合理、不科學(xué)。

（三）行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化導(dǎo)致“政訪關(guān)系”紊亂

就信訪制度本身來看，信訪部門本應(yīng)是接待人民來信來訪的信息收集和處理，以及督查政府各職能部門的“秘書”機(jī)構(gòu)，不是解決“行政爭議糾紛事項(xiàng)”的行政職能部門，但現(xiàn)實(shí)情況是每年處理大量“行政爭議糾紛事項(xiàng)”，由于相關(guān)行政職能部門對待“行政爭議糾紛事項(xiàng)”存在“信訪化”導(dǎo)向，導(dǎo)致“初信初訪不結(jié)、重信重訪不斷、越級訪、非訪沒完沒了”，形成“政訪關(guān)系”混亂，弱化依法行政的局面，社會影響很大。

（四）行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化導(dǎo)致大量信訪人“信訪不信法”

在“行政爭議糾紛事項(xiàng)”的產(chǎn)生和處理過程與維穩(wěn)的強(qiáng)制性要求產(chǎn)生矛盾時，各級政府為了完成維穩(wěn)任務(wù)，遷就某些纏訪、鬧訪、非訪者，用“人民幣買平安”，結(jié)果造成“信訪有效”的不良示范，形成“信訪不信法”的大面積社會效應(yīng)。

信訪人“信訪不信法”主要表現(xiàn)形式為：一是本來應(yīng)是“行政復(fù)查復(fù)核”的事項(xiàng)，卻不通過行政途徑解決，而選擇信訪；二是即便政法機(jī)關(guān)處理終結(jié)的涉法涉訴案件，信訪人仍不息訴，選擇繼續(xù)上訪，或者通過聚集、圍堵政府機(jī)關(guān)甚至自殘等纏訪鬧訪等無理行為，變本加厲，要求信訪部門解決問題，“以訪壓法”，“以鬧壓法”?？梢钥隙ǖ卣f，信訪過程中出現(xiàn)了越來越多的極端事件，嚴(yán)重破壞社會的安定和團(tuán)結(jié)，使原本被稱為社會“減壓閥”的信訪制度，也可能產(chǎn)生了與社會穩(wěn)定背道而馳的負(fù)面作用。更為重要的是，這種“信訪不信法”的行為與建設(shè)“法治城市”，全民守法的城市發(fā)展目標(biāo)完全相悖，長此以往，政府將陷入被動狀態(tài)，社會可能陷入失序狀態(tài)。

二、行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化原因分析

（一）相關(guān)政府職能部門對“政訪”關(guān)系存在認(rèn)識偏差

相關(guān)行政職能部門混淆了一般“信訪事項(xiàng)”與行政職能部門“職能事項(xiàng)”的區(qū)別。一般“信訪事項(xiàng)”，是人民群眾就政府和政府部門行政過程中，產(chǎn)生的一般性問題，提出的建議和批評意見，其特點(diǎn)不應(yīng)是權(quán)利人個人的事項(xiàng)，也不應(yīng)尋求權(quán)益的個人救濟(jì)，即解決個人問題。政府相關(guān)職能部門在職能行使過程中，可能產(chǎn)生各種問題，引發(fā)各種矛盾，這類問題和矛盾，屬于“職能事項(xiàng)”，應(yīng)通過行政職能部門內(nèi)部的救濟(jì)渠道加以解決。模糊二者的區(qū)別，就會造成某些政府職能部門，把本應(yīng)在本部門職權(quán)范圍內(nèi)或本系統(tǒng)解決的“職能事項(xiàng)”轉(zhuǎn)化成“信訪問題”，使權(quán)益人成為“信訪人”，這是造成“信訪亂象”的認(rèn)識原因。

（二）相關(guān)政府行政職能部門問題處置機(jī)制不科學(xué)

政府職能部門在制定政策和執(zhí)行政策過程中，不可避免會產(chǎn)生程度不同的政策漏洞、政策偏差、政策失誤，也可能因政策執(zhí)行對象對政策理解有誤，由此產(chǎn)生各種“行政爭議糾紛事項(xiàng)”，需要行政部門建立科學(xué)合理的問題處置機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)情況是存在“問題信訪化”問題。

一是行政部門對“行政爭議糾紛事項(xiàng)”分類不合理。根據(jù)各行政事項(xiàng)的業(yè)務(wù)類型，對這些爭議糾紛事項(xiàng)予以登記、受理、處理，但現(xiàn)實(shí)情況是存在著相關(guān)職能部門以問題反映的“渠道”來登記，如：通過信訪部門反映的問題登記為“信訪問題”等。在這種分類情況下，無法直接界定清楚“行政爭議糾紛事項(xiàng)”的業(yè)務(wù)歸屬，不利于有效解決問題，相反，把本應(yīng)由行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題，通過分類歸屬變成了信訪問題，引導(dǎo)行政爭議對象進(jìn)入信訪渠道。

