齊 峰

（浙江紡織服裝學院，浙江 寧波 315211）

“一帶一路”即“絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”，是中國全面深化改革開放的重大戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略規(guī)劃了中國與亞歐國家合作的新藍圖，也為世界和平發(fā)展提供了新的平臺。為此，這一戰(zhàn)略引起各國極大反響和普遍關(guān)注，同時也為我國地方政府帶來了前所未有的發(fā)展機遇［1］（p.48）。國內(nèi)各級地方政府格外重視這一發(fā)展機會，積極參與和謀劃對接成為各地方政府的共同態(tài)度。

為更好地參與“一帶一路”戰(zhàn)略，絕大多數(shù)地方政府已著手編制對接方案、工作重點要點和建設(shè)項目清單。需要指出的是，在看到地方政府積極參與的同時，不能忽略地方政府間可能產(chǎn)生低水平甚或惡性競爭的跡象；當然，也需要發(fā)現(xiàn)地方政府間合作的欲求及局限。鑒于此，從參與“一帶一路”戰(zhàn)略長遠考慮，尋求競爭與合作的統(tǒng)一將是實現(xiàn)地方政府利益最大化的最優(yōu)選擇。

一、競合:地方政府間關(guān)系的邏輯起點

競爭與合作是研究地方政府間關(guān)系的兩種主要視角。地方政府間關(guān)系并非呈現(xiàn)純粹的競爭或合作狀態(tài)，競爭與合作的統(tǒng)一才是地方政府間關(guān)系的常態(tài)，這是一種實現(xiàn)共贏的非零和博弈。因此，競爭性合作或合作競爭也成為一項分析地方政府間關(guān)系的不可忽視的議題。

關(guān)于“競合關(guān)系”的討論最早出現(xiàn)在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，而不是在公共管理理論研究當中。布蘭頓伯格和內(nèi)爾布夫認為:“企業(yè)經(jīng)營活動是一種特殊的博弈，是一種可以實現(xiàn)雙贏的非零和博弈。合作競爭是一種高層次的競爭，合作競爭并不是意味著消滅了競爭，它只是從企業(yè)自身發(fā)展的角度和社會資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，促使企業(yè)間的關(guān)系發(fā)生新的調(diào)整，從單純的對抗競爭走向了一定程度的合作?！保?］（p.164）兩位學者拓寬了傳統(tǒng)意義上的“競爭”與“合作”維度，認為“在競爭中融入合作、在合作中運用競爭”是企業(yè)間關(guān)系的最優(yōu)狀態(tài)。

企業(yè)之間的“競合關(guān)系”對研究地方政府間關(guān)系具有重要的借鑒價值，一些公共管理學者正嘗試將它運用到分析地方政府間競爭與合作中去。例如，陳瑞蓮提到“地方政府間應(yīng)該進行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊的協(xié)商機制，降低交易費用，但是合作不等于競合，并且我國地方政府間應(yīng)該從對話性合作轉(zhuǎn)向有實質(zhì)性利益和結(jié)構(gòu)安排的制度性合作”［3］。迪格里尼和布杜拉的競合學說認為:競合的出發(fā)點是不同政府之間的利益（及目標）不完全一致，即它們之間既有利益一致的地方，又有矛盾的地方。在競合狀態(tài)下，一個地方的最高利益并不必然是另一地方的最高利益，即不同地方政府間的利益及目標不完全一致。它們之間的合作能夠產(chǎn)生價值，但這個價值的總量與合作的性質(zhì)是相關(guān)的，合作和分工得越好，創(chuàng)造的價值就越大；反之亦然［4］。

“競合關(guān)系”不僅是分析地方政府間關(guān)系的理論邏輯，而且也是實現(xiàn)地方政府利益最大化的行動邏輯。一方面，對于地方政府間的關(guān)系狀態(tài)分析不應(yīng)只局限于單一競爭或合作。如果只是理論上的簡約推定，那么這一理論就會偏離地方政府間關(guān)系的實際，失去理論應(yīng)有的價值，最終陷入理論解釋的困境。因此，對于地方政府間關(guān)系的分析須突破傳統(tǒng)競爭或合作的視角，引入“競合”的思維。另一方面，根據(jù)“經(jīng)濟人”假設(shè)，利益是地方政府的行為動因。地方政府通過競爭合作有可能最大限度地避免單一競爭或合作造成的損失，實現(xiàn)最大利益。事實上，地方政府既是競爭的主體，也是合作的主體。地方政府在競爭中尋求合作伙伴并不會掩蓋彼此的競爭，他們從競爭走向合作，為了獲得更大的利益；而在合作中又彼此競爭，為確保自身利益不受損失。另外，地方政府的競爭對手與合作伙伴經(jīng)常處于變動之中，客觀環(huán)境、利益取向等都是變化因素。換言之，地方政府不可能有永遠的“敵人”，只有永遠的利益。

