方家忠

保障促進(jìn)規(guī)范提升
——論地方立法對(duì)廣州市公共圖書館事業(yè)的作用

方家忠

《廣州市公共圖書館條例》的頒布實(shí)施是廣州市公共圖書館發(fā)展史上劃時(shí)代的事件。文章將該條例對(duì)廣州市公共圖書館事業(yè)的作用歸納為保障、促進(jìn)、規(guī)范、提升四方面，即明確政府責(zé)任，保障要素投入；創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)根本發(fā)展；明確服務(wù)原則，規(guī)范公共服務(wù)；順應(yīng)時(shí)代要求，提升發(fā)展水平。

廣州市公共圖書館條例 地方立法 公共圖書館事業(yè) 廣州

推動(dòng)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入法治化軌道是廣州地區(qū)圖書館行業(yè)長(zhǎng)期以來的奮斗目標(biāo)。2006年廣州市以社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題的形式啟動(dòng)地方立法研究和立法進(jìn)程。2012年再啟立法程序，2015年1月完成制定《廣州市公共圖書館條例》[1](以下簡(jiǎn)稱“《廣州條例》”)的全部程序并予以公布施行。《廣州條例》針對(duì)現(xiàn)實(shí)需求和問題，著力解決了決定公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平的政府保障責(zé)任問題，同時(shí)在公共圖書館體系化發(fā)展的制度設(shè)計(jì)上取得可喜突破，對(duì)關(guān)系公共圖書館事業(yè)發(fā)展的其他方面作出了比較全面的規(guī)定，可謂是一部具有實(shí)質(zhì)意義的“良法”。

立“良法”為謀“善治”申民權(quán)。如果說真正的社會(huì)貧困是公民權(quán)利的貧困，真正的社會(huì)發(fā)展是公民權(quán)利的發(fā)展的話，《廣州條例》的頒布實(shí)施在廣州市的社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)層面上具有重大的宣示意義，它標(biāo)志著廣州市的基本公共服務(wù)、公共圖書館服務(wù)正邁向公民權(quán)利保障的時(shí)代。同時(shí)，由于《廣州條例》內(nèi)容的先進(jìn)性，作為中共十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)以來的第一個(gè)文化立法，《廣州條例》在全國(guó)層面也具有非常積極的宣示意義?！稄V州條例》的頒布實(shí)施是廣州市公共圖書館發(fā)展史上一個(gè)劃時(shí)代的事件，它對(duì)廣州市公共圖書館事業(yè)的作用可以歸納為保障、促進(jìn)、規(guī)范、提升四個(gè)方面。

1 明確政府責(zé)任，保障要素投入

1.1 定位基本公共服務(wù)，明確政府主體責(zé)任

作為公益性的基本公共服務(wù)，公共圖書館事業(yè)發(fā)展、服務(wù)保障的關(guān)鍵在于政府主體責(zé)任的落實(shí)，從這個(gè)意義講，政府保障責(zé)任是地方公共圖書館立法需要解決的首要問題。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)公共圖書館事業(yè)的定位都是公共文化事業(yè)的一個(gè)組成部分，以及公益性文化與社會(huì)教育事業(yè)。2012年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》首次將公共圖書館服務(wù)納入基本公共服務(wù)范圍，進(jìn)行了明確的界定：“基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)?！盵2]《廣州條例》第一次在地方法規(guī)層面對(duì)公共圖書館服務(wù)予以基本公共服務(wù)定位?！稄V州條例》第一條“立法目的”開宗明義：“為促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，滿足公眾對(duì)知識(shí)、信息及相關(guān)文化活動(dòng)的需求，實(shí)現(xiàn)與保障公眾的基本文化權(quán)益……”其中“實(shí)現(xiàn)與保障公眾的基本文化權(quán)益”即實(shí)質(zhì)上界定了公共圖書館作為基本公共服務(wù)的新定位。

《廣州條例》關(guān)于新定位的內(nèi)涵體現(xiàn)為：公共圖書館服務(wù)由政府主導(dǎo)保障，由公共財(cái)政支持，覆蓋所有常住人口，以均等化、標(biāo)準(zhǔn)化作為保障目標(biāo)，并界定公眾權(quán)利的具體內(nèi)容?！稄V州條例》規(guī)定公共圖書館用戶享有三項(xiàng)基本權(quán)利：平等獲取信息和知識(shí)，免費(fèi)、平等獲得公共圖書館基本服務(wù)，向公共圖書館或者文化行政主管部門提出建議和意見。

1.2 服務(wù)保障目標(biāo)從區(qū)級(jí)提升到鎮(zhèn)街一級(jí)

