甘家武，龔 旻

（1.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢430072;2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)國際工商學(xué)院，昆明650221）

在國際公共管理運(yùn)動(dòng)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下，提高政府預(yù)算透明度已經(jīng)成為我國財(cái)政體制改革的必然要求。國內(nèi)學(xué)術(shù)界的一個(gè)共識(shí)是，1996年國務(wù)院委托審計(jì)署每年向全國人大提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告是我國預(yù)算透明度改革提上日程的重要標(biāo)志。此后，從1999年開始，我國正式啟動(dòng)了政府預(yù)算改革。隨后一系列的預(yù)算改革具體措施都積極推動(dòng)預(yù)算民主化的進(jìn)程。作為預(yù)算改革的組成部分，部門預(yù)算的編制、國庫集中收付制度的推行、政府采購制度的確立、政府收支分類的改革、“收支兩條線”管理的深化以及“金財(cái)工程”的實(shí)施等，都對(duì)提高我國政府預(yù)算透明度起到了不同程度的積極作用。盡管如此，我們也注意到，致力于提高預(yù)算透明度的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。對(duì)預(yù)算透明度改革進(jìn)行評(píng)估的一個(gè)重要原則應(yīng)該是其是否對(duì)政府維護(hù)社會(huì)公正正義起到了充分而有效的監(jiān)督作用。從目前來看，政府擁有的機(jī)動(dòng)權(quán)太大的問題仍然是我國預(yù)算管理制度的一個(gè)癥結(jié)。政府在公共項(xiàng)目決策上的機(jī)動(dòng)權(quán)實(shí)際上掌握在政府官僚的手中，因此，機(jī)動(dòng)權(quán)太大不僅是貪污腐敗問題的制度根源，而且還可能導(dǎo)致政府的公共決策違背公正正義的準(zhǔn)則。這些都是和預(yù)算透明度改革息息相關(guān)的問題。因此，如何進(jìn)一步提高預(yù)算透明度，充分發(fā)揮出預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)的約束作用是我國財(cái)政體制改革中不得不面臨的一個(gè)重要問題。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

什么是預(yù)算透明度?國內(nèi)的相關(guān)研究在回答這一問題時(shí)，一般存在兩種情況。第一種情況是在研究中并沒有給出其正式的定義，但從后續(xù)的研究?jī)?nèi)容來看，他們主要談及的是預(yù)算信息的公開。至于預(yù)算信息的定義或范圍，也沒有確切界定。但是不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究所指代的是政府預(yù)算中所反映出來的財(cái)務(wù)信息。第二種情況是引用 IMF（2007）[1]所采用的 Kopits和 Craig（1998）[2]對(duì)財(cái)政透明度的定義，即向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)與功能、財(cái)政政策意向、公共部門賬戶和財(cái)政規(guī)劃。這說明他們認(rèn)為預(yù)算透明度和財(cái)政透明度的內(nèi)涵應(yīng)該是一致的。盡管也有研究者注意到，IMF的財(cái)政透明度定義比預(yù)算透明度更加廣義，因?yàn)樨?cái)政透明度的完整要求并不僅僅局限于狹義的財(cái)政活動(dòng)上（劉笑霞、李建發(fā)，2008）。[3]但是大多數(shù)研究者在后續(xù)的實(shí)際研究中還是把預(yù)算透明度問題聚焦到了政府財(cái)務(wù)信息的問題上。

現(xiàn)代國家的預(yù)算十分復(fù)雜，這種復(fù)雜性的產(chǎn)生部分是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免的，部分則是人為的（Alesina and Perotti，1996）。[4]預(yù)算的復(fù)雜性和透明度之間的關(guān)系通常被用于“委托-代理”的分析框架進(jìn)行解釋（Chari，Jones and Marimon，1997）。[5]目前，我國預(yù)算十分復(fù)雜，至少包含五重“委托—代理”關(guān)系:一是選民委托權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉人民代表，組成權(quán)力機(jī)關(guān)，代為行使憲法、財(cái)政法、預(yù)算法等立法權(quán)以及預(yù)算審批權(quán)。二是權(quán)力機(jī)關(guān)委托政府負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等整個(gè)預(yù)算循環(huán)的管理工作。三是中央政府委托地方政府，分工提供地方性公共品，分級(jí)治理社會(huì)公共事務(wù)，分級(jí)承擔(dān)各項(xiàng)公共支出責(zé)任并分享稅收收入，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的縱向調(diào)節(jié)，均衡地區(qū)間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，使各種基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同社會(huì)群體之間能夠大致均等化的提供。四是各級(jí)政府委托其所屬的公共職能部門，具體編制和執(zhí)行部門預(yù)算，并按照規(guī)定的公共服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等，各司其責(zé)，分別負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。五是公共部門委托公共品生產(chǎn)單位，具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行單位預(yù)算，具體使用公共資源，提供公共服務(wù)等（盧洪友、單新萍，2012）。[6]

面對(duì)如此復(fù)雜的預(yù)算結(jié)構(gòu)，過去致力于提升預(yù)算透明度的改革所取得的成績(jī)并不理想。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的報(bào)告，2009～2012年，我國省級(jí)預(yù)算透明度實(shí)際上變化不大，按百分制計(jì)算，各省平均得分從2009年的21.71分提高到2012年的25.00分，僅提高了3.29分。2012年，沒有一個(gè)省份得分超過50.00分，最高的湖北省也只有45.20分。根據(jù)對(duì)中央部門預(yù)算透明度的評(píng)估，沒有一個(gè)部門的得分超過了50.00分，得分最高的環(huán)境保護(hù)部只有43.80分。清華大學(xué)的報(bào)告顯示，抽樣的81個(gè)地級(jí)市中，以60.00分為及格線，則預(yù)算透明度評(píng)估的及格率僅為 8.64%（孫文基，2013）。[7]