總之，地方政府之間不存在絕對的競爭或者合作，而是競爭與合作交織在一起。只有建立在競爭基礎(chǔ)上的合作，才有可能實現(xiàn)地方政府的利益最大化；同樣，只有建立在合作基礎(chǔ)上的競爭，才能充分發(fā)揮地方政府的積極性。因而，分析地方政府間關(guān)系不可回避“競合”這個話題。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略中地方政府間的競爭及效應(yīng)

我國地方政府間的競爭已是不爭的事實?！案偁帯北旧硎且粋€中性詞，因而競爭行為產(chǎn)生的效應(yīng)也是中性的，即正效應(yīng)與負效應(yīng)并存。判斷地方政府間競爭所產(chǎn)生的正負效應(yīng)主要標準是:國家整體利益是否實現(xiàn)，競爭是否推進地方政府改革，生產(chǎn)力是否得以發(fā)展?？陀^分析地方政府間的競爭效應(yīng)是為了充分調(diào)動地方政府的積極競爭行為，盡量避免惡性競爭造成的負面效應(yīng)。

地方政府是實施“一帶一路”戰(zhàn)略的主體。充分參與、主動對接、積極融入等詞匯已成為各地政府應(yīng)對國家“一帶一路”戰(zhàn)略的重要思維。無疑，地方政府在編制銜接方案、具體操作實施中會引發(fā)不同程度的競爭。這種競爭會產(chǎn)生正反兩方面的效應(yīng):一方面，地方政府為了快速有效地獲得“一帶一路”戰(zhàn)略的紅利，必定會在制度革新上做充分的準備，會加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會進一步提升政府效能，從而實現(xiàn)“帕累托改進”；另一方面，在地方政府參與“一帶一路”的戰(zhàn)略中，也出現(xiàn)了各地一哄而上的現(xiàn)象，有可能導致重復(fù)建設(shè)、資源浪費、國家整體利益受損的消極后果，造成“帕累托效率”的耗損［5］。

（一）地方政府競爭的正效應(yīng)

1.加快地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“一帶一路”戰(zhàn)略的首要問題。就經(jīng)濟層面而言，“基建產(chǎn)能輸出＋資源輸入”是“一帶一路”戰(zhàn)略的近期目標。各地方政府將圍繞“通路通航”主題，加快鐵路、公路、航空等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，重慶將增加“渝新歐”開行班次和集裝箱運量，貴州爭取開通黔渝新歐貨運專列，甘肅將實現(xiàn)中歐貨運班列“天馬號”常態(tài)化運營，寧夏計劃把銀川河東國際機場打造成面向阿拉伯國家的門戶機場，形成便捷高效的空中通道①。此外，一批港口城市為在“一帶一路”戰(zhàn)略中贏得先機，更是積極推進港口設(shè)施建設(shè)。例如，浙江大力推進寧波—舟山港一體化，積極推進浙江沿海港口、義烏國際陸港的整合與建設(shè)，加強江海聯(lián)運、海陸聯(lián)運體系建設(shè)②。在可預(yù)見的未來，地方政府針對“一帶一路”戰(zhàn)略的相互競爭，必將推動全國“鐵公機”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體提升。