按照我國(guó)的制度設(shè)計(jì)，在區(qū)、縣以上行政區(qū)域設(shè)立獨(dú)立建制的公共圖書館，區(qū)、縣以下鎮(zhèn)、街道圖書館(室)和村、社區(qū)圖書室依附于文化站(室)而設(shè)。從1994年開始，文化部每四年一次對(duì)區(qū)、縣以上公共圖書館開展評(píng)估定級(jí)工作，逐步提高公共圖書館的專業(yè)化服務(wù)與管理水平，但鎮(zhèn)、街道以下圖書館(室)的硬性指標(biāo)要求則或付之闕如或規(guī)定粗疏，即鎮(zhèn)、街道層次服務(wù)并未納入實(shí)質(zhì)性政府保障范圍，發(fā)展較為隨意。其結(jié)果是鎮(zhèn)、街道圖書館(室)除了小規(guī)模的場(chǎng)地和少量質(zhì)量參差的藏書外，多無常態(tài)化投入，總體上處于無門進(jìn)、無人管、無新書、無讀者的狀況，可謂形同虛設(shè)。目前廣州市平均每個(gè)鎮(zhèn)、街道常住人口近8萬人，已匯聚了相當(dāng)規(guī)模的閱讀需求，同時(shí)廣州市的經(jīng)濟(jì)總量已與我國(guó)香港、新加坡處于同一水平，人均GDP已超過2萬美元，按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，總體上進(jìn)入了中等發(fā)達(dá)地區(qū)的水平。也就是說，在廣州這樣的城市，社會(huì)有需求、政府也有能力把公共圖書館服務(wù)保障水平提升一個(gè)層次。

《廣州條例》將發(fā)展保障目標(biāo)定位到鎮(zhèn)、街道一級(jí)。各項(xiàng)政府投入保障標(biāo)準(zhǔn)全部按區(qū)和鎮(zhèn)、街合計(jì)的形式予以明確，發(fā)展保障目標(biāo)定位在鎮(zhèn)、街道層次，即定位于常住人口約8萬人擁有一座公共圖書館(分館)、人均擁有3冊(cè)公共圖書館藏書、年新增0.2冊(cè)。從世界范圍看，第一個(gè)目標(biāo)低于美、英等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，與我國(guó)香港等地區(qū)設(shè)置水平相當(dāng)，第二、三個(gè)目標(biāo)則與發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平相當(dāng)。

《廣州條例》為何不像國(guó)內(nèi)部分地區(qū)那樣，將發(fā)展保障目標(biāo)、政府保障責(zé)任定位到村、社區(qū)層次？考慮因素有三：一是當(dāng)今數(shù)字網(wǎng)絡(luò)作為新型知識(shí)與信息交流媒介的迅猛發(fā)展、數(shù)字信息的海量增長(zhǎng)、公眾閱讀方式的重大變化等，導(dǎo)致相當(dāng)部分的社會(huì)閱讀需求不再依賴于傳統(tǒng)圖書館路徑獲得滿足；二是作為基本公共服務(wù)，一定具有階段性特征，公共財(cái)政保障水平的提升也需要一個(gè)過程；三是公共圖書館服務(wù)作為專業(yè)服務(wù)，其發(fā)展要遵循科學(xué)規(guī)律，體系建設(shè)需要專業(yè)支撐，向基層延伸需要上一層次服務(wù)的有力支持，沒有發(fā)展充分的中心圖書館、區(qū)域總館作為母體，就不可能延伸出專業(yè)的、有效率的基層服務(wù)。換個(gè)角度，如果《廣州條例》指標(biāo)化目標(biāo)定位在村、社區(qū)層次，即要在廣州充實(shí)建設(shè)約2600個(gè)村、社區(qū)圖書館(室)——這樣的目標(biāo)從單純數(shù)字上可以超越世界上圖書館事業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，但只要考慮國(guó)內(nèi)外截然不同的人口聚集規(guī)模這個(gè)因素，就難以說是理性的[3]。因此，至少就現(xiàn)階段而言，《廣州條例》對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)既跨越了一大步，但同時(shí)仍然是務(wù)實(shí)的。

1.3 設(shè)立量化標(biāo)準(zhǔn)，保障要素投入

關(guān)于公共圖書館事業(yè)發(fā)展要素，從宏觀層面，我國(guó)圖書館界最著名的觀點(diǎn)有杜定友先生“書、人、法三要素”說，劉國(guó)鈞先生“圖書、讀者、干部、建筑設(shè)備、工作方法五要素”說。在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，推動(dòng)或制約公共圖書館事業(yè)發(fā)展的要素包括館舍條件、信息資源配置、工作人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等，也就是俗稱的人、財(cái)、物。這些保障條件以地方性法規(guī)、政府行政規(guī)章、政府或工作部門規(guī)范性文件等形式予以明確。《廣州條例》依據(jù)《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等規(guī)定了明確的量化保障標(biāo)準(zhǔn)：

一是規(guī)定市、區(qū)、鎮(zhèn)街公共圖書館(分館)建筑面積合計(jì)達(dá)到每千人47.5平方米以上，其中市級(jí)公共圖書館達(dá)到10平方米以上，區(qū)域總館和鎮(zhèn)、街道分館合計(jì)達(dá)到37.5平方米以上。

二是規(guī)定圖書館紙質(zhì)信息資源基本藏量和年新增藏量標(biāo)準(zhǔn)，總體上要求在2020年前達(dá)到廣州市常住人口人均3冊(cè)(件)、0.2冊(cè)(件)，其中市級(jí)達(dá)到1冊(cè)(件)、0.06冊(cè)(件)以上，區(qū)域總館和鎮(zhèn)、街道分館合計(jì)達(dá)到2冊(cè)(件)、0.14冊(cè)(件)以上。