在預(yù)算不透明的背景下，預(yù)算軟約束的問題受到關(guān)注。預(yù)算軟約束為地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)提供了資源基礎(chǔ)，促使地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)陷入一種自我實(shí)施的可持續(xù)狀況，并導(dǎo)致市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)、引資惡性競(jìng)爭(zhēng)等后果（錢海剛，2009）。[8]除此之外，預(yù)算軟約束對(duì)公共品的供給產(chǎn)生了非中性的影響。有實(shí)證研究證明，軟預(yù)算約束有利于經(jīng)濟(jì)性公共品而不利于維持性和社會(huì)性公共品的供給效率（李華、任龍洋，2013）。[9]地方政府機(jī)動(dòng)權(quán)的擴(kuò)大加之不合理的官員晉升考核機(jī)制，使地方政府公共品供給職能履行的缺位問題依然廣泛存在。地方公共品供給更加偏向于生產(chǎn)性財(cái)政支出項(xiàng)目，而對(duì)居民部門的文教衛(wèi)等福利性支出則普遍重視不足，導(dǎo)致文教衛(wèi)、社會(huì)保障等民生性公共品供給與居民需要相比還很滯后（付文林，2012）。[10]

基于政府會(huì)計(jì)環(huán)境評(píng)估模型的分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)提升我國預(yù)算透明度的要求受到來自各方面因素的復(fù)雜影響，既有來自經(jīng)濟(jì)、管理方面的正面激勵(lì)，也有來自組織體制方面的負(fù)面因素。既有來自信息技術(shù)革新等方面的推力，也有來自外部政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的壓力（肖鵬、李燕，2011）。[11]基于對(duì)預(yù)算透明度定義的狹義理解，大多數(shù)研究者對(duì)提高預(yù)算透明度的相關(guān)建議都集中在提供更加詳細(xì)的政府財(cái)務(wù)信息方面（王雍君，2003）。[12]當(dāng)然，預(yù)算信息的公開要有“度”的考量，但這個(gè)“度”并不是由政府的權(quán)力決定，而是由民眾的權(quán)利所決定，這種權(quán)利是民眾所享有的憲法權(quán)利（趙倩，2009）。[13]凌嵐和張玲（2011）[14]注意到了“透明度的幻覺”，認(rèn)為財(cái)政透明度作為公共治理的一種有效工具，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打地奠定基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)包括制度框架、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)能力和人力資源等許多方面。切忌在制度設(shè)計(jì)的初始階段就陷入“誤區(qū)”。至于如何把握，他們給出的答案是繞過誤區(qū)，專注于公共治理機(jī)制的構(gòu)建。

綜上所述不難看出，國內(nèi)大多數(shù)的預(yù)算透明度問題研究的對(duì)象都是預(yù)算中的財(cái)務(wù)信息公開化問題。相應(yīng)的改革思路也是主張通過預(yù)算使財(cái)務(wù)信息更加透明，以加強(qiáng)預(yù)算對(duì)政府行為的監(jiān)督作用。我們認(rèn)為，這是一種典型的就預(yù)算論預(yù)算的觀點(diǎn)，缺乏系統(tǒng)的考量。同時(shí)，目前的研究也忽視了政府的兩重性問題，認(rèn)為政府預(yù)算中的財(cái)務(wù)信息得到公開，就能對(duì)政府維護(hù)公正正義的行為起到監(jiān)督和約束作用。實(shí)際上，這些都是值得再進(jìn)一步商榷的問題。那么，預(yù)算透明度問題應(yīng)該如何界定?如何提升預(yù)算透明度以使預(yù)算真正發(fā)揮出監(jiān)督作用?這是本文試圖探討的問題。

二、預(yù)算透明度問題的再界定

政府預(yù)算透明度的問題屬于政府預(yù)算管理的范疇。根據(jù)主流財(cái)政理論的定義，政府預(yù)算是政府依法編制的年度收支計(jì)劃。因此，政府預(yù)算管理就被順理成章地認(rèn)為是對(duì)政府的年度收支計(jì)劃進(jìn)行組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等活動(dòng)的總稱（王金秀、陳志勇，2007）。[15]但我們認(rèn)為，這一理解是基于對(duì)現(xiàn)象的歸納，并沒有涉及到預(yù)算以及預(yù)算管理的核心問題，即對(duì)預(yù)算管理的準(zhǔn)則是什么。我們的觀點(diǎn)是，政府預(yù)算是公正正義的理性準(zhǔn)則在政府年度收支上的表達(dá)。也就是說，政府預(yù)算只是形式準(zhǔn)則，旨在以表達(dá)公正正義的理性準(zhǔn)則。理性準(zhǔn)則和形式準(zhǔn)則并不是總是完全相符的，因此政府預(yù)算和公正正義之間也會(huì)存在不一致的情況，這就是政府的兩重性問題。所以，才需要對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行管理。這樣，政府預(yù)算管理應(yīng)該是指處理公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系的表達(dá)方式（吳俊培，2009）。[16]其目的在于使預(yù)算的形式準(zhǔn)則和公正正義的理性準(zhǔn)則保持一致，以在預(yù)算層面上確保政府兩重性的統(tǒng)一。