2.促進地方政府制度革新。按照制度經(jīng)濟學的觀點，制度是經(jīng)濟增長的內(nèi)生要素。哪個地方政府率先贏得制度上的優(yōu)勢，這個地區(qū)就有可能獲得經(jīng)濟增長的優(yōu)勢。因此，不少地方政府更加傾向于通過制度轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，沖破地區(qū)經(jīng)濟增長的制度瓶頸，從而推動地區(qū)經(jīng)濟健康快速發(fā)展。換言之，制度競爭也成為地方政府間競爭的主要內(nèi)容。同樣，在地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略中，制度革新是一項重要舉措?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略提出以來，地方政府積極響應(yīng)，出臺了一系列地方版的對接政策和制度革新措施。例如，天津自貿(mào)區(qū)在對接“一帶一路”戰(zhàn)略中重視制度創(chuàng)新，突出了天津已有的優(yōu)勢、濱海新區(qū)已有的優(yōu)勢，尤其在政府職能轉(zhuǎn)變和投資監(jiān)管模式兩方面。在政府職能轉(zhuǎn)變上，天津已創(chuàng)造出濱海新區(qū)模式。在這方面，天津已做了周密安排，主要是通過新的技術(shù)手段，如網(wǎng)上辦公、增進企業(yè)彈性體系等，以政府職能的減法獲得市場活力的乘法。在投資監(jiān)管模式上，基于建立負面清單，天津在2015年5月8日后陸續(xù)推出投資管理模式創(chuàng)新的舉措，完善外商投資的備案登記辦法是其主要內(nèi)容③。從這個角度說，競爭已成為地方政府創(chuàng)新制度、獲得利益的重要動因。

3.增強地方政府外事行為能力。自20世紀70年代以來，次國家政府的國際行為不斷增多，對國家對外關(guān)系的影響力不斷增強。中國是一個單一制國家，“次國家政府的國際行為”多指“地方政府外事行為”，具體包括兩方面:一是地方政府的對外交往，二是管理，以“保證地方外事無條件地貫徹中央的對外方針政策”［6］（p.23）。隨著改革開放的深入，地方政府對外事務(wù)日趨增多已是不爭的事實。然而，中央政府外交權(quán)的高度集中，使得地方政府外事能力總體比較被動和薄弱?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略為地方政府增強外事行為能力帶來新的契機。地方政府要在“一帶一路”戰(zhàn)略中占領(lǐng)先機，必將爭相履行其對外事務(wù)職能，推動地方對外貿(mào)易和其他事務(wù)的交流與合作，以此實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展。另外，“一帶一路”戰(zhàn)略也要求地方政府外事行為能力的提高?！锻苿庸步ńz綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）涉及中國各地方開放態(tài)勢，鼓勵東北、西北、西南、沿海和港澳臺、內(nèi)陸地區(qū)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極與相鄰國家開展跨國合作，也正是出于這種考慮。例如，新疆作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”的核心區(qū)，將發(fā)揮區(qū)位獨特優(yōu)勢，積極擴大外事行為領(lǐng)域，深化與中亞、南亞、西亞等國家交流合作，提高對外開放水平。

（二）地方政府競爭的負效應(yīng)

1.重復(fù)建設(shè)難以避免。競爭是引致地方政府增擴投資的動因之一。若地方政府間競爭表現(xiàn)出短期行為，只關(guān)注眼前利益，則會呈現(xiàn)惡性競爭態(tài)勢，結(jié)果產(chǎn)生不合理的重復(fù)建設(shè)問題，造成不必要的資源浪費。這些資源浪費主要體現(xiàn)在橋梁、港口、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施。譬如，一些相鄰的地方政府投入巨額資金爭相修建擴建港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施，導致相同設(shè)施使用率大大降低，一些基礎(chǔ)設(shè)施處于低效運行狀態(tài)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“一帶一路”戰(zhàn)略的首要問題。盡管地方政府間競爭促進各地加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但巨額投資隱藏的重復(fù)建設(shè)和資源浪費不容忽視。根據(jù)公開信息統(tǒng)計，各地方公布的“一帶一路”擬建、在建基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模已達到1.04萬億元人民幣，主要包括重慶、四川、寧夏、江蘇、海南、云南、陜西、廣西、浙江、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、青海、廣東、福建等省區(qū)市，其中，鐵路投資近5000億元，公路投資1235億元，機場建設(shè)投資1167億元，港口水利投資超過1700億元④。以西安為例，西安發(fā)布了《西安建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略規(guī)劃》和《西安歐亞經(jīng)濟綜合園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，并啟動了第一批60個絲綢之路經(jīng)濟帶的重點項目，總投資達到1155億元；其中，有12個項目總投資在30億元以上，有4個項目總投資在100億元以上⑤。如果這種投資沒有合理分配、統(tǒng)籌兼顧，有可能造成一些地方基礎(chǔ)設(shè)施閑置等問題。例如，在河北、天津640公里長的海岸線上，依次分布著秦皇島、京唐、天津和黃驊四大港口。目前這幾個港口都吃不飽，但各自仍在不斷加大投資擴建力度，這種“大躍進”式的重復(fù)建設(shè)，必然造成吞吐能力的閑置和浪費。