三是從數(shù)量、質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面對(duì)工作人員配備予以規(guī)定。規(guī)定市、區(qū)政府按照服務(wù)常住人口1萬-1.5萬人配備1名工作人員；公共圖書館新進(jìn)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)具備大學(xué)本科以上學(xué)歷和相應(yīng)專業(yè)知識(shí)與技能；圖書館還應(yīng)建立和健全工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育制度。

《廣州條例》作為國(guó)內(nèi)第一個(gè)系統(tǒng)貫徹落實(shí)《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》的地方立法，還有內(nèi)在的兩方面信息值得強(qiáng)調(diào)：一是《廣州條例》是對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)落實(shí)，因此各量化指標(biāo)之間的相關(guān)性、要素保障的整體性得到了充分的考慮，保障標(biāo)準(zhǔn)具有系統(tǒng)性、科學(xué)性的特點(diǎn)；二是所依據(jù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范雖已頒布實(shí)施，但實(shí)際上并未在全國(guó)或地方層面得到很好的落實(shí)，因此，《廣州條例》中的規(guī)定在國(guó)內(nèi)仍然是高標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 系統(tǒng)規(guī)定的其他保障事項(xiàng)

《廣州條例》基于系統(tǒng)思維，針對(duì)存在的問題，原則性地規(guī)定了其他保障事項(xiàng)，包括：

一是要求市、區(qū)政府將公共圖書館事業(yè)納入整體發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，保障經(jīng)費(fèi)投入，明確要求經(jīng)費(fèi)保障預(yù)算化、預(yù)算經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化，包括設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)信息資源、圖書館運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用。目前的實(shí)際狀況是，尚有部分區(qū)一級(jí)圖書館無專門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算更是普遍缺乏，而鎮(zhèn)街圖書館(室)則基本無常態(tài)化的經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障。

二是要求市文化行政主管部門會(huì)同發(fā)展改革、規(guī)劃、國(guó)土行政管理等部門編制公共圖書館事業(yè)建設(shè)規(guī)劃，提供規(guī)劃尤其是土地利用規(guī)劃保障。在當(dāng)今城市化快速發(fā)展的階段，建設(shè)土地預(yù)留是關(guān)系設(shè)施體系完善的基礎(chǔ)性問題。

三是要求公共圖書館選址在人口集中、交通便利、市政設(shè)施配套良好的區(qū)域，對(duì)已建成但不符合規(guī)定的，要求政府逐步予以完善。選址問題關(guān)系服務(wù)便利與否和公共財(cái)政投入績(jī)效的好壞。

四是在設(shè)施建設(shè)方面，對(duì)與其他文化設(shè)施合建的圖書館(室)，要求滿足圖書館使用功能和環(huán)境要求，自成一區(qū)，設(shè)置單獨(dú)出入口。目前鎮(zhèn)街圖書館(室)普遍附設(shè)于文化站內(nèi)，達(dá)不到獨(dú)立運(yùn)行、服務(wù)的要求，因此《廣州條例》的這一要求具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，也為《廣州條例》在鎮(zhèn)街層面的貫徹實(shí)施、為鎮(zhèn)街圖書館(室)的專業(yè)化改造提供了明確的路徑指引。

五是要求任何單位和個(gè)人不得擅自拆除公共圖書館(室)或改變其使用功能、用途。這一規(guī)定針對(duì)的問題在現(xiàn)實(shí)中也是普遍存在的。

2 創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)根本發(fā)展

2.1 重新設(shè)計(jì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，建立體系化發(fā)展模式

我國(guó)公共圖書館的現(xiàn)行管理體制是一級(jí)政府建設(shè)和管理一級(jí)圖書館，各圖書館獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，其結(jié)果是條塊分割、效能低下?！稄V州條例》突破現(xiàn)行行政管理層級(jí)限制，對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，總體上構(gòu)成以一個(gè)體系、兩級(jí)主體、三級(jí)設(shè)施、四級(jí)服務(wù)為特征的體系化建設(shè)、管理與服務(wù)模式，這是《廣州條例》作為地方立法最為本質(zhì)的特征。主要體現(xiàn)在：

一是全市公共圖書館建立中心館、總分館體系，市政府設(shè)立的廣州圖書館為中心館，各區(qū)圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道圖書館為區(qū)域分館。

二是市、區(qū)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)建立全市公共圖書館體系，市政府負(fù)責(zé)設(shè)立本級(jí)圖書館，區(qū)政府負(fù)責(zé)建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)、街道圖書館，形成區(qū)域范圍內(nèi)公共圖書館總分館體系；要求區(qū)政府因地制宜推進(jìn)村、社區(qū)等延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，而相關(guān)主體提供場(chǎng)地、配套設(shè)施設(shè)備等支持，即鎮(zhèn)、街道圖書館，村、社區(qū)圖書館(室)，以及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)主體由傳統(tǒng)的鎮(zhèn)政府、街道辦事處和村委會(huì)、居委會(huì)等統(tǒng)一上移至區(qū)政府。