對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行民主和科學(xué)的管理的要求之一，就是必須不斷地提高預(yù)算透明度來加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督作用。根據(jù)上文對(duì)政府預(yù)算管理的重新界定不難看出，就預(yù)算財(cái)務(wù)信息的公開化來探討預(yù)算透明度問題顯然是片面的。因?yàn)轭A(yù)算財(cái)務(wù)信息本身也只是政府所代表的公正正義的表達(dá)形式，其本身可能和公正正義并不一致，也就是說預(yù)算財(cái)務(wù)信息并不是公正正義的理性準(zhǔn)則本身。那么預(yù)算透明度問題應(yīng)該如何界定呢?人們之所以會(huì)特別關(guān)注預(yù)算透明度問題，是因?yàn)樵谡A(yù)算中，既存在制度約束的公共選擇，又存在相機(jī)抉擇的公共選擇。這是由資源配置效率的要求決定的。不同轄區(qū)內(nèi)都存在不同層次的公共問題，由于相機(jī)抉擇具有更大的靈活性，所以在這種情況下，相機(jī)抉擇就通常比制度約束更能引導(dǎo)公共資源的有效配置。但與此同時(shí)，相機(jī)抉擇的范圍太大，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的不透明。這就會(huì)產(chǎn)生新的問題:由于相機(jī)抉擇的權(quán)力實(shí)質(zhì)上是掌握在官僚的手中，而他們的決定可能受到私欲以及利益集團(tuán)游說的左右，最終導(dǎo)致相機(jī)抉擇的公共選擇反而不利于資源配置效率。因此，就有必要正確處理好政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇的關(guān)系，這就是預(yù)算透明度問題的基本內(nèi)涵。所以，如果單純的像主流理論所建議的那樣，認(rèn)為公開預(yù)算的財(cái)務(wù)信息就是提高預(yù)算透明度，并無法很好地處理好制度約束和相機(jī)抉擇這一對(duì)公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，預(yù)算透明度就是制度約束和相機(jī)抉擇這一公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系的表達(dá)方式。自然地，提高預(yù)算透明度就是要建立透明的財(cái)政規(guī)則來界定政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇的關(guān)系。公共需求不像私人需求一樣能用貨幣表達(dá)，因此公共選擇“白箱化”就是提升預(yù)算透明度的內(nèi)在要求。

當(dāng)然，我們需要強(qiáng)調(diào)的是，探討制度約束和相機(jī)抉擇的預(yù)算關(guān)系并不意味著允許相機(jī)抉擇的公共資源游離于政府預(yù)算管理之外。政府預(yù)算管理最有效的方法是民主和科學(xué)。所謂民主就是預(yù)算透明度的問題，所謂科學(xué)就是預(yù)算支出的效率分析水平（吳俊培，2009）。[16]在界定了預(yù)算透明度的基本框架之后，制度約束的政府預(yù)算和相機(jī)抉擇的政府預(yù)算都還需要受到科學(xué)的管理。由于本文只涉及預(yù)算透明度問題的討論，對(duì)預(yù)算的科學(xué)管理問題未能全面展開，需要另文專門討論。

至于具體通過什么樣的原則構(gòu)建怎樣的財(cái)政規(guī)則來推動(dòng)政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇這對(duì)公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系透明化是預(yù)算管理制度中沒有解決的難點(diǎn)之一。具體而言，主要包括以下方面:一是在公正正義理性準(zhǔn)則約束下，政府預(yù)算中制度約束的公共選擇和相機(jī)抉擇的公共選擇的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的?二是在明確了二者的關(guān)系基礎(chǔ)上，這種關(guān)系應(yīng)該通過什么樣的財(cái)政規(guī)則得到相應(yīng)的表達(dá)?這就是研究預(yù)算透明度所需要探討的兩個(gè)基本問題。單純從預(yù)算信息公開化的層面上找不到統(tǒng)一且合適的規(guī)則來表達(dá)這種關(guān)系，這就決定了研究預(yù)算透明度問題不能局限于主流理論的方法論。那么，在研究預(yù)算透明度問題時(shí)應(yīng)該如何突破這一難點(diǎn)呢?我們認(rèn)為應(yīng)該突破就預(yù)算論預(yù)算的局限，從整個(gè)財(cái)政體制的關(guān)系入手，從公正正義的理性準(zhǔn)則角度系統(tǒng)性地探討這一問題。即在財(cái)政體制這一系統(tǒng)框架下把握政府預(yù)算中各種“個(gè)性”關(guān)系所表達(dá)出來的“共性”準(zhǔn)則。

三、預(yù)算透明度研究的基本準(zhǔn)則:中性原則

根據(jù)對(duì)預(yù)算透明度的重新界定，我們提出了預(yù)算透明度的兩個(gè)基本問題，根據(jù)我們提出的研究路徑，要解答這兩個(gè)問題，首先需要解決的就是應(yīng)該依據(jù)什么樣的“共性”準(zhǔn)則來處理政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇的關(guān)系?我們認(rèn)為，“價(jià)值”準(zhǔn)則應(yīng)該是處理這一問題的基本準(zhǔn)則。在混合經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起決定性作用。在價(jià)格機(jī)制的作用下，市場(chǎng)這只“看不見的手”可以自發(fā)地引導(dǎo)資源流向最需要的地方，可以有效地保證各種要素實(shí)現(xiàn)其最大“價(jià)值”。但市場(chǎng)也有其缺陷，單純地依靠“看不見的手”并不能完全保證人們的生活穩(wěn)定有序。這也就是說，市場(chǎng)機(jī)制無法保證“價(jià)值”準(zhǔn)則的完全實(shí)現(xiàn)。這就需要政府這只“看得見的手”按照政治程序來組織預(yù)算，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，維護(hù)公正正義。所以說，政府預(yù)算是社會(huì)資源配置的重要組成部分，政府預(yù)算的效率是社會(huì)資源配置效率的必要條件。總而言之，無論是私人部門的預(yù)算還是政府預(yù)算都應(yīng)該是“價(jià)值”準(zhǔn)則的表達(dá)形式。因此，我們?cè)趯?duì)政府預(yù)算進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)該依據(jù)“價(jià)值”準(zhǔn)則使社會(huì)資源達(dá)到最有效的狀態(tài)。當(dāng)然，作為政府預(yù)算管理的有效手段，探討政府預(yù)算透明度問題也應(yīng)該基于“價(jià)值”準(zhǔn)則這一基本原則。