2.不公平、不合理的競爭導致地區(qū)間差距進一步拉大。公平、正當、有序的競爭可以提高競爭效率；反之，則會導致競爭的負效應(yīng)大于正效應(yīng)。從競爭對區(qū)域發(fā)展差距的影響看，地方政府之間不平等、不公正的競爭，壓抑了中西部地區(qū)發(fā)展的積極性［7］（p.214），導致東中西區(qū)域之間的差距越來越大。在地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略中，存在起點不公平的問題。我國各地區(qū)地緣差異較大以及各地方政府發(fā)展程度迥異，使得地方政府在參與“一帶一路”戰(zhàn)略時很難獲得同等的競爭機會。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施投資上，發(fā)達地區(qū)實力雄厚，可以快速有效地推進各項對接項目；而欠發(fā)達地區(qū)如果和發(fā)達地區(qū)一樣加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，就只會加重政府債務(wù)風險，結(jié)果喪失一些發(fā)展機會。盡管“一帶一路”戰(zhàn)略是西部地區(qū)發(fā)展的又一次機遇；但是，西部地方政府如果偏離地區(qū)實際，一味強調(diào)與發(fā)達地區(qū)的硬件比拼，忽視制度體制等軟件提升，最終可能成為“一帶一路”戰(zhàn)略的邊緣地區(qū)。

3.影響宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略對實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)、有序增長具有重大意義。通過“一帶一路”戰(zhàn)略，國家可將部分過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到國際市場，有利于推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。然而，地方政府間的無序競爭反而會與中央“一帶一路”戰(zhàn)略目標背道而馳?！暗胤秸g競爭會導致各地方對轄區(qū)升級產(chǎn)業(yè)的普遍過度扶持，從而使“潮涌”的程度加劇，進而加大產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)升級成本，加大個體理性同集體理性沖突的程度。”⑥基于“一帶一路”戰(zhàn)略，各地方政府為盡快輸出過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以“走出去”的思維制定地區(qū)對接規(guī)劃，這點是非常必要的。但是，地方政府如果只強調(diào)產(chǎn)業(yè)大量遷移、大量“走出去”，會導致本地制造業(yè)的消失，也會進一步壓縮就業(yè)空間，最終影響宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的大局。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略中地方政府間的合作及局限

盡管競爭現(xiàn)象在地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略中普遍存在，但也不能忽略地方政府間的合作需求和空間，兩者如影相隨，難斷本末。在“一帶一路”戰(zhàn)略推進的背景下，地方政府間合作是為了更好地融入這一戰(zhàn)略，克服競爭負外部性，增強競爭實力，從而獲得更大利益。但同時也應(yīng)看到，地方政府間的合作并非一帆風順，其本身也有一定的局限性。

（一）地方政府間的合作需求

地方政府間的合作是內(nèi)外兩種力量共同作用的結(jié)果。從外部因素看，尋求地方政府間的合作是減少惡性競爭造成磨損風險的最佳途徑；從內(nèi)部因素看，地方政府間合作出于實現(xiàn)各個政策領(lǐng)域利益整合的需要，獲得政策傳送所帶來的整體效益［8］。

1.外在因素:克服競爭負外部性的需要。20世紀初，經(jīng)濟學家馬歇爾和庇古提出外部性的概念，是指一個經(jīng)濟主體（生產(chǎn)者或消費者）在自己的活動中對旁觀者的福利產(chǎn)生了一種有利影響或不利影響，這種有利影響帶來的利益（或者收益）或不利影響帶來的損失（或者成本），都不是生產(chǎn)者或消費者本人所應(yīng)該獲得或承擔的，是一種經(jīng)濟力量對另一種經(jīng)濟力量“非市場性”的附帶影響。也就是說，競爭行為的有利影響是正外部性；反之，則是負外部性。

事實上，各地方政府在參與“一帶一路”戰(zhàn)略中都知曉低水平競爭導致的負外部性?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略激發(fā)了地方政府參與競爭的高度熱情，而由于缺乏約束競爭的制度，地方政府間競爭的負外部性勢頭較難控制。它會“造成相應(yīng)的成本和收益轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象”［9］。無論是地方政府內(nèi)部還是溢出到外部，競爭的負外部性會造成諸如產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞等消極效應(yīng)，導致“公地悲劇”的惡果。顯然，推進合作以應(yīng)對競爭負外部性是地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的當務(wù)之急。