三是對(duì)中心館、區(qū)域總館、鎮(zhèn)街分館的職責(zé)進(jìn)行明確分工。賦予中心館指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市公共圖書館業(yè)務(wù)的職責(zé)，包括制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范，建設(shè)通借通還、信息化管理系統(tǒng)和數(shù)字圖書館三大平臺(tái)，承擔(dān)全市圖書館工作人員專業(yè)化培訓(xùn)等；賦予區(qū)域總館對(duì)區(qū)域內(nèi)公共圖書館實(shí)行完全管理的職責(zé)，包括人、財(cái)、物要素資源的統(tǒng)一配置，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)規(guī)范的統(tǒng)一制定，統(tǒng)一進(jìn)行文獻(xiàn)信息資源采購(gòu)、編目和物流配送；而鎮(zhèn)、街道分館則主要負(fù)責(zé)提供基本服務(wù)。

四是政府保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)體系化，即從體系而非個(gè)體圖書館作為立足點(diǎn)設(shè)計(jì)保障標(biāo)準(zhǔn)。四項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)分別按市、區(qū)域兩個(gè)層次作整體性規(guī)定，區(qū)域內(nèi)只規(guī)定合計(jì)標(biāo)準(zhǔn)而不是個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)。這是政府保障制度的一大變化，也是在立法過程中逐步形成的。

五是明確了少年兒童圖書館在全市公共圖書館體系內(nèi)作為中心館、區(qū)域總館的專業(yè)性分館的地位。

六是要求公共圖書館與其他各類圖書館建立資源共享與聯(lián)合服務(wù)體系，其中尤其值得關(guān)注的是倡導(dǎo)少年兒童圖書館推進(jìn)與中小學(xué)校圖書館的合作。

2.2 創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)力量越來越熱心于公益事業(yè)。為引導(dǎo)和扶持社會(huì)力量有序參與公共圖書館建設(shè)、將社會(huì)資源引入公共圖書館公益服務(wù)，《廣州條例》作出了相應(yīng)規(guī)定，包括針對(duì)社會(huì)力量難以集中的問題，《廣州條例》明確政府可以發(fā)起設(shè)立公共圖書館發(fā)展社會(huì)基金，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立基金或向相關(guān)基金進(jìn)行捐贈(zèng)，從而將分散的社會(huì)力量集中起來，形成規(guī)模效應(yīng)[4]；鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各種主體以捐贈(zèng)資金、文獻(xiàn)、設(shè)施、設(shè)備等各種形式支持公共圖書館的發(fā)展，興辦公益性圖書館，提供公益性閱讀服務(wù)，政府的引導(dǎo)措施包括稅收優(yōu)惠、捐贈(zèng)人名字命名、公共圖書館出具相應(yīng)憑證、編制目錄并向社會(huì)公布；要求公共圖書館建立常態(tài)化志愿服務(wù)機(jī)制，以吸引志愿者、志愿者組織參與公共圖書館的日常運(yùn)行與服務(wù)等。

2.3 推進(jìn)治理模式創(chuàng)新，促進(jìn)公共圖書館管理社會(huì)化

建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，理順政府與社會(huì)關(guān)系，保障公共機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立運(yùn)作，激發(fā)公共機(jī)構(gòu)活力，提升服務(wù)保障水平是近年來我國(guó)事業(yè)單位深化改革的核心內(nèi)容之一，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步將其明確為當(dāng)前全國(guó)性的改革任務(wù)和要求。當(dāng)前有關(guān)的治理模式、路徑等尚處于探索過程之中?！稄V州條例》要求市、區(qū)政府推動(dòng)公共圖書館建立和運(yùn)行法人治理機(jī)制，建立和完善理事會(huì)等法人治理機(jī)構(gòu)，吸納專業(yè)人士和市民等利益相關(guān)者代表參與管理；規(guī)定公共圖書館可以購(gòu)買服務(wù)，吸納社會(huì)組織參與運(yùn)營(yíng)管理；要求公共圖書館建立信息資源采購(gòu)咨詢制度，征求社會(huì)各界意見；要求公共圖書館主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，收集用戶意見，完善用戶交流機(jī)制；建立第三方評(píng)估機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與公共圖書館考核等。

2.4 創(chuàng)新推廣手段，營(yíng)造社會(huì)氛圍

公共圖書館服務(wù)的主要目標(biāo)之一在于推廣全民閱讀，而推廣閱讀需要適當(dāng)?shù)氖侄魏蜕鐣?huì)氛圍?！稄V州條例》的相關(guān)規(guī)定包括：以品牌性、全市性的活動(dòng)作為推廣手段，并且充分利用、整合各種主體、各種資源、各種活動(dòng)進(jìn)行傳播推廣，因此規(guī)定每年“世界讀書日”所在的4月作為“廣州讀書月”；閱讀推廣主體則在傳統(tǒng)的公共圖書館為主的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)文化行政主管部門的主導(dǎo)和參與；要求建立統(tǒng)一的形象識(shí)別系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)納入路標(biāo)、路牌、公共交通等城市公共標(biāo)志體系，以建立標(biāo)識(shí)、規(guī)范標(biāo)識(shí)、便利指引為基礎(chǔ)，提高服務(wù)“能見度”，進(jìn)而達(dá)到營(yíng)造氛圍、推廣閱讀的目的。

3 明確服務(wù)原則，規(guī)范公共服務(wù)