要使政府預(yù)算符合“價(jià)值”準(zhǔn)則，就是要以中性原則為指導(dǎo)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行管理。在調(diào)節(jié)資源配置時(shí)，政府預(yù)算會(huì)面臨這樣一對(duì)矛盾:為了保證社會(huì)資源配置的效率，促進(jìn)各要素的“價(jià)值”最大化，政府預(yù)算需要通過稅收、公共支出等方式來開展具體的財(cái)政活動(dòng)。而稅收、公共支出又不可避免地會(huì)改變市場(chǎng)配置的條件，從而對(duì)市場(chǎng)配置造成非中性的影響。也就是說，政府預(yù)算在提高社會(huì)資源配置的同時(shí)又會(huì)阻礙市場(chǎng)配置資源的效率。據(jù)此，為了確保社會(huì)整體上的“價(jià)值”最大化，就需要恪守以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:其一是政府預(yù)算在調(diào)節(jié)資源配置時(shí)，應(yīng)該以市場(chǎng)配置效率為基礎(chǔ)，也就是說政府預(yù)算應(yīng)最大限度地避免對(duì)市場(chǎng)配置資源的活動(dòng)產(chǎn)生非中性的影響，這是中性原則的主要內(nèi)容;其二是在前者的基礎(chǔ)之上，政府預(yù)算應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)配置無效的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)，以確保社會(huì)資源配置效率的最大化，這是中性原則的重要補(bǔ)充。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的中性原則，應(yīng)該同時(shí)達(dá)到以下三個(gè)基本條件。

（一）支出中性

公共支出項(xiàng)目實(shí)際上可以被一般性地視為政府對(duì)私人部門的補(bǔ)貼。如果一項(xiàng)補(bǔ)貼的受益范圍覆蓋轄區(qū)內(nèi)的所有居民，那么該補(bǔ)貼就只會(huì)對(duì)私人部門的決策產(chǎn)生收入效應(yīng)而不產(chǎn)生替代效應(yīng)。反之，如果一項(xiàng)補(bǔ)貼的受益范圍只覆蓋轄區(qū)內(nèi)的一部分居民，那么該補(bǔ)貼就會(huì)對(duì)私人部門的決策產(chǎn)生替代效應(yīng)。這就是說公共勞務(wù)的非排他性越強(qiáng)，則該公共勞務(wù)的支出對(duì)私人部門活動(dòng)的影響越中性。在現(xiàn)實(shí)中，公共勞務(wù)的非排他性存在強(qiáng)弱之分，但非排他性的強(qiáng)弱是相對(duì)的概念。比如，某個(gè)轄區(qū)的公路對(duì)全國而言具有較強(qiáng)的排他性，但對(duì)該轄區(qū)而言，則具有較強(qiáng)的非排他性。與此對(duì)應(yīng)，提供公共勞務(wù)的政府也存在不同級(jí)次的制度安排。因此，不同轄區(qū)內(nèi)所提供的公共勞務(wù)中的大部分對(duì)于本轄區(qū)而言都具有較強(qiáng)的非排他性。這就是政府預(yù)算保持支出中性的客觀基礎(chǔ)，即大部分公共支出項(xiàng)目都可以安排在非排他性較強(qiáng)的公共勞務(wù)上，某些非排他性較弱的公共支出項(xiàng)目只能作為整個(gè)公共支出的補(bǔ)充。在此，需要強(qiáng)調(diào)的是，公共勞務(wù)的非排他性并不完全由商品和勞務(wù)的自然屬性決定的，某些公共勞務(wù)在法律上保證了全民共享，因此也具有較強(qiáng)的非排他性。

根據(jù)支出中性的原則，我們就可以對(duì)公共支出進(jìn)行劃分。將受益范圍覆蓋整個(gè)轄區(qū)居民的公共支出定義為一般預(yù)算支出，受益范圍只覆蓋轄區(qū)內(nèi)部分居民的公共支出定義為專項(xiàng)預(yù)算支出。支出中性原則體現(xiàn)在公共支出上，就是要求一般預(yù)算支出作為公共支出的主體，專項(xiàng)預(yù)算支出作為公共支出的補(bǔ)充。

（二）稅收中性

稅收中性問題一直是稅制研究關(guān)注的焦點(diǎn)。稅收的替代效應(yīng)和稅收的稅基有關(guān)。一個(gè)稅種的稅基越廣泛，該稅種對(duì)市場(chǎng)配置的影響就越中性。理論上有一次性總賦稅（a lump-sum tax）的概念，就是指對(duì)所有居民按同一稅率征收一次性的稅，并且此后再不課征其他稅的話，就只會(huì)有財(cái)富轉(zhuǎn)移的收入效應(yīng)，而不會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本改變的替代效應(yīng)。因此一次性總賦稅被認(rèn)為是對(duì)市場(chǎng)配置的影響是完全中性的。在現(xiàn)實(shí)中，盡管無法課征一次性總賦稅，但大多數(shù)國家的稅制設(shè)計(jì)基本都是按照這一原則來設(shè)計(jì)的。一般情況下，除了開征廣稅基的稅種，還會(huì)對(duì)某些稅基進(jìn)行重復(fù)課征，通常這是為了解決外部性的問題。盡管如此，政府在融資時(shí)大多數(shù)通過替代效應(yīng)相對(duì)較弱的稅種獲得，少部分資金可以根據(jù)替代效應(yīng)相對(duì)較強(qiáng)的特殊稅種獲取。因?yàn)槎愂照{(diào)節(jié)范圍不宜太大，否則替代效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)配置無效。這就是政府預(yù)算保持稅收中性的基礎(chǔ)。

根據(jù)稅收中性的原則，我們也可以把稅收重新劃分為一般稅和特種稅，劃分的依據(jù)應(yīng)該是稅基的覆蓋范圍，因?yàn)槎惢采w范圍越廣，稅種越中性。根據(jù)再生產(chǎn)資金循環(huán)的特點(diǎn)來看，稅收可以分為兩大類:商品勞務(wù)稅和生產(chǎn)要素稅。商品勞務(wù)稅就是對(duì)商品勞務(wù)的價(jià)值征稅，生產(chǎn)要素稅就是對(duì)生產(chǎn)要素的價(jià)值征稅。商品勞務(wù)的價(jià)值就是國民收入恒等式中的總需求，生產(chǎn)要素的價(jià)值就是國民收入恒等式中的總收入，兩者實(shí)際上是國民收入不同的表現(xiàn)形式，因此都是流量，所以商品勞務(wù)稅和生產(chǎn)要素稅合稱為流量稅。類似地，如果對(duì)社會(huì)中的財(cái)富存量征稅就是存量稅，即財(cái)產(chǎn)稅。根據(jù)我們對(duì)一般稅和特種稅的定義，對(duì)流量稅而言，如果對(duì)所有商品勞務(wù)價(jià)值或生產(chǎn)要素價(jià)值開征的稅就是商品勞務(wù)一般稅或生產(chǎn)要素一般稅，其具體表現(xiàn)為對(duì)整個(gè)國民收入征稅;對(duì)商品勞務(wù)的部分價(jià)值或生產(chǎn)要素的部分價(jià)值征收的稅就是商品勞務(wù)特種稅或生產(chǎn)要素特種稅。對(duì)存量稅而言，對(duì)所有財(cái)產(chǎn)存量?jī)r(jià)值開征的稅種就是財(cái)產(chǎn)一般稅;對(duì)部分財(cái)產(chǎn)存量?jī)r(jià)值開征的稅種就是財(cái)產(chǎn)特種稅。稅收中性的基本要求就是政府預(yù)算應(yīng)該以一般稅融資為主，以特種稅融資作為補(bǔ)充。