2.內(nèi)在動力:獲得整體效益的要求。地方政府間合作的內(nèi)在動力是實現(xiàn)利益最大化。地方政府間的合作整體效益就是將分散的五指攥起來，聚指成拳，對分散的資源進行重新整合，以期謀求各個地區(qū)所有資源的高效運營和最大效益，收到“1＋1＞2”的效應(yīng)［10］。

“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，引發(fā)了中國經(jīng)濟的新一輪快速發(fā)展。經(jīng)濟的快速增長離不開各類資源的有效供給。然而，各地方資源分配極不均衡，一些地方資源過剩，一些地方資源短缺。因此，優(yōu)化資源配置，減少低水平競爭所帶來的成本，實現(xiàn)整體效益，成為地方政府間合作的必然。例如，在“一帶一路”戰(zhàn)略下，沿海一些后發(fā)的港口希望擴大規(guī)模和能力，就要重視與一些實力強、腹地廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚的重點港口的合作，實行功能分工，配合樞紐港。又如，針對很多地方開通亞歐國際班列現(xiàn)象（如渝新歐、鄭新歐、漢新歐等，還有中蒙俄經(jīng)濟走廊上的蘇滿歐、粵滿歐等），各地要注意線路資源的整合、規(guī)范。再如，東部和西部、沿海和內(nèi)地之間差距較大，但這種差距也為地方政府間形成全新的合作格局提供可能。顯然，各地方政府要成為“一帶一路”戰(zhàn)略的主要參與者和最大受益者，就要充分地整合各地資源，在深層次上促進開放與發(fā)展，努力提升地方政府的合作水平。

（二）地方政府間的合作局限

盡管地方政府間的合作需求客觀存在，但這并非意味著彼此合作能順利開展，成為地方政府的自然選擇。這里，我們也要正視限制合作的不利因素。

1.中央頂層設(shè)計的缺失。地方政府間的合作離不開上一級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導和規(guī)劃，尤其在中國這一單一制國家內(nèi)，上級政府對下級政府的統(tǒng)籌安排顯得尤為重要。“一帶一路”是國家層面的大戰(zhàn)略，中央政府有責任制定協(xié)調(diào)各級地方政府間合作的規(guī)劃，以確保該戰(zhàn)略的良性運作。當前，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《愿景與行動》是中央頂層設(shè)計的重要方案。它劃定了中國經(jīng)濟對外發(fā)展的五條國際大通道，圈定了沿線18個省份，并將新疆、福建分別設(shè)定為陸?！皟梢怼焙诵膮^(qū)。在該方案下，各地也掀起了投資熱潮。但是，這份最終公布的方案，未鮮明指出地方政府間合作問題。從規(guī)范合作而言，如果不從頂層設(shè)計上管理地方政府間合作行為，不制定一套指導性政策，則會導致地方政府間無序競爭，更談不上開展有效合作。

2.地方政府政績考核的缺陷。近些年，盡管中央政府對地方政績的評估淡化了GDP考核體系，但“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的工作重心，使得對地方政府的考核依然以經(jīng)濟指標為主要內(nèi)容。其考核結(jié)果直接影響到地方干部的晉升?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略為地方經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。地方政府如能抓住機遇，率先贏得該戰(zhàn)略的紅利，將為地方干部政績考核結(jié)果打上一個高分。因此，在這種考核體系下，地方政府間就參與“一帶一路”戰(zhàn)略的合作難免出于自利性的沖動，即地方政府更多地思考本管轄行政范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟利益最大化，而開展的合作多為權(quán)宜之計，很難全力以赴去參與。更有甚者，一些地方政府可能不惜一切代價去追求單一的經(jīng)濟發(fā)展。事實上，地方政府忽視資源共享互補，以低水平的競爭擴大投資、重復(fù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、爭搶項目、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等，就是最好的體現(xiàn)。

3.已有合作機制松散、成效不明顯。我國地方政府間合作機制的松散是不爭的事實。地方政府間的合作多為一種非制度性的對話協(xié)調(diào)機制。換言之，彼此的合作不是通過強制性的法律來約束，而是依靠地方領(lǐng)導的承諾來實施。這種模式比較松散、隨意，缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性，很多事項也因各自分歧太大而難以形成共同行動。顯然，這種模式牽制地方政府間參與“一帶一路”戰(zhàn)略的合作。一方面，已有合作機制不健全，難以保障地方政府間開展正常的合作。另一方面，合作機制不明顯，影響地方政府合作目標的實現(xiàn)，即很難實現(xiàn)地方政府的利益最大化，其結(jié)果可能采取互不合作或消極合作。