《廣州條例》對(duì)公共圖書館服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)范，包括服務(wù)原則、基本服務(wù)范圍、多樣化服務(wù)(個(gè)性化服務(wù)、遠(yuǎn)程服務(wù)、延伸服務(wù)等)、推廣閱讀、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)公示、用戶信息保護(hù)等。這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在第四章“公共圖書館的服務(wù)”的有關(guān)條款中。

(1)規(guī)定公共圖書館服務(wù)原則?！稄V州條例》規(guī)定了普遍、平等、免費(fèi)、開放、便利五項(xiàng)原則，主要意義包括：以普遍設(shè)置公共圖書館設(shè)施為前提的惠及所有市民的普遍服務(wù)；對(duì)任何個(gè)體、群體平等服務(wù)，對(duì)不便利用公共圖書館的群體還應(yīng)采取措施，保障其享受平等服務(wù)的權(quán)利；免費(fèi)開放公共圖書館設(shè)施，免費(fèi)提供基本服務(wù)；提供各類型資源尤其是文獻(xiàn)信息資源的開放服務(wù)，以保障用戶自由獲取、利用知識(shí)與信息的權(quán)利；采取盡可能便利的手段和技術(shù)措施提供服務(wù)，包括遠(yuǎn)程服務(wù)、延伸服務(wù)、流動(dòng)服務(wù)。

(2)明確適用于各種層次、規(guī)模的公共圖書館(分館)的基本服務(wù)范圍。《廣州條例》規(guī)定的范圍包括：一是文獻(xiàn)信息資源的閱覽、外借、查詢、參考咨詢等傳統(tǒng)服務(wù)。基于《廣州條例》對(duì)文獻(xiàn)信息資源概念的界定，對(duì)這一規(guī)定的準(zhǔn)確理解應(yīng)既包括傳統(tǒng)資源、媒介、手段，也包括新資源、新媒介、新手段，即數(shù)字圖書館服務(wù)也是基本服務(wù)。二是反映時(shí)代發(fā)展要求的新服務(wù)和公共活動(dòng)：對(duì)應(yīng)公共圖書館作為政府公共信息查詢渠道的有關(guān)規(guī)定，要求提供政府公開信息查詢服務(wù)；將近年來越來越受重視的全民閱讀推廣活動(dòng)和信息素養(yǎng)教育，公益講座、展覽、培訓(xùn)等各種活動(dòng)形式納入基本服務(wù)范圍；要求提供公眾學(xué)習(xí)、交流和公共文化活動(dòng)的空間、平臺(tái)，這將促使公共圖書館逐步發(fā)揮作為城市與社區(qū)文化中心的作用。從上述界定對(duì)比2011年發(fā)布的《文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》，可以看出，《廣州條例》基于廣州市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，規(guī)定公共圖書館基本服務(wù)的水平高于全國(guó)水平，有著更為豐富的內(nèi)容[5]?！稄V州條例》的實(shí)施將推動(dòng)廣州市公共圖書館提升服務(wù)保障水平，開展更為多樣化的服務(wù)和活動(dòng)，這將非常有利于公共圖書館在新時(shí)期適應(yīng)新環(huán)境，滿足新需求，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

《廣州條例》規(guī)定了有條件的公共圖書館開展專題、個(gè)性化、多樣化服務(wù)的范圍，這些公共圖書館主要指區(qū)域總館以上層次的圖書館。要求所有公共圖書館應(yīng)當(dāng)為用戶提供必要的數(shù)字服務(wù)空間和設(shè)施設(shè)備，這實(shí)際上強(qiáng)化了對(duì)公共圖書館提供數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的要求。

公共圖書館提供的公益服務(wù)包含免費(fèi)服務(wù)和非營(yíng)利性成本服務(wù)兩方面?！稄V州條例》規(guī)定公共圖書館提供的基本服務(wù)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，同時(shí)也明確公共圖書館提供文獻(xiàn)復(fù)制、打印、專題信息服務(wù)等可以收取適當(dāng)?shù)某杀举M(fèi)用。這一規(guī)定既界定了公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的范圍，同時(shí)也明確了公共圖書館提供的部分服務(wù)可以收取成本費(fèi)用。可以收取成本費(fèi)用的服務(wù)主要針對(duì)部分用戶及群體利用而非大眾普遍利用的服務(wù)。《廣州條例》強(qiáng)調(diào)，公共圖書館不得將場(chǎng)地用于出租或舉辦與圖書館功能和服務(wù)無關(guān)的商業(yè)性活動(dòng)。

(3)規(guī)范各層級(jí)公共圖書館開放服務(wù)的時(shí)間。其中關(guān)于國(guó)家法定節(jié)假日的開放時(shí)間，《廣州條例》并不一味要求公共圖書館延長(zhǎng)，而是規(guī)定各圖書館可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)或縮短。這是一種基于實(shí)際、符合圖書館服務(wù)規(guī)律、融匯了績(jī)效管理理念的理性規(guī)定。

(4)關(guān)于圖書館開放服務(wù)。《廣州條例》規(guī)定公共圖書館不得自行限制公眾對(duì)文獻(xiàn)信息資源的利用，同時(shí)規(guī)定對(duì)古籍等特殊文獻(xiàn)，公共圖書館可以采取保護(hù)措施，提供保護(hù)性使用。這一條款的側(cè)重點(diǎn)在于保障信息自由原則在公共圖書館得以實(shí)現(xiàn)。

