郭　蓮

(云南警官學院，云南·昆明　650223)

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湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作的探索

郭蓮

(云南警官學院，云南·昆明650223)

摘要：內(nèi)容湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的建立開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出構想到付諸實踐在很短的時間就得以實現(xiàn)，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護湄公河航運的安全航行、維護湄公河流域各國公民生命財產(chǎn)安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護區(qū)域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法積累了寶貴經(jīng)驗，而且對中國在境外如何維護中國公民生命財產(chǎn)安全提供了新思路和新范例。

關鍵詞：湄公河流域；執(zhí)法安全合作機制；內(nèi)容；運行；建議

一、建立湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的由來

(一)瀾滄江—湄公河是流經(jīng)中老緬泰柬越六國的“黃金水道”

瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國青藏高原唐古拉山，全長4880公里，在中國境內(nèi)河段稱為瀾滄江，長2130公里；境外河段稱為湄公河，長2750公里。瀾滄江—湄公河素有“東方多瑙河”之稱，自北向南流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南6個國家，最后在越南胡志明市附近流入南中國海，它是亞洲唯一的一江連六國的國際河流，是中國及中南半島沿岸各國友好交往和開展經(jīng)貿(mào)、旅游活動的“黃金水道”。①丁麗柏《瀾滄江一湄公河跨界聯(lián)合執(zhí)法的機制化探析》 政法論壇 2013年07期。

2000年4月20日，中、老、緬、泰四國在緬甸大其力簽訂了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》，明確了締約各方應為其他締約三方開放的15個通商港口。2001年6月26日，中、老、緬、泰四國在中國云南景洪舉行通航儀式，正式開通瀾滄江—湄公河跨國水路國際航運，并相應成立了四國商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會(以下簡稱“聯(lián)委會”)，負責協(xié)調(diào)和處理商船通航保障等工作，輪值主席國分別由四國輪流擔任，每屆任期2年，聯(lián)委會每年召開一次會議，主要是協(xié)商處理航道航運出現(xiàn)的問題。

從2001年6月啟動航運以來，瀾滄江—湄公河航道運營較為順利、平穩(wěn)和安全，并逐步發(fā)展壯大，國際影響力不斷擴大，已成為大湄公河次區(qū)域合作的“金字招牌”和“黃金水道”。據(jù)不完全統(tǒng)計，該通道累計進出口額和邊民互市貿(mào)易額超過300億元人民幣。貨運方式從雜貨運輸逐步擴展到集裝箱、冷藏鮮貨、重大物件運輸，出境貨種呈現(xiàn)多元化趨勢，并成功開通了旅游定期航班，客運量每年近萬人次，進一步改變了瀾滄江—湄公河沿岸區(qū)域的國際旅游格局，有效帶動了中老緬泰4國農(nóng)業(yè)、輕工、運輸、造船、商貿(mào)、旅游、賓館服務等行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二) 瀾滄江—湄公河通航后發(fā)生多起治安案件，嚴重威脅航運的發(fā)展

由于湄公河流域山高林密、通訊不暢，加之近現(xiàn)代以來特殊的歷史原因和其所處的特殊地理位置，形成了各大販毒集團、黑社會組織、非法武裝長期盤踞于此，跨國犯罪活動猖獗的特殊狀況。為爭奪勢力范圍和非法利益,各種非法武裝不時發(fā)生武裝沖突,造成這一地區(qū)長期缺乏有效的管控,治安混亂,安全形勢嚴峻。尤其是近年來，在湄公河流經(jīng)的緬甸和老撾邊境地區(qū)以及泰國清萊府清盛縣方向的北金三角水域，境外非法武裝組織和不法分子開始逐步有組織、有預謀、有目的地對在瀾滄江—湄公河上航行的中國籍船舶進行襲擾， 商船在航行時常發(fā)生武裝人員敲詐勒索、搶劫、槍擊等事件。

2007年至今，境外非法武裝組織和不法分子針對瀾滄江—湄公河航道四國商船的襲擾事件已達50余起。其中，針對緬、老、泰籍船舶的有30余起；針對中國籍船舶實施強行檢查、故意槍擊、搶劫搶奪、綁架勒索、殘害致死等事件有20余起，并造成我國公民14人死亡、1人失蹤、2人受重傷和1人受輕傷，經(jīng)濟損失逾百萬元。*資料來源于云南省公安邊防總隊。