四、優(yōu)化“一帶一路”戰(zhàn)略下地方政府間競合關(guān)系的路徑

如前所述，競爭與合作是地方政府間互動關(guān)系的一體兩面。地方政府間互動行為沒有純粹的競爭或者合作，既競爭又合作是地方政府間關(guān)系的完整表現(xiàn)。因此，在思考“一帶一路”戰(zhàn)略下地方政府間關(guān)系時，不僅要揭示競爭與合作的各自優(yōu)缺點，還要優(yōu)化這種競合關(guān)系，構(gòu)建各地共享“一帶一路”戰(zhàn)略的共贏格局。

（一）優(yōu)化地方政府間競合關(guān)系的宏觀路徑

我國是單一制國家，實行中央統(tǒng)一集權(quán)，地方政府受中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導，中央有權(quán)撤消地方政府不適當?shù)男姓袨椤？梢?，中央政府是推動和引導地方政府間關(guān)系的重要力量。中央政府必須重視自己的領(lǐng)導地位，為發(fā)展地方政府間競合關(guān)系扮演好“裁判者”的角色，鼓勵良性競爭，避免惡性競爭，促進有效合作。

1.努力推進地方政府政績考核體系改革。政績考核體系是地方政府官員行政行為的重要風向標。科學合理的地方政府政績考核體系，可以規(guī)范地方政府的行政行為，引導地方政府之間形成良好的競合關(guān)系；反之，則會引導地方政府官員為實現(xiàn)地方利益最大化而忽視國家整體利益。因而，為建立地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的良好競合關(guān)系，有必要努力推進地方政府政績考核體系改革。這套體系的構(gòu)建思路是:既要著眼于經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展指標，又要著眼于社會效益和生態(tài)環(huán)境等指標；既要鼓勵和支持地方政府間的良性競爭，又要促進各地方開展深入合作。原國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組提出了一套由3個一級指標、11個二級指標以及33個三級指標構(gòu)成的政府績效評估指標體系，這一指標體系既包括經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境等影響指標，又包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理等職能目標，還包括人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等潛力指標［11］（pp.42－43）。其中，優(yōu)化資源配置成為地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理和公共服務(wù)的必然要求。地方政府在參與“一帶一路”戰(zhàn)略中，更要重視各地之間的資源互補，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，從而彌補發(fā)展過程中資源短缺的問題。顯然，為推進“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，在政績考核體系中增加這一指標，將是促進地方政府競合關(guān)系形成的重要一環(huán)。

2.建立協(xié)調(diào)地方政府間競合關(guān)系的權(quán)威性機構(gòu)。設(shè)立協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的權(quán)威性中央機構(gòu)是規(guī)范競合關(guān)系的重要保障。當前，中央已成立“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組，這是推進該戰(zhàn)略的核心領(lǐng)導機構(gòu)。為了有效協(xié)調(diào)地方政府之間的競合關(guān)系，有必要考慮在該領(lǐng)導小組下設(shè)立一個專門負責處理地方政府間關(guān)系的權(quán)威性組織。該組織可由中央機關(guān)相關(guān)部門的領(lǐng)導和地方政府管理專家組成，其基本職能是:一要發(fā)揮智囊作用，做好規(guī)范地方政府間競合關(guān)系的研究工作，為“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組建言獻策；二要實現(xiàn)組織協(xié)調(diào)，如處理地方政府間的一些惡性競爭行為、協(xié)調(diào)地區(qū)利益糾紛、組織協(xié)調(diào)全國性重大項目的合作建設(shè)、協(xié)調(diào)中西部地區(qū)間的資源整合、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等；三要實行檢查監(jiān)督，如對各地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審查、監(jiān)督，對地方政府的債務(wù)情況提出預(yù)警，評估地方政府競合收益情況等。尤其要指出的是，為維護這一機構(gòu)的權(quán)威性，必須賦予地方政府履行職能所需的權(quán)力和資源。