二是行政部門對“行政爭議糾紛事項(xiàng)”登記告知不當(dāng)。應(yīng)當(dāng)明確的是，“行政爭議糾紛事項(xiàng)”屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的爭議糾紛，其處理過程應(yīng)遵循行政系統(tǒng)內(nèi)的爭議受理、不受理、復(fù)查復(fù)核程序。但在實(shí)際行政過程中，相關(guān)行政部門在出具的受理告知或不受理告知過程中，直接以“信訪”問題進(jìn)行受理或不受理登記，出具的告知通知書，也使用“信訪事項(xiàng)”說明受理或者不受理，這在客觀上導(dǎo)致把本應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部處理的矛盾糾紛導(dǎo)入了信訪系統(tǒng)，轉(zhuǎn)化成信訪問題。

三是行政部門對“行政爭議糾紛事項(xiàng)”辦理不妥。相關(guān)行政部門登記受理各類“行政爭議糾紛事項(xiàng)”，應(yīng)按所屬業(yè)務(wù)類型，并遵照業(yè)務(wù)規(guī)范程序辦理。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于不合理地登記為“信訪事項(xiàng)”，于是按“信訪問題”進(jìn)行辦理，遇到爭議對象對辦理情況不滿時，相關(guān)行政部門便簡單告知爭議人到上級信訪部門上訪。然而，各級信訪部門對相關(guān)行政部門的業(yè)務(wù)無權(quán)指導(dǎo)，也不可能對所有相關(guān)行政部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。相關(guān)部門把“行政爭議糾紛事項(xiàng)”辦理成“信訪問題”，所導(dǎo)致的后果就是行政部門不作為，少作為，而使“行政爭議糾紛事項(xiàng)”通過“信訪化”成為難以解決甚至無法解決的“信訪空轉(zhuǎn)問題”。

四是行政部門對“行政爭議糾紛事項(xiàng)”使用“信訪章”不妥。大部分行政部門在處理各類“行政爭議糾紛事項(xiàng)”時，給“上訪人”的“回復(fù)”中，都提到“如你對此回復(fù)不服，你可在收到此回復(fù)之日起30日內(nèi)向上一級機(jī)關(guān)申請信訪復(fù)查”并加蓋“行政職能部門信訪專用章”，這一“回復(fù)用語”和“信訪章”，把本應(yīng)根據(jù)相關(guān)行政規(guī)則和程序，在行政系統(tǒng)內(nèi)通過“行政復(fù)查復(fù)核”解決的“行政爭議糾紛事項(xiàng)”問題，轉(zhuǎn)而變成了要求走區(qū)、市、省，甚至國家信訪系統(tǒng)內(nèi)的“信訪復(fù)查復(fù)核”程序的“信訪問題”，造成“行政爭議糾紛事項(xiàng)”的“中途變道”或“中途轉(zhuǎn)軌”。

（三）相關(guān)政府行政部門對可能導(dǎo)致的行政訴訟采取消極回避態(tài)度

“依法行政”是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。依法行使權(quán)力并對其行政后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，是“依法行政”的核心要求。但從現(xiàn)實(shí)情況看，“行政爭議糾紛事項(xiàng)”處理過程復(fù)雜，涉及行政成本、行政效率、行政評價等，如果通過行政職能部門內(nèi)部的“復(fù)查復(fù)核”等救濟(jì)渠道加以解決，可能造成相關(guān)行政職能部門行政成本增加、效能下降、面對行政訴訟等局面，甚至影響其行政能力的社會評價等。因此，相關(guān)政府職能部門把“行政爭議糾紛事項(xiàng)”統(tǒng)歸為“信訪事項(xiàng)”，這種消極被動的行政態(tài)度，是“庸政”、“懶政”的表現(xiàn)，是對“依法行政”要求的“巧妙”回避。采取通過信訪制度規(guī)避矛盾的消極態(tài)度與行政法規(guī)所要求“依法行政”的“法治思維”存在根本矛盾，與“法治城市”的發(fā)展目標(biāo)相違背。

（四）信訪制度和行政訴訟法的實(shí)施存在歷史時差，易產(chǎn)生歷史慣性

信訪制度產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，2005年國家頒布了《信訪條例》，進(jìn)一步規(guī)范了信訪行為，信訪是“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。其基本職責(zé)是“受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)；協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)；督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”等。這表明，信訪部門與行政職能部門沒有直接領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，信訪部門只對各行政部門已經(jīng)產(chǎn)生的行政矛盾、爭議、糾紛，起轉(zhuǎn)辦、告知、協(xié)調(diào)、督辦的責(zé)任。