2011年10月5日，“華平號”和“玉興8號”兩艘商船在湄公河金三角水域遭遇襲擊，13名中國船員全部遇難。案件情節(jié)之惡劣，作案手段之殘忍，令人發(fā)指，在國際社會造成了較大的影響，并成為全球輿論和媒體關注的焦點事件。

二、為維護湄公河流域安全，中老緬泰四方啟動聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制

“10.5”案件發(fā)生后，中國商船因湄公河嚴峻的治安形勢而被迫停運，沿岸各國人民的正常生產(chǎn)生活秩序也受到了極大影響。為此，中國政府高度重視，推動召開了中老緬泰四國高層領導會議，其目的就是為了確立湄公河流域新的安全形勢。

2011年10月31日，中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作會議在北京召開，會議發(fā)表了《關于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，各國一致決定：加大聯(lián)合辦案力度，盡快徹底查清“10.5”案件案情，緝拿懲辦兇手；建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，建立情報交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應對突發(fā)事件的合作機制；盡快開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法，為恢復湄公河航運創(chuàng)造安全條件。

為落實2011年10月31日中老緬泰《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議聯(lián)合聲明》，中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，會議發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，四方就盡快開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作達成共識。

在四國磋商會議中，在中方建議下，中國、老撾、緬甸、泰國于2011年12月10日在中國關累港成立了湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，成立儀式結(jié)束后，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動，并為商船護航，標志著四國合作的開始。沿岸的四個國家需成立四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機構，并在各自國內(nèi)成立在四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法機構之下的相應執(zhí)法機構。

三、湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要內(nèi)容及運行情況

(一)聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要內(nèi)容

根據(jù)中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明，湄公河執(zhí)法安全合作機制下共有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應對突發(fā)事件等五個子機制，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是該五個子機制中的一項。聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要職責：保障湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法水域內(nèi)航行船舶和人員的安全；保障聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)行人員的安全；防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私、運輸、販賣武器彈藥和毒品及其他犯罪活動。

(二)聯(lián)合巡邏執(zhí)法已逐步實現(xiàn)常態(tài)化

2013年初，中國公安部擬制定了《2013年度湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法計劃》，并發(fā)函通報老緬泰方，商各方于每月開展一次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動，提高湄公河流域見警率，實現(xiàn)聯(lián)合巡邏執(zhí)法常態(tài)化，進一步震懾流域內(nèi)各種違法犯罪活動、擠壓其生存空間。

中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法自2011年12月10日正式啟動以來，目前已成功開展執(zhí)法勤務31次。三年多來，聯(lián)巡勤務逐漸形成常態(tài)化模式運行，中老緬泰四國執(zhí)法部門交流往來更加密切，合作領域不斷拓展，開展了水上聯(lián)合搜救、重大疫情應急響應、平安航道聯(lián)合掃毒行動等，有力維護了湄公河流域的安全穩(wěn)定。

(三)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的模式得到了拓展

在實現(xiàn)聯(lián)合巡邏常態(tài)化的同時，中老雙方積極推動勤務從“聯(lián)合巡邏”層面向“聯(lián)合執(zhí)法”層面轉(zhuǎn)變，不斷拓展執(zhí)法合作的模式和內(nèi)容。

一是實現(xiàn)中老聯(lián)合查緝。通過中老雙方溝通協(xié)調(diào)并達成共識，2012年9月22日，中老雙方在第六次聯(lián)合巡邏執(zhí)法勤務期間，首次在老撾孟莫及班相果等重點水域及沿岸組織實施了聯(lián)合查緝，隨后研究商定了定點聯(lián)合查緝、流動聯(lián)合查緝、水陸聯(lián)合查緝、聯(lián)合巡邏與查緝相結(jié)合等多種模式。2013年4月21日，中老雙方在上述實踐的基礎上，中國云南省公安邊防總隊與老撾南塔省、波喬省軍區(qū)簽署了《關于規(guī)范聯(lián)合巡邏執(zhí)法的會談紀要》，為聯(lián)合打擊湄公河流域跨國犯罪奠定了基礎。在“平安航道”掃毒行動中，通過中老聯(lián)合查緝成功破獲了“3.19”毒品案，繳獲冰毒579.7公斤。