（三）預(yù)算中性

無論政府采用一般稅融資還是特種稅融資，都會(huì)產(chǎn)生收入效應(yīng)。收入效應(yīng)意味著國民收入的一部分從私人部門轉(zhuǎn)移到政府，因此對(duì)私人部門來說，是一個(gè)福利損失。但是，政府如果通過這些稅收所提供的公共勞務(wù)滿足社會(huì)需求的話，則又會(huì)增加私人部門的福利。當(dāng)私人部門的社會(huì)福利損益相等時(shí)，社會(huì)福利分配的準(zhǔn)則和市場(chǎng)資源配置的準(zhǔn)則就是一致的。這就是預(yù)算中性的基本內(nèi)涵。此時(shí)，通過收支之間的匹配，收入效應(yīng)可以被消除。

市場(chǎng)機(jī)制之所以能夠使資源配置達(dá)到有效狀態(tài)，主要是由于私人部門的收益和成本能在價(jià)格機(jī)制下得到清晰的表達(dá)，并且總是保持一致。在這種機(jī)制下，物盡其用，人盡其才，所以，價(jià)格機(jī)制就是“價(jià)值”準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)的基本條件。但公共選擇卻由于收益得不到表達(dá)，而喪失了實(shí)現(xiàn)“價(jià)值”準(zhǔn)則的天然基礎(chǔ)。在預(yù)算中性原則下，政府預(yù)算就替代了“看不見的手”發(fā)揮作用。政府預(yù)算為私人部門提供公共勞務(wù)，稅收相當(dāng)于私人部門對(duì)公共勞務(wù)的付費(fèi)，因此只要稅收正好能表達(dá)私人部門從公共勞務(wù)中獲得的社會(huì)福利，預(yù)算中性就得到滿足。所以說預(yù)算中性的基本要求就是受益原則，即誰受益誰付費(fèi)。

但需要強(qiáng)調(diào)的是政府預(yù)算和價(jià)格機(jī)制存在著一個(gè)明顯的區(qū)別，那就是政府預(yù)算會(huì)產(chǎn)生人為的替代效應(yīng)。理論上通過精密的設(shè)計(jì)，在特種稅導(dǎo)致相對(duì)價(jià)格變化時(shí)，也可以通過專項(xiàng)預(yù)算支出進(jìn)行補(bǔ)貼來使相對(duì)價(jià)格回復(fù)到特種稅調(diào)節(jié)前的水平，這樣就意味著替代效應(yīng)也可以像收入效應(yīng)一樣消除。但是，實(shí)際上，這就相當(dāng)于通過專項(xiàng)預(yù)算支出把特種稅還給納稅人。如果忽略征納成本，就相當(dāng)于取消特種稅，這就失去了特種稅調(diào)節(jié)的意義，不利于“價(jià)值”準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)。因此，支出中性和稅收中性是預(yù)算中性的基礎(chǔ)?？梢赃@樣說，公共支出和稅收越中性，不可抵消的替代效應(yīng)就越小，預(yù)算中性就越能保證政府預(yù)算表達(dá)“價(jià)值”準(zhǔn)則。

綜上所述，對(duì)于中性原則，可以總結(jié)如下:為了保證社會(huì)資源的配置效率，政府預(yù)算中，一般預(yù)算支出和專項(xiàng)預(yù)算支出，一般稅和特種稅都有同時(shí)存在的客觀要求。所有稅收和公共支出都會(huì)導(dǎo)致收入效應(yīng)，但根據(jù)預(yù)算中性原則，可以用收支對(duì)稱的辦法加以消除。除此之外，專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅會(huì)導(dǎo)致無法消除的替代效應(yīng)，阻礙市場(chǎng)配置下的“價(jià)值”準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)。因此，根據(jù)支出中性原則和稅收中性原則，應(yīng)該使其替代效應(yīng)在客觀條件的約束下最小化。中性原則是預(yù)算透明度研究所應(yīng)該基于的基本準(zhǔn)則。

四、關(guān)于提高預(yù)算透明度的基本觀點(diǎn)

在第二部分中，我們指出，提高預(yù)算透明度就是建立透明的財(cái)政規(guī)則來約束政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇這對(duì)公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并且提出了預(yù)算透明度的兩個(gè)基本問題。在隨后的分析中，論證探討了預(yù)算透明度所應(yīng)該基于的基本準(zhǔn)則，即中性原則。在本部分，將給出關(guān)于為了提高預(yù)算透明度應(yīng)該如何構(gòu)建透明的財(cái)政規(guī)則的基本觀點(diǎn)。從后續(xù)的論證可知，所提出的這些基本觀點(diǎn)是建立在運(yùn)用中性原則探討預(yù)算透明度的兩個(gè)基本問題的基礎(chǔ)之上的。

首先，政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇應(yīng)該是主體和補(bǔ)充的關(guān)系。也就是說，政府預(yù)算中，相機(jī)抉擇的公共選擇應(yīng)該受到限制。但問題是判斷其范圍的依據(jù)是什么呢?這就是制度約束和相機(jī)抉擇的關(guān)系問題。