(5)關(guān)于特殊服務(wù)。《廣州條例》規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)為老年人、殘疾人等特殊群體提供設(shè)施、設(shè)備、文獻(xiàn)信息資源等方面的便利服務(wù)，包括提供閱覽專區(qū)與專座、專用電腦與軟件、輪椅、放大鏡、大字本等。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)是保障這些群體享有平等利用公共圖書館資源與服務(wù)的權(quán)利。相關(guān)群體還包括因老弱病殘等不便出門的人士、住院病人、監(jiān)獄服刑人員等。

4 順應(yīng)時(shí)代要求，提升發(fā)展水平

4.1 提升數(shù)字化發(fā)展水平

我國(guó)公共圖書館近年來主要的發(fā)展方向可以概括為體系化、數(shù)字化、專業(yè)化、社會(huì)化等四個(gè)方面。體系化、社會(huì)化方面如前所述，是《廣州條例》重點(diǎn)促進(jìn)的領(lǐng)域。數(shù)字化發(fā)展也是立法過程中各相關(guān)主體關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，畢竟互聯(lián)網(wǎng)對(duì)民眾的生活、工作、學(xué)習(xí)方式已經(jīng)造成廣泛深入的影響，令公眾閱讀、獲取知識(shí)與信息的方式出現(xiàn)重大變化。《廣州條例》主要從數(shù)字信息資源的建設(shè)與共享、數(shù)字化服務(wù)等方面予以規(guī)定。關(guān)于資源建設(shè)，《廣州條例》規(guī)定：公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字信息資源建設(shè)；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字信息資源共建共享；應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，擺脫傳統(tǒng)紙質(zhì)文獻(xiàn)服務(wù)對(duì)總分館體系的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)數(shù)字信息資源為全市公共圖書館用戶共享，而這一主體責(zé)任由中心圖書館承擔(dān)；區(qū)域總館可以根據(jù)自身?xiàng)l件與需求，建設(shè)特色資源，并與中心館網(wǎng)站鏈接以實(shí)現(xiàn)共享；區(qū)域分館只提供服務(wù)，不承擔(dān)資源建設(shè)職責(zé)。關(guān)于數(shù)字化服務(wù)，《廣州條例》要求：公共圖書館應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)等新媒介，積極拓展、提供各種新服務(wù)業(yè)態(tài)、個(gè)性化服務(wù)；公共圖書館內(nèi)應(yīng)當(dāng)設(shè)置電子閱覽室、信息技能學(xué)習(xí)區(qū)、信息共享空間，以及配備計(jì)算機(jī)、移動(dòng)閱讀設(shè)備、有線與無線網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施設(shè)備，為公眾服務(wù)。

4.2 提升專業(yè)化發(fā)展水平

提升公共圖書館服務(wù)水平與效能的根本因素在于專業(yè)化水平，包括服務(wù)、管理、人才、信息資源等各個(gè)方面?！稄V州條例》規(guī)定的相關(guān)條款有10條之多，涉及的內(nèi)容有：一是前述各層級(jí)圖書館的職責(zé)分工，這實(shí)際上也是專業(yè)化的主要體現(xiàn)之一。中心館、區(qū)域總館要在服務(wù)體系中履行相應(yīng)的管理職責(zé)，提供基本服務(wù)，并開展各具特色、深化的專題服務(wù)和多樣化服務(wù)，而各分館主要提供基本服務(wù)。二是館員隊(duì)伍的專業(yè)化。從任職資格和持續(xù)提升兩方面予以規(guī)定。要求新進(jìn)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員具備大學(xué)本科以上學(xué)歷及相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與技能，并要求開展持續(xù)的繼續(xù)教育工作；要求市級(jí)公共圖書館館長(zhǎng)具備圖書資料專業(yè)或相關(guān)專業(yè)的高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱與5年以上圖書館工作經(jīng)驗(yàn)，要求區(qū)域總館館長(zhǎng)具備圖書資料專業(yè)或相關(guān)專業(yè)中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱及至少3年以上圖書館工作經(jīng)驗(yàn)。三是信息資源建設(shè)的專業(yè)化。建立出版物呈繳制度，要求在廣州市登記注冊(cè)的出版單位和各級(jí)人民政府及所屬職能部門向公共圖書館呈繳出版物；要求公共圖書館加強(qiáng)地方文獻(xiàn)的搜集、整理和保護(hù)；做好文獻(xiàn)信息資源的保存與保護(hù)；遵守國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)，依法保護(hù)和合理使用文獻(xiàn)信息資源；建設(shè)和維持高質(zhì)量的文獻(xiàn)信息資源館藏，定期對(duì)館藏進(jìn)行甄選，及時(shí)剔除已失去時(shí)效性的信息、內(nèi)容過時(shí)的館藏或因破損嚴(yán)重?zé)o法再有效利用的館藏。