《中華人民共和國行政訴訟法》是1989年4月4日由七屆全國人大第二次會議通過。十二屆全國人大常委會第十一次會議2014年11月1日表決通過首次修改行政訴訟法的決定，國家主席習(xí)近平簽署第15號主席令予以公布。

由于信訪制度的實(shí)施在前，歷史上曾發(fā)揮過重要作用，因此，在各類行政矛盾、問題、爭議、糾紛產(chǎn)生和解決過程中，權(quán)益人更易產(chǎn)生依靠信訪的心理，客觀上不愿意通過法律途徑解決問題。相關(guān)政府行政問題也由于對依法行政的認(rèn)識不到位，以及在實(shí)踐中顧慮行政績效和行政責(zé)任，不愿意通過法律途徑解決問題。在這種情況下，信訪就成了權(quán)益人和行政責(zé)任部門共同選擇的渠道，從而使行政問題、矛盾、爭議、糾紛不可避免地信訪化，導(dǎo)致“信訪失序”和“政訪關(guān)系失序”的后果。

三、行政爭議糾紛事項(xiàng)科學(xué)合理化解決對策

行政爭議糾紛事項(xiàng)信訪化是在特定背景下對依法治國戰(zhàn)略和依法行政的偏離，也是對信訪制度設(shè)計初衷的誤用，因此，改變這一亂象必須從認(rèn)識觀念、制度設(shè)計、行政行為等多方面下功夫。

（一）區(qū)分一般“信訪事項(xiàng)”與職能部門“職能事項(xiàng)”，解決信訪認(rèn)識偏差問題

從全國各地信訪情況看，涉及信訪事項(xiàng)的相關(guān)政府職能部門和信訪者，在認(rèn)識上普遍存在模糊一般信訪事項(xiàng)和行政職能部門產(chǎn)生的矛盾、糾紛事項(xiàng)的問題。

一般“信訪事項(xiàng)”，是人民群眾就政府和政府部門行政過程中，產(chǎn)生的一般性問題，提出的建議和批評意見，其特點(diǎn)不應(yīng)是權(quán)利人個人的事項(xiàng)，也不應(yīng)尋求權(quán)益的個人救濟(jì)，即解決個人問題。政府職能部門在職能行使過程中，可能產(chǎn)生各種問題，引發(fā)各種矛盾，這類問題和矛盾，屬于“職能事項(xiàng)”，應(yīng)通過行政職能部門內(nèi)部的救濟(jì)渠道加以解決。弄清二者的區(qū)別，在此基礎(chǔ)上，全面反思現(xiàn)有的行政職能部門處置問題矛盾的工作機(jī)制，反思信訪部門的工作規(guī)則，才能從根本上建立合理的“政信關(guān)系”，解決行政爭議糾紛信訪化的問題。

（二）堅持依法行政，處理好“政信關(guān)系”，解決行政矛盾糾紛處理機(jī)制不科學(xué)問題

十八屆四中全會提出全面依法治國的戰(zhàn)略要求，“依法行政”是基本要求。在全面依法治國的大趨勢下，依法行政不僅指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法行使其行政權(quán)力，更包括對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?？梢哉f，依法行使權(quán)力并對其行政后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，是“依法行政”的核心要求。這就要求，改變現(xiàn)實(shí)“政信關(guān)系”，使信訪部門回歸制度本身要求的一般信訪事項(xiàng)的處理，行政部門依法全面擔(dān)負(fù)起行政爭議糾紛矛盾的處置。

因此，各政府職能部門應(yīng)作為行政矛盾糾紛解決的主體，在本部門內(nèi)部成立處理行政矛盾糾紛機(jī)構(gòu)，根據(jù)職能部門業(yè)務(wù)要求，從矛盾糾紛事項(xiàng)受理、分類登記、流轉(zhuǎn)程序、復(fù)查復(fù)核、回執(zhí)答復(fù)等方面，建立行政系統(tǒng)內(nèi)部的問題處理機(jī)制。對其可能產(chǎn)生的行政訴訟，建立內(nèi)部回應(yīng)和應(yīng)對程序。做到行政職能部門矛盾糾紛內(nèi)部處置科學(xué)化，外部處置依法訴訟化，從而解決以信訪化代替法治化的問題。

（三）強(qiáng)化法治權(quán)威，重視法律實(shí)踐，解決人民群眾信訪不信法問題

依法治國是現(xiàn)代文明國家的基本特征。十八屆四中全會提出要全面實(shí)行依法治國，要求執(zhí)政黨、政府、社會，全面確立法治思維，依法公平、公正、公開處理各類矛盾和糾紛，讓法律程序成為解決矛盾糾紛問題的主渠道。因此，信訪部門應(yīng)避免直接介入行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為，多在宣傳依法處置，提供法律援助方面做工作，以引導(dǎo)人民群眾依照法律途徑解決合理合法訴求。