3.盡快出臺一部有效規(guī)范地方政府間關(guān)系的法律。僅靠設(shè)立組織機構(gòu)，較難協(xié)調(diào)地方政府間的競合關(guān)系，還需要強制性的法律作為保障。法律為規(guī)范地方政府間競合關(guān)系提供依據(jù)。通過法律，確認地方政府間競合關(guān)系，規(guī)范地方政府間競合行為，指導地方政府良性參與“一帶一路”戰(zhàn)略。從目前情況看，我國法律中關(guān)于規(guī)范地方政府間關(guān)系的規(guī)定或條例很少見，不利于地方政府間競合關(guān)系的形成。因此，負責處理地方政府間關(guān)系的權(quán)威性組織應(yīng)牽頭制定諸如地方政府關(guān)系法等法律。從法律宗旨看，該法在于實現(xiàn)地方政府的公平競爭和有效合作；從法律條款看，要凸顯中央政府對地方政府的絕對領(lǐng)導地位，要明確禁止地方政府間的無序過度競爭行為，要加強地方政府間的經(jīng)濟社會生態(tài)等各領(lǐng)域的合作，等等；從法律后果看，要建立和完善獎懲機制，對于積極參與合作的要鼓勵，對于諸如擴大投資的行為要規(guī)范，對于實施地方保護主義行為的惡性競爭要制止和懲罰?！耙驗榘踩皇潜粎f(xié)議而是被懲罰擔保的。而這種擔保只有這種情況下才是足夠的。即對特定的錯誤懲罰是如此之重。以至于犯這種錯誤的后果比未犯的后果顯然要糟糕?！保?2］（p.62）

（二）優(yōu)化地方政府間競合關(guān)系的微觀路徑

在建立地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的競合關(guān)系中，中央政府只是負責從宏觀層面進行引導、規(guī)范和管理。更為重要的是從微觀層面即從地方政府本身出發(fā)去積極探索建立。地方政府間競合行為的產(chǎn)生，離不開各自的競合理念。而理念作為社會意識，是以社會存在為現(xiàn)實基礎(chǔ)的。從建立地方政府間穩(wěn)定有效的競爭與合作行為看，極其重要的社會存在是競合主體實現(xiàn)利益最大化以及合作機制的保障。概言之，理念、利益和機制是優(yōu)化地方政府間競合關(guān)系的微觀路徑。其中，理念是靈魂，利益是目的，機制是保障。

1.樹立正確的競合發(fā)展理念。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進，地方政府須樹立適應(yīng)時代發(fā)展的新理念，形成非零和博弈的共識。一是形成整體發(fā)展的理念?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略不只是一項對外開放戰(zhàn)略，也是深化對內(nèi)開放的戰(zhàn)略。因此，各地方政府要從擴大對內(nèi)開放的思路認識“一帶一路”戰(zhàn)略，樹立起整體發(fā)展的思維。它需要克服“地方保護主義”等傳統(tǒng)觀念的束縛，打破行政壁壘，做到互通有無。當然，整體發(fā)展的思維不排斥競爭，只有存在良性競爭的整體才可成為真正的整體。二是形成協(xié)同發(fā)展的理念。協(xié)同發(fā)展的思維是整體發(fā)展思維的延伸，整體發(fā)展離不開各子系統(tǒng)之間的協(xié)同?！皡f(xié)同”意味著各參與主體能消除彼此對立的意識，共同遵守制定的規(guī)則，對話協(xié)商解決競合過程中遇到的問題。它體現(xiàn)了共贏思想，有利于競合關(guān)系的形成。“一帶一路”戰(zhàn)略的推進，要求地方政府在協(xié)同思維指導下，做到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互通互聯(lián)，破解重復(fù)建設(shè)的難題，實現(xiàn)資源互補，避免資源嚴重浪費的現(xiàn)象。三是形成長遠發(fā)展的理念?！耙粠б宦贰弊鳛槲覈豁椫虚L期發(fā)展戰(zhàn)略，具有長遠性特征。因而，地方政府間的競合不能只著眼于短期行為，而要放眼長遠競爭與合作；不能只滿足一次競合獲得的利益，而要放眼于長遠利益的實現(xiàn)。事實上，“一帶一路”戰(zhàn)略帶來的紅利并非在短時間內(nèi)就能體現(xiàn)出來，它是一個長期釋放的過程。正因為如此，地方政府要想成為“一帶一路”戰(zhàn)略最終的受益者，必須樹立長遠競合的意識。