4.3 構(gòu)筑城市文化骨架，提升公共圖書館地位

一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的文化，以及相應(yīng)的基礎(chǔ)性的文化傳播形式。我國(guó)傳統(tǒng)的唐詩(shī)、宋詞、元曲和明清小說對(duì)應(yīng)了各個(gè)歷史時(shí)期的代表性文學(xué)藝術(shù)，四書五經(jīng)等儒家經(jīng)典構(gòu)成了我國(guó)傳統(tǒng)文化的主流，私塾教育則成為傳統(tǒng)文化普及與傳承的主要形式。西方工業(yè)革命以后發(fā)展起來的現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)形成了現(xiàn)代文化的主流，相應(yīng)地發(fā)展起職業(yè)化的學(xué)校、公共圖書館等現(xiàn)代知識(shí)普及與文化傳播體系。

在城市的物質(zhì)形態(tài)中，交通網(wǎng)絡(luò)是其基礎(chǔ)骨架，城市的各個(gè)組成部分通過交通網(wǎng)絡(luò)形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、有機(jī)聯(lián)系的整體；按照《雅典憲章》所劃定的城市四大活動(dòng)，即居住、工作、游憩與交通，交通網(wǎng)絡(luò)是這四大活動(dòng)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)[6]。引申來說，交通網(wǎng)絡(luò)的好壞決定了城市物質(zhì)形態(tài)的合理與否，交通網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化水平?jīng)Q定了城市的現(xiàn)代化水平。按照同樣的邏輯，試問：構(gòu)成城市文化形態(tài)的基礎(chǔ)骨架是什么？決定城市文化的現(xiàn)代化水平的文化形態(tài)是什么？

按照一般的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，城市文化形態(tài)包括圖書館、博物館、美術(shù)館、科技館、影劇院、書店、學(xué)校等。如果除去高度職業(yè)化的義務(wù)教育階段的學(xué)校體系，則公共圖書館體系可用于構(gòu)建城市文化形態(tài)的基礎(chǔ)骨架。公共圖書館可以在內(nèi)容上兼容或兼有其他各種文化形態(tài)，或形成有機(jī)聯(lián)系的整體，它的發(fā)展水平?jīng)Q定了城市文化整體意義上的現(xiàn)代化水平。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，公共圖書館體系已經(jīng)在城市、社區(qū)中發(fā)揮著文化基礎(chǔ)骨架的作用。

公共圖書館體系之所以能夠發(fā)揮基礎(chǔ)骨架的作用，原因在于其服務(wù)具有包容性、基礎(chǔ)性、標(biāo)準(zhǔn)化等特點(diǎn)。包容性是指其服務(wù)對(duì)象包括所有人、群體和階層，其產(chǎn)品與服務(wù)(資源與服務(wù))集合了各歷史時(shí)期及當(dāng)代所產(chǎn)生的所有知識(shí)門類，可以為公眾的所有文化需求提供文獻(xiàn)信息層次的基本保障，并提供多層次保障的可能性，在技術(shù)上具有公益、開放等保障包容性服務(wù)的傳統(tǒng)與規(guī)則?；A(chǔ)性是指公共圖書館服務(wù)對(duì)應(yīng)公眾最基本的維持生存與發(fā)展、貫穿終身、須臾不可或缺的文化需求，即知識(shí)、信息、社會(huì)交流交往需求；相應(yīng)的閱讀行為是公眾生活、工作、學(xué)習(xí)方式的一個(gè)基本組成部分，與所在地區(qū)的自然與歷史稟賦、人口特征等無關(guān)。標(biāo)準(zhǔn)化是指其基本服務(wù)、技術(shù)方法已經(jīng)達(dá)成廣泛共識(shí)并經(jīng)歷充分的專業(yè)化發(fā)展，已形成系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可以規(guī)?；瘡?fù)制，在技術(shù)上具備按人口均衡布局、全區(qū)域建設(shè)的可行性。公共圖書館的上述服務(wù)特點(diǎn)決定其在城市文化構(gòu)建中，應(yīng)作為基礎(chǔ)骨架而置于優(yōu)先發(fā)展的地位；公共圖書館的建設(shè)應(yīng)放在城市文化現(xiàn)代化的層面上去認(rèn)識(shí)、規(guī)劃和推動(dòng)。這樣一個(gè)基礎(chǔ)骨架，既可以提供普遍均等的基本的文獻(xiàn)、知識(shí)、信息服務(wù)，也可以為公眾開展各種文化活動(dòng)提供一個(gè)公共平臺(tái)。

《廣州條例》的頒布實(shí)施為建設(shè)公共圖書館網(wǎng)絡(luò)這個(gè)基礎(chǔ)骨架提供了最重要的政策保障。一旦這個(gè)包含了160個(gè)左右基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)百個(gè)延伸服務(wù)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)起來，那么公共圖書館在城市文化中的作用和地位必將隨之提升，廣州市因“圖書館之城”建設(shè)，也必然在文化現(xiàn)代化、“文化名城”建設(shè)中往前跨進(jìn)一大步，進(jìn)入國(guó)內(nèi)國(guó)際先進(jìn)行列。

5 結(jié)語(yǔ)