我們認(rèn)為，二者的關(guān)系受到支出中性和稅收中性的限制。相機(jī)抉擇的公共選擇主要解決轄區(qū)內(nèi)比較特殊的公共問題，但如果相機(jī)抉擇的公共選擇太多，則公共資源不但難以受到政府預(yù)算的約束和管理，還會(huì)導(dǎo)致政府預(yù)算的不中性。所以按照中性原則對(duì)稅收和公共支出的劃分，不中性的相機(jī)抉擇的公共選擇應(yīng)該表現(xiàn)為政府預(yù)算中的專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅。針對(duì)于專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅，為了實(shí)現(xiàn)“價(jià)值”準(zhǔn)則，就應(yīng)該在客觀條件約束下把替代效應(yīng)控制在最小的程度上。所以說，政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇的關(guān)系應(yīng)該受到支出中性原則和稅收中性原則的約束。具體而言，制度約束的公共選擇表達(dá)為一般預(yù)算支出和一般稅，相機(jī)抉擇的公共選擇表達(dá)為專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅。相應(yīng)地，制度約束和相機(jī)抉擇是主體和補(bǔ)充的關(guān)系。對(duì)政府預(yù)算中制度約束和相機(jī)抉擇這一關(guān)系的界定給出了提高預(yù)算透明度的基本前提。

其次，制度約束的公共選擇在政府預(yù)算中應(yīng)該受到一般預(yù)算支出和一般稅對(duì)稱關(guān)系的約束，一般稅是一般預(yù)算支出的價(jià)格表達(dá)。相機(jī)抉擇的公共選擇在政府預(yù)算中應(yīng)該受到專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅對(duì)稱關(guān)系的約束，特種稅是專項(xiàng)預(yù)算支出的價(jià)格表達(dá)。

根據(jù)中性原則，在控制了替代效應(yīng)后，還需要進(jìn)一步根據(jù)收支對(duì)稱的關(guān)系抵消收入效應(yīng)。這就是制度約束和相機(jī)抉擇在政府預(yù)算中如何表達(dá)的問題。

根據(jù)預(yù)算中性原則，一般預(yù)算支出的受益范圍覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有居民，根據(jù)預(yù)算中性原則，一般預(yù)算支出的成本也應(yīng)該由轄區(qū)內(nèi)所有居民共同承擔(dān)。由于一般稅的稅基覆蓋整個(gè)國民收入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此稅負(fù)由轄區(qū)內(nèi)所有居民共同負(fù)擔(dān)。所以，一般稅和一般預(yù)算支出應(yīng)該呈對(duì)應(yīng)關(guān)系，或者說一般預(yù)算支出應(yīng)該是一般稅相互約束的關(guān)系，這樣可以抵消相互的收入效應(yīng)，是“價(jià)值”準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)的必要條件。

同理，專項(xiàng)預(yù)算支出由于受益范圍明確，根據(jù)預(yù)算中性原則，其成本本應(yīng)該由相應(yīng)受益居民支付。但由于公共問題通常無法對(duì)受益者進(jìn)行明確的界定，因此只能根據(jù)地域或者行業(yè)來劃分大致的受益范圍。所以專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅也應(yīng)該呈現(xiàn)這種大致的對(duì)稱關(guān)系。如果從公共勞務(wù)供給的基本單位來看，專項(xiàng)預(yù)算支出的總額和特種稅的總額相等，就可以認(rèn)為在該單位內(nèi)，二者之間的收入效應(yīng)被相互抵消。據(jù)此，認(rèn)為相機(jī)抉擇的公共選擇應(yīng)該受到專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅對(duì)稱關(guān)系的約束。

可以給出如下定義:一般預(yù)算支出和一般稅的對(duì)稱關(guān)系的表達(dá)形式就是一般預(yù)算，專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅的對(duì)稱關(guān)系的表達(dá)形式就是專項(xiàng)預(yù)算。這就是說，政府預(yù)算中，制度約束的公共選擇應(yīng)該受到一般預(yù)算的約束，相機(jī)抉擇的公共選擇應(yīng)該受到專項(xiàng)預(yù)算的約束。

把這一觀點(diǎn)推導(dǎo)至財(cái)政體制的立體架構(gòu)中，就可以得到以下四個(gè)推論。

推論一:中央政府制度約束的公共選擇應(yīng)該受到中央一般預(yù)算支出、中央一般稅和一般轉(zhuǎn)移支付的對(duì)稱關(guān)系的約束，中央一般預(yù)算支出和一般轉(zhuǎn)移支付由中央一般稅融資。

推論二:中央政府相機(jī)抉擇的公共選擇應(yīng)該受到中央專項(xiàng)預(yù)算支出、中央特種稅和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)稱關(guān)系的約束，中央專項(xiàng)預(yù)算支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由中央特種稅融資。

推論三:地方政府制度約束的公共選擇應(yīng)該受到地方一般預(yù)算支出、地方一般稅和一般轉(zhuǎn)移支付的對(duì)稱關(guān)系的約束，地方一般預(yù)算支出由地方一般稅和一般轉(zhuǎn)移支付融資。

推論四:地方政府制度約束的公共選擇應(yīng)該受到地方專項(xiàng)預(yù)算支出、地方特種稅和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)稱關(guān)系的約束，地方專項(xiàng)預(yù)算支出由地方特種稅和一般轉(zhuǎn)移支付融資。

實(shí)際上，上述四個(gè)推論都是預(yù)算中性原則在不同級(jí)次政府預(yù)算上的具體體現(xiàn)。邏輯上和上述觀點(diǎn)的論證是一致的，都是消除收入效應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)“價(jià)值”準(zhǔn)則的必要條件。只是為了處理政府層次關(guān)系問題，引入了政府間轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付可以分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這實(shí)際上是根據(jù)中性原則界定的概念。一般轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定地方政府的使用方向，所以不會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)乃至地方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生替代效應(yīng)，只相當(dāng)于一筆資金從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了用途并且規(guī)定了配套資金，就不可避免地對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)產(chǎn)生替代效應(yīng)。所以，從中性的角度來看，一般轉(zhuǎn)移支付理論上應(yīng)該對(duì)應(yīng)一般預(yù)算，因此，一般轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該用于專項(xiàng)預(yù)算支出;相反，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付理論上對(duì)應(yīng)專項(xiàng)預(yù)算，因?yàn)槠涫蔷哂械貐^(qū)排他性特點(diǎn)的公共勞務(wù)補(bǔ)助。