2.制定利益協(xié)調(diào)的政策，實現(xiàn)利益均沾。地方政府間競合關(guān)系的核心問題是利益關(guān)系。在這種關(guān)系中，地方政府間協(xié)調(diào)的首要目的是自身現(xiàn)實和未來利益，繼而考量整體利益。競合行為的發(fā)生也是為了最大限度地從整體利益中獲得自己一方的收益。地方政府在競爭與合作中只有實現(xiàn)預(yù)期收益，競合行為的進展才會比較順暢。在利益協(xié)調(diào)上，如果中央政府主要職責是建立利益補償機制，那么地方政府更需從政策優(yōu)化上進行調(diào)整。一方面，地方政府應(yīng)及時清理容易引發(fā)消極競爭的政策，如地方市場封鎖、利用外資中的政策優(yōu)惠、稅收減讓，價格補貼等。另一方面，要在利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，制定促進地方經(jīng)濟發(fā)展的新政策，營造公平競爭的市場氛圍。戴維·奧斯本曾指出:“重新規(guī)劃一個新的市場是解決舊市場所帶來負面問題的最有效手段?！保?3］（p.266）可見，各地方政府要努力創(chuàng)建互享同城待遇的政策環(huán)境，統(tǒng)籌各地方政府的利益訴求，實現(xiàn)參與主體的利益最大化。

3.完善已有合作平臺，確保競合順利開展。當前，地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略中的競合關(guān)系多在一定區(qū)域中發(fā)生，產(chǎn)生的影響也多限于一定區(qū)域，如長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)、京津冀一體化等。尤為必要的是，地方政府要充分發(fā)揮現(xiàn)有區(qū)域合作機制的作用，同時完善有利于“一帶一路”戰(zhàn)略實施的機制。一方面，繼續(xù)改善現(xiàn)有合作機制的松散現(xiàn)狀，強化區(qū)域合作組織的權(quán)威性，提高合作層次。另一方面，在區(qū)域統(tǒng)一框架下，創(chuàng)建協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的組織管理機構(gòu)。這個組織機構(gòu)主要是溝通各地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展方向，明確共同遵守的競合規(guī)則，解決資源整合中遇到的各種問題。

五、結(jié) 語

營造地方政府間良好的競合關(guān)系是地方政府參與“一帶一路”戰(zhàn)略的最佳選擇。在這種競合模式下，各地方政府有必要重新審視自身對接國家戰(zhàn)略的條件，各取所長，避免對接過程中的惡性競爭，充分發(fā)揮彼此競爭的正效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，各地方政府也應(yīng)充分挖掘彼此的合作空間，著力彌補合作過程中的缺陷?？偠灾獜闹醒牒暧^和地方微觀兩個層面，努力制定一套維護好這種競合關(guān)系的政策方案，為“一帶一路”戰(zhàn)略在地方的有效推進鋪平道路。

注釋:

①參見唐嘉藝:《習大大點題“一帶一路”28省開工建設(shè)》，http://city.ifeng.com/a/20150202/417739＿0.shtml，2015-02-02。

②參見浙江省省長李強:《提升浙江發(fā)展在全國戰(zhàn)略地位》，http://www.chinanews.com/gn/2015/01－21/6989761.shtml，2015-01-21。

③參見《天津自貿(mào)區(qū)如何對接“一帶一路”》，http://internal.dbw.cn/system/2015/04/28/056479871＿01.shtm，2015-04-28。

④參見《專家預(yù)計“一帶一路”今年或拉動投資4000億》，http://finance.chinanews.com/cj/2015/03－29/7167528.shtml，2015-03-29。

⑤參見《沿線18個重點省份特色對接“一帶一路”》，http://finance.qq.com/a/20150330/008552.htm，2015-03-30。

⑥參見《中國地方政府間競爭的收益與成本分析》，http://biyelunwen.yjbys.com/fanwen/jingji/98908.html，2015-04-29。

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［2］上海財政大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心.2005中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展報告——長江三角洲區(qū)域規(guī)劃及統(tǒng)籌發(fā)展［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2005.

［3］陳瑞蓮，張緊跟.試論區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)［J］.中國行政管理，2002，（12）.

［4］趙從芳.我國區(qū)域經(jīng)濟中地方政府競合關(guān)系研究［D］.秦皇島:燕山大學學位論文，2009.

［5］劉炳香.當代中國公共外交中的地方政府［J］.理論學刊，2013，（5）.

［6］趙巫濤.外事概說［M］.上海:上海社會科學院出版社，1995.

［7］金太軍.中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧［M］.廣州:廣東人民出版社，2005.

［8］何精華.府際合作治理:生成邏輯、理論涵義與政策工具［J］.上海師范大學學報，2011，（6）.

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［責任編輯:劉瓊蓮］