二是開展中緬界河段巡邏查緝。為維護瀾滄江—湄公河航運安全，西雙版納州政府牽頭開展了中緬界河段綜合治理，云南公安邊防總隊水上支隊每月組織開展中緬31.3公里界河的巡邏查緝勤務，有力防范和打擊中緬界河非法出入境、走私、販毒等違法犯罪活動。

三是開展雙邊或多邊情報交流。2013年3月1日，糯康等4名“10.5”案件主犯被執(zhí)行死刑?！芭纯怠眻F伙威脅雖然消除，但是湄公河流域治安形勢并未徹底改善，其他非法武裝伺機搶占地盤，爭奪航道控制權，并從事跨國犯罪活動，嚴重影響了湄公河流域的安全穩(wěn)定，也是四國共同面臨的最大危害。鑒此，四方在開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動中，依托聯(lián)合巡邏執(zhí)法平臺加強基層執(zhí)法部門間情報交流。目前，共開展雙邊和多邊情報交流會議17次(其中雙邊11次、多邊6次)，四方就共同打擊湄公河流域毒品犯罪、沿岸非法武裝活動和影響湄公河航運安全的預警性信息進行了廣泛交流。

四是開展救援處突。水上支隊加強與海事、海關等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，積極走訪商船、邊民，適時組織開展船員座談，通報航運安全形勢，告知航行安全注意事項和報警求助方式，對擱淺、遇襲、沉船等遇險船只實施救助，成功處置了“盛泰11號”遇襲、“12.14”沉船等事故。截至目前，共走訪商船134艘次，船員627人次，發(fā)放警民聯(lián)系卡356張，利用北斗導航系統(tǒng)向湄公河航道內(nèi)商船發(fā)送安全提示信息386條，成功救助遇險商船89艘次，打撈沉船2艘，為403艘次商船進行了護航，有效維護了湄公河航道安全。

四、對促進湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制常態(tài)化開展的建議

如前所述，在中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明框架之下，湄公河執(zhí)法安全合作機制下共設有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應對突發(fā)事件等五個子機制，為了全面落實四國達成的共識，使聯(lián)合聲明的內(nèi)容落到實處。在加強各國協(xié)調(diào)的基礎上實現(xiàn)這五個子機制的目標要求，具體做好以下幾方面的工作。

(一)加強協(xié)商達成各方共識，推動各協(xié)議國之間落實湄公河執(zhí)法安全合作協(xié)議的積極性和主動性，鞏固已經(jīng)達成的成果

目前，執(zhí)法安全合作協(xié)議經(jīng)過3次專家會議研討，各方對協(xié)議內(nèi)容還存在不同的意見，雖然中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，并且發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，但由于協(xié)議各國在經(jīng)濟條件、地理區(qū)位、當?shù)厣鐣a(chǎn)生活習慣等各方面存在著一定的差異，各國對湄公河流域執(zhí)法安全合作的理解和需求也各有不同。經(jīng)過一段時期的實踐，該聯(lián)合聲明雖然得到了各國的重視，各國也采取了一些措施對聲明內(nèi)容進行了落實，但在實踐中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如，由于湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式后，并不是每天都有四國的聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隨護，而當?shù)匕傩諏ρ匕秶覇为氶_展的巡邏執(zhí)法或聯(lián)合查緝時間和頻率也不甚了解等等，使得船員對各國安排的巡邏執(zhí)法情況不免還有擔心。因此，如何增加透明度，使船員了解聯(lián)合巡邏執(zhí)法的情況，讓他們放心出航，就是各國在本國內(nèi)需要做的工作。因此，如何加強各國間協(xié)商、協(xié)調(diào)，如何尋找一條既符合各方利益又能確保執(zhí)法活動高效運轉(zhuǎn)的聯(lián)合安全執(zhí)法模式，如何鞏固各方已經(jīng)達成的共識和成果，是擺在協(xié)議各國面前的現(xiàn)實問題。