綜上所述，我們實(shí)際上給出了提高預(yù)算透明度所需要的財(cái)政規(guī)則的基本特征，即應(yīng)該在預(yù)算中建立起一般預(yù)算制度和專項(xiàng)預(yù)算制度。不同預(yù)算制度的內(nèi)部都存在嚴(yán)格的收支對(duì)稱關(guān)系，以起到預(yù)算的約束作用。中央政府的一般預(yù)算主要安排中央一般預(yù)算支出和一般轉(zhuǎn)移支付，中央一般預(yù)算支出和一般轉(zhuǎn)移支付的收入來源應(yīng)該是中央一般稅收入;中央政府的專項(xiàng)預(yù)算主要安排中央專項(xiàng)預(yù)算支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，中央專項(xiàng)預(yù)算支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的收入來源應(yīng)該是中央特種稅收入;地方政府的一般預(yù)算主要安排地方一般預(yù)算支出，地方一般預(yù)算支出的收入來源應(yīng)該是地方一般稅收入和一般轉(zhuǎn)移支付;地方政府的專項(xiàng)預(yù)算主要安排地方專項(xiàng)預(yù)算支出，地方專項(xiàng)預(yù)算支出的收入來源應(yīng)該是地方特種稅收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這一預(yù)算制度安排是“價(jià)值”準(zhǔn)則的表達(dá)。

由此衍生到的一個(gè)問題是中央稅和地方稅的劃分。我們認(rèn)為，為了和預(yù)算制度安排相一致，分稅也應(yīng)該恪守中性原則。在這一原則下，應(yīng)該把流量稅劃分為中央稅，存量稅劃分為地方稅。這主要是由稅基的流動(dòng)性決定的。因?yàn)榱髁慷悷o法清晰確定稅基的所在轄區(qū)，因此劃歸中央是適當(dāng)?shù)?，而存量稅稅基通常表現(xiàn)為不可流動(dòng)的物質(zhì)形態(tài)，地域性較強(qiáng)，所以劃歸地方是適當(dāng)?shù)?。如果把流量稅劃為地方稅或存量稅劃為中央稅，則會(huì)導(dǎo)致不中性的稅制。比如把消費(fèi)稅劃給地方政府，就意味著某地的消費(fèi)全部是由當(dāng)?shù)鼐用褙暙I(xiàn)的，這實(shí)際上和現(xiàn)實(shí)是不符的，不利于稅負(fù)的公平。

五、我國預(yù)算透明度問題和政策建議

（一）我國預(yù)算透明度問題

預(yù)算透明度低是我國目前的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為政府預(yù)算中相機(jī)抉擇的部分太多，且缺乏約束。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，專項(xiàng)預(yù)算支出過多，且專項(xiàng)預(yù)算支出的收入來源復(fù)雜。在以往的研究中，依據(jù)中性原則對(duì)公共支出進(jìn)行分類的方法并沒有得到采用，因此在預(yù)算制度中也缺乏完全對(duì)應(yīng)的分類。在現(xiàn)有預(yù)算制度的基礎(chǔ)之上，經(jīng)常支出可以被大致視為一般預(yù)算支出，建設(shè)支出可以被大致視為專項(xiàng)預(yù)算支出。這主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)支出通常是以固定資產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來的，因此會(huì)具有較強(qiáng)的屬地上的專用性。在不合適的政績(jī)考核機(jī)制和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的作用下，導(dǎo)致我國政府長(zhǎng)期具有投資饑渴的特征。這就對(duì)一般預(yù)算支出產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，不利于“價(jià)值”準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，一般預(yù)算收支的結(jié)余可以作為專項(xiàng)預(yù)算支出的來源，也不利于從制度上對(duì)專項(xiàng)預(yù)算支出進(jìn)行約束。

第二，一般稅制度尚未構(gòu)建，分稅也并不合理。在我國，并沒有根據(jù)稅收中性原則設(shè)立相應(yīng)的稅種。但可以大致地認(rèn)為增值稅和營業(yè)稅構(gòu)成商品勞務(wù)一般稅，其他商品勞務(wù)稅構(gòu)成商品勞務(wù)特種稅;企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅構(gòu)成生產(chǎn)要素一般稅，其他生產(chǎn)要素稅構(gòu)成生產(chǎn)要素特種稅;房產(chǎn)稅構(gòu)成財(cái)產(chǎn)一般稅，其他財(cái)產(chǎn)稅構(gòu)成財(cái)產(chǎn)特種稅。在我國分稅制下，增值稅、個(gè)人所得稅等流量稅被劃為共享稅，營業(yè)稅被劃分為地方稅，導(dǎo)致地方政府把這些稅種作為稅收優(yōu)惠的工具，實(shí)際上提高了稅制的相機(jī)抉擇的比重。

第三，一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。盡管近年來調(diào)大了一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，但目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重仍然過大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，加大了相機(jī)抉擇的財(cái)政活動(dòng)的空間。

第四，預(yù)算制度上的約束機(jī)制缺位。一方面，預(yù)算完整性并不強(qiáng)，盡管過去的預(yù)算外資金被編入基金預(yù)算，但仍然存在大量的制度外資金不受預(yù)算約束;另一方面，在預(yù)算內(nèi)存在“以支定收”的潛規(guī)則，并不利于預(yù)算支出的約束和預(yù)算收入的節(jié)制?！耙允斩ㄖА钡囊?guī)則尚未建立。