立法永遠(yuǎn)是妥協(xié)與遺憾的藝術(shù)。由于行政體制差異、立法程序時(shí)間限制以及相關(guān)主體對(duì)一些問題尚未形成充分共識(shí)等原因，《廣州條例》尚存以下主要局限：一是體系化發(fā)展模式為中心館、總分館體系，實(shí)現(xiàn)了廣州市屬各行政區(qū)范圍內(nèi)體系的完全整合，但未實(shí)現(xiàn)全市范圍、市區(qū)兩個(gè)層面的整合，尚不能形成效率最大化的、發(fā)達(dá)國(guó)家圖書館事業(yè)普遍采用的、完全意義上的總分館體系模式；二是《廣州條例》明確了鎮(zhèn)街公共圖書館(分館)的建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)具體建設(shè)路徑未予以明確，鑒于鎮(zhèn)街現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的薄弱，預(yù)計(jì)《廣州條例》實(shí)施中這將是一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題；三是《廣州條例》以行政區(qū)為單元，對(duì)各區(qū)內(nèi)區(qū)域總館、鎮(zhèn)街分館的要素投入保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行體系化規(guī)定，這賦予各區(qū)結(jié)合自身實(shí)際落實(shí)《廣州條例》的彈性，但同時(shí)也存在技術(shù)上的漏洞，有可能因?qū)嵤┲械睦щy而被有意曲解，造成鎮(zhèn)街圖書館分館規(guī)模過小，不足以形成實(shí)質(zhì)性的服務(wù)保障能力，使這一層次的服務(wù)保障目標(biāo)落空；四是基于公共事業(yè)發(fā)展對(duì)行政體制的依附性，《廣州條例》設(shè)定的全市常住人口人均擁有公共圖書館數(shù)量目標(biāo)，系根據(jù)鎮(zhèn)街一級(jí)行政性區(qū)劃與服務(wù)人口兩個(gè)基點(diǎn)設(shè)計(jì)并以前者為主導(dǎo)，與《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所采用的去行政化的、完全基于服務(wù)人口需求的設(shè)計(jì)相比，科學(xué)性有所削弱[7-8]。

整體而言，《廣州條例》的頒布實(shí)施，使公共圖書館事業(yè)具備了法制化保障的形式，但要真正進(jìn)入“良法善治”的實(shí)質(zhì)性的法治化發(fā)展階段，以及在實(shí)施過程中逐步解決立法階段遺留的各種局限性問題，乃至不斷完善立法，還需要各級(jí)黨委、政府、人大、圖書館行業(yè)和社會(huì)各界的努力，還需要得到時(shí)間和效果的檢驗(yàn)。從這個(gè)意義上講，《廣州條例》的頒布實(shí)施仍然只是推動(dòng)廣州市圖書館事業(yè)跨越式發(fā)展的第一步。

[1]廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).廣州市公共圖書館條例[EB/OL].[2015-05-18].http：//www.rd.gz.cn/page. do?pa=2c9ec0233a0016bd013a00366ab30059&guid= 40c837feb34743aea02eb8d4a48913fc&og=402881cd27 e001000127e13e5c4d08ed

[2]中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知（國(guó)發(fā)[2012] 29號(hào)）[EB/OL].[2015-05-18].http：//www.gov.cn/ zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

[3]方家忠.中美公共圖書館建設(shè)模式比較研究[J].圖書與情報(bào)，2010（5）：28－32.

[4]劉成忠.廣州立法創(chuàng)新圖書館管理服務(wù)機(jī)制[R].廣州改革工作簡(jiǎn)報(bào)，2014（41）.

[5]文化部公共文化司.文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見(文財(cái)務(wù)發(fā)[2011]5號(hào))[EB/OL].[2015-05-18].http：//www. mcprc.gov.cn/sjzz/ggwhsnew_sjzz/ggwhsnew_gzdt/ 201407/t20140704_434288.htm.

[6]林樹森.廣州城記[M].廣州：廣東人民出版社，2013：141.

[7]文化部公共文化司.公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)（建標(biāo)[2008]74號(hào)）[EB/OL].[2015-05-18].http：//www. mcprc.gov.cn/sjzz/ggwhsnew_sjzz/ggwhs-new_jdgl/ ggwhsnew_jcpg/201403/t20140321_431493.htm.

[8]文化部公共文化司.公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（建標(biāo)[2008] 108號(hào)）[EB/OL].[2015-05-18].http：//www.mcprc. gov.cn/sjzz/ggwhsnew_sjzz/ggwhsnew_jdgl/ggwhsnew _jcpg/201406/t20140618_433909.htm.

Assurance，Promotion，Regulation and Improvement——On the Effect of Local Legislation for the Public Librarianship in Guangzhou

FANG Jia-zhong

The promulgation and implementation of the Guangzhou Public Library Regulation，is a landmark in the history of Guangzhou City public library.In this paper，the effects of the Guangzhou Public Library Regulation for the public librarianship in Guangzhou are summarized in four aspects：assurance，promotion，regulation and improvement.That is to define the responsibilities of governments to assure resources input，to make innovation on designing system to promote the fundamental development，to define the principles of service to regulate public service，and to meet the requirements of the times to improve the level of local librarianship development.

Guangzhou Public Library Regulation；local legislation；public librarianship；Guangzhou

格式 方家忠.保障促進(jìn)規(guī)范提升——論地方立法對(duì)廣州市公共圖書館事業(yè)的作用[J].圖書館論壇，2015（8）：14-21.

方家忠，男，研究館員，廣州圖書館館長(zhǎng)。

2015-06-15