筆者認為，要實現(xiàn)這一目的，一是需要各國在本國執(zhí)法機構內(nèi)設立相應的對接機構并創(chuàng)新對接模式，各國之間應定期或不定期進行常態(tài)化交流，及時發(fā)現(xiàn)安全執(zhí)法工作中的新問題并協(xié)商解決。二是需要各國對本國國內(nèi)法進行梳理和調(diào)整。因為跨國聯(lián)合安全執(zhí)法不但在湄公河流域，而且在各國甚至是全球范圍內(nèi)都是一項全新的嘗試，它不但涉及各國的主權問題，而且涉及各國的歷史、文化、民族習慣、司法體制等一系列問題，因此在實踐中難免會與各國國內(nèi)的相關法律、執(zhí)法習慣等產(chǎn)生碰撞。各國間國內(nèi)立法如何相互適應、銜接、配合，這需要協(xié)議各國共同的努力才能實現(xiàn)。

(二)加強執(zhí)法透明度，加強各國執(zhí)法機構的交流，全面落實聯(lián)合聲明中提出的五個子機制

2011年以來，經(jīng)過一段時間的工作，聯(lián)合聲明中的協(xié)議各國在落實聯(lián)合聲明中提出的五個子機制方面都投入了大量的精力，并在實踐中取得了較為明顯的效果。實踐證明，聯(lián)合聲明中提出的相關機制在確保湄公河流域安全穩(wěn)定方面確實起到了實實在在的作用，因此，充分強化五個子機制的功能，使其發(fā)揮更大的作用是目前各國最應重視的問題。在強化五個子機制方面，可以從以下方面加以完善：

1.加強聯(lián)合巡邏執(zhí)法力度，調(diào)整執(zhí)法方式，以適應沿岸群眾的安全需求和對犯罪分子的震懾力度。實踐證明，在提升區(qū)域安全，加強人民群眾安全感方面，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一項行之有效的措施。因此，協(xié)議各國應加大對巡邏聯(lián)合執(zhí)法的重視，在條件允許的情況下，可以考慮增加巡邏的頻率和范圍，提高出警和見警率，真正使犯罪分子受到震懾，使人民群眾產(chǎn)生安全感。

2.加強情報信息交流，加強打擊跨國犯罪的打擊力度和效率，提高打擊犯罪的工作效率。湄公河沿岸金三角一帶處于幾個國家的交界處，由于地處偏僻且犯罪分子在一國犯罪后容易在此越境藏匿逃避打擊，因此在一段時間以來安全隱患較大。這就需要沿岸各國在打擊本國犯罪的同時，應加強情報信息交流，實現(xiàn)信息共享。這樣一方面能使犯罪分子無論在哪里犯罪，無論跑到哪里都無所遁形；另一方面也有利于提升執(zhí)法機構間的協(xié)調(diào)能力和效率，有效地打擊犯罪。

3.共同整治治安突出問題。在共同整治治安方面，各協(xié)議成員國一是要針對毒品犯罪、走私犯罪、偷越國邊境犯罪等區(qū)域內(nèi)常見、多發(fā)犯罪進行重點整治。二是還要加大對查獲案件處理的宣傳力度，提升震懾犯罪的功能。三是要加強對往來于此地的商船、游客的執(zhí)法宣傳，要對商船船員進行適當?shù)陌踩逃团嘤?，教會他們在無巡邏執(zhí)法船或執(zhí)法人員隨護的情況下，如果航運船只遇襲，船員應該采取什么樣的報警及自保措施，以避免受到更大的傷害。

4.共同應對突發(fā)事件。在突發(fā)事件發(fā)生時，各國應相互協(xié)調(diào)配合，利用已建成的工作機制及時應對，使突發(fā)事件的不利影響降至最低。同時，還要在本國執(zhí)法機構中設置針對突發(fā)事件的快速反應部隊，提升對地區(qū)突發(fā)事件的預警和快速反應能力。

湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的建立開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。正如老撾人民軍副總參謀長波相在聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式上致辭中所說的，“湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一個新事物，具有歷史意義”。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出構想到付諸實踐在很短的時間就得以實現(xiàn)，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護湄公河航運的安全航行、維護湄公河流域各國公民生命財產(chǎn)安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護區(qū)域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法積累了寶貴經(jīng)驗，而且對中國在境外如何維護中國公民生命財產(chǎn)安全提供了新思路和新范例。

(責任編輯蔣凌燕)

作者簡介：郭蓮，女，云南警官學院外事科講師，研究方向為東南亞政治經(jīng)濟、毒品預防、禁毒法等。

收稿日期：2015-03-20

中圖分類號：D631.4

文獻標識碼：A

文章編號：1672—6057(2015)02-75-05