第五，預(yù)算信息的公開化程度不高。盡管這不是預(yù)算透明度問題的核心所在，但也是預(yù)算不透明的表現(xiàn)。在已公開的預(yù)算中，預(yù)算科目并不細(xì)化。2007年收支分類改革后，我國只公布了按經(jīng)濟(jì)功能分類的預(yù)算賬本，按性質(zhì)分類的賬本尚未公布，造成了預(yù)算信息的不透明。

（二）關(guān)于提高我國預(yù)算透明度的政策建議

根據(jù)對(duì)預(yù)算透明度問題的看法，提高預(yù)算透明度本質(zhì)上需要預(yù)算規(guī)則的透明化。但是需強(qiáng)調(diào)，就預(yù)算論預(yù)算是沒有意義的，預(yù)算透明度改革和整個(gè)財(cái)政體制改革需結(jié)合起來，才能真正構(gòu)建起科學(xué)合理的預(yù)算規(guī)則。據(jù)此，認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手:

第一，提高預(yù)算透明度要重視頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)主要應(yīng)該是提出相關(guān)改革的基本目標(biāo)，這一目標(biāo)是公正正義準(zhǔn)則的表達(dá)形式。和市場(chǎng)改革類似，過去政府部門的改革在很大程度上也是各部門談判的結(jié)果，因此導(dǎo)致了公共領(lǐng)域中存在大量的相機(jī)抉擇活動(dòng)，不利于公正正義的實(shí)現(xiàn)。要提高預(yù)算透明度，就應(yīng)該根據(jù)“價(jià)值”準(zhǔn)則，對(duì)財(cái)政規(guī)則的安排作出相應(yīng)的部署。

第二，提高預(yù)算透明度要結(jié)合整個(gè)財(cái)政體制改革。單純從預(yù)算角度來著手提高預(yù)算透明度改革是無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的。因?yàn)轭A(yù)算透明度和其他財(cái)政問題間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，所以應(yīng)該把提高預(yù)算透明度作為整個(gè)財(cái)政體制改革的有機(jī)組成部分。具體而言，需做好以下工作:一是要嚴(yán)格約束專項(xiàng)預(yù)算支出，把一般預(yù)算支出和專項(xiàng)預(yù)算支出控制在合理的范圍內(nèi)。這和政府職能以及政績(jī)考核機(jī)制息息相關(guān)。合理轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)評(píng)定官員政績(jī)是引導(dǎo)一般預(yù)算支出和專項(xiàng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)合理化的必要條件。二是要規(guī)范一般稅和特種稅制度，合理分稅。目前的“營改增”是把我國稅制朝這一目標(biāo)推進(jìn)的重要舉措。但是不可忽視的是，我國一般稅的一般性實(shí)際上還很有問題，進(jìn)一步規(guī)范一般稅需要在法制上確定一般稅的地位，防止地方政府利用一般稅作為相機(jī)決策的財(cái)政工具。同時(shí)，還要注重合理分稅，把流量稅劃為中央稅，存量稅劃為地方稅，保證稅制和分稅更加符合中性原則。三是要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建起以一般轉(zhuǎn)移支付為主體，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付制度。在理順預(yù)算支出和稅收收入基本關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立一般轉(zhuǎn)移支付基金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，其來源分別是中央一般稅和中央一般預(yù)算支出的差額以及中央特種稅和中央專項(xiàng)預(yù)算支出的差額。四是要建立起一般預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算制度，明確一般預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算的收入來源，在相應(yīng)的預(yù)算框架內(nèi)，嚴(yán)格地按照“以支定收”的原則安排公共資金。按照中性原則，一般預(yù)算支出和一般稅以及一般轉(zhuǎn)移支付建立起相應(yīng)政府級(jí)次的對(duì)應(yīng)關(guān)系，專項(xiàng)預(yù)算支出和特種稅以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付建立起相應(yīng)政府級(jí)次的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

第三，提高預(yù)算信息的公開化程度。逐步把制度外資金納入到預(yù)算管理中來，提高我國預(yù)算的完整性。在不威脅國家公共安全的條件下，逐步公布所有可以公布的預(yù)算賬本和預(yù)算科目信息。

[1]IMF.Manual on Fiscal Transparency[M].Washington，D.C.:International Monetary Fund，2007.

[2]Kopits George，Jon Craig.Transparency in Government Operations[R].Washington，D.C.:IMF Occasional Paper，1998:158.

[3]劉笑霞，李建發(fā).中國財(cái)政透明度問題研究[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008，（6）.

[4]Alberto Alesina，Roberto Perotti.Income Distribution，Political Instability，and Investment[J].European Economic Review，1996，40:1203-1228.

[5]V.Chari，L.Jones，R.Marimon.The Economics of Spilt-ticket Voting in Representative Democracies[J].American Economic Review，1997，87:957-976.

[6]盧洪友，單新萍.公民權(quán)利、民主預(yù)算與預(yù)算信息公開[J].財(cái)政研究，2012，（4）.

[7]孫文基.公共治理和政府民主:我國預(yù)算透明度問題研究[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2013，（8）.

[8]錢海剛.財(cái)政分權(quán)、預(yù)算軟約束與地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)[J].財(cái)政研究，2009，（3）.

[9]李華，任龍洋.財(cái)政分權(quán)、預(yù)算約束與地方公共品供給效率[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2013，（3）.

[10]付文林.人口流動(dòng)、增量預(yù)算與地方公共品的擁擠效應(yīng)[J].中國經(jīng)濟(jì)問題，2012，（1）.

[11]肖鵬，李燕.預(yù)算透明:環(huán)境基礎(chǔ)、動(dòng)力機(jī)制與提升路徑[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（1）.

[12]王雍君.全球視野中的財(cái)政透明度:中國的差距與努力方向[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2003，（4）.

[13]趙倩.財(cái)政信息公開與財(cái)政透明度:理念、規(guī)則與國際經(jīng)驗(yàn)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，（11）.

[14]凌嵐，張玲.財(cái)政透明度的限度與效率:對(duì)一個(gè)分析框架的詮釋[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011，（6）.

[15]王金秀，陳志勇.國家預(yù)算管理[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2007.

[16]吳俊培.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2009.