喬梁

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京，100872）

官員晉升競爭與地方經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展*

喬梁

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京，100872）

中國地方經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先、社會發(fā)展滯后及居民收入的不平等已經(jīng)成為突出的發(fā)展難題。造成這一現(xiàn)象的重要原因是地方官員為了獲得晉升而過于重視經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)，同時卻忽視了地方社會與居民對經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠(yuǎn)需求。從理性選擇的視角出發(fā)，地方官員與地方社會對發(fā)展的需求不同，預(yù)期不同，因此行動策略選擇也因之而異，所以導(dǎo)致地方政府與社會關(guān)系的緊張。官員為晉升而加快任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)增長以盡早調(diào)任，但地方社會更重視與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的社會發(fā)展和保障制度的完善，因此長治久安更加重要。作為中央政府，代表人民的根本利益是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，地方官員晉升競爭必須從維護(hù)人民根本利益出發(fā)。

地方政府官員晉升政府與社會協(xié)調(diào)發(fā)展

一、引言

中國改革開放的偉大成就不僅是經(jīng)濟(jì)上的，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否促進(jìn)社會與政治發(fā)展這一比較政治學(xué)的核心議題也具有重要的學(xué)術(shù)意義。這是研究中國政治與經(jīng)濟(jì)問題中需要引起關(guān)注的中國“特質(zhì)”問題［1］。而這種“特質(zhì)”的一個突出表現(xiàn)就是各個地區(qū)發(fā)展階段與發(fā)展水平的深刻差異以及持續(xù)加劇的居民收入水平的不平等。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者通過數(shù)據(jù)分析指出，中國地區(qū)間居民收入的不平等，在建國以來到改革開放以前，主要由重工業(yè)化導(dǎo)致的城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不平等的加劇，而在改革開放以后，則主要體現(xiàn)為沿海省份與內(nèi)陸省份之間的明顯的經(jīng)濟(jì)水平的不平等［2］。當(dāng)前各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)不平等，首先是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不平等，即對地方經(jīng)濟(jì)“低水平的相對均衡狀態(tài)”的突破［3］。這種突破，一方面解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力，幫助貧困人口脫貧致富，但另一個副作用是出現(xiàn)了明顯的收入差距的貧富懸殊，而這種差距有正在進(jìn)一步拉大的趨勢。地方政府的努力是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要動因，這是否與地方政府官員有關(guān)？而經(jīng)濟(jì)增長的前提下，地方政府與社會的關(guān)系發(fā)生著怎樣的變化？

有研究表明：中國地方經(jīng)濟(jì)增長與地方社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展與官員個體差異和地區(qū)差異也存在密切的正相關(guān)關(guān)系［4］。官員個人之間圍繞晉升的競爭被認(rèn)為是在中國單一制國家形態(tài)下，地方政府之間經(jīng)濟(jì)與財政能力的競爭［5］。這種由地方官員主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一方面是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對中央政策的響應(yīng)，另外一方面也是官員政績的重要體現(xiàn)。這一發(fā)展模式帶來的成績是突出的，但是對地方政府與社會的關(guān)系所造成的影響卻難以用簡單的表述加以概括。因此，地方官員以個人晉升為動力的經(jīng)濟(jì)增長的競爭很可能是理解當(dāng)前中國地方政府與社會關(guān)系和分析地方經(jīng)濟(jì)與社會不協(xié)調(diào)發(fā)展的重要的切入點。

本文的核心論點是：第一，迫于晉升競爭的壓力，地方官員努力提高地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)和人均收入水平，但忽視了本地區(qū)內(nèi)部的收入不平等。第二，地區(qū)內(nèi)的發(fā)展水平的相對落后、居民收入的不平等，事實上更多地為當(dāng)?shù)鼐用袼P(guān)心；對個人生活水平的實質(zhì)性改善而不是空泛的數(shù)據(jù)和指標(biāo)的關(guān)心，是當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸賳T的施政措施產(chǎn)生誤解的主要原因。第三，地方政府與社會的關(guān)系，可能會因彼此對發(fā)展先后順序與收入不平等問題的觀念差異而引起緊張。地方官員更關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的增速；而地方居民則關(guān)心實感上的生活改善。這種對發(fā)展需求和選擇的差異，是導(dǎo)致地方政府與社會關(guān)系出現(xiàn)緊張的深層次的原因。

二、文獻(xiàn)綜述

近期國內(nèi)外政治學(xué)的理論與實證研究，對本文上述幾個問題的研究主要集中在以下的兩個方面。

（一）強(qiáng)調(diào)地方政府間的競爭，特別是地方官員個人職業(yè)晉升的競爭，是地方政府盡全力推動地方經(jīng)濟(jì)增長的主要動機(jī)

2000年以來學(xué)術(shù)界對省級黨政負(fù)責(zé)人（省委書記和省長）的職業(yè)流動和政治生活層進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，如薄智躍、裴敏欣、呂小波，以及近期的E.K.Choi（2012）和V.Shih等（2012）。他們重點考察了省級經(jīng)濟(jì)水平對省級黨政負(fù)責(zé)人職業(yè)變動的影響。寇健文重點研究了來自專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人的職業(yè)流動（寇健文，2001）。這些成果以田野調(diào)查、統(tǒng)計分析等研究方法并取得了重要成果。周黎安等（2005）分析了地方官員可能獲得升遷的偏好與形式，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與增長指標(biāo)是地方官員在晉升錦標(biāo)賽中獲勝的關(guān)鍵性因素。林挺進(jìn)（2012）分析了200多位中國市長的升遷軌跡，提出受提拔快的官員可能被調(diào)配到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)去繼續(xù)任職；不同于人們的推測，具有共青團(tuán)工作經(jīng)歷的地方官員，升遷速度反而明顯地較慢。美國學(xué)者P.Landry（2009）對江蘇省的縣市級官員做了較完整的摸底和跟蹤調(diào)查；英國F.Pieke（2009）和美國C.Lee等（2013，2014）指出同僚間人際交往對官員晉升的積極影響。地方官員的構(gòu)成主要有兩類：一類是由上級（中央）黨組織從外地或中央選調(diào)任命，另一類由本地在任官員（平級或下級）中選調(diào)任命。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人之前任職的部門和地點雖然不一定直接影響其現(xiàn)在任期內(nèi)的執(zhí)政方針和施政理念，但是該領(lǐng)導(dǎo)人的個人履歷和職業(yè)經(jīng)歷是其政治社會化的重要內(nèi)容和主要形式。個人經(jīng)歷不同，官員把地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)作為其未來晉升籌碼的態(tài)度就不同［6］。

（二）強(qiáng)調(diào)地方政府的行為，而不是黨中央和中央政府，是導(dǎo)致一些地方政府與社會關(guān)系出現(xiàn)緊張乃至對抗的重要原因

地方官員為了晉升而展開的經(jīng)濟(jì)競賽，是作為應(yīng)對中央政策方針?biāo)扇〉男袆?。同時，地方政府也面向地方社會和居民，他們是黨中央和中央政府在地方最直接的代表和中央政策的執(zhí)行者與維護(hù)者。理解了地方政府所處的特殊政治地位，有助于理解地方官員在晉升競賽中的決策與選擇及其對地方社會帶來的影響。但是居民也常常將地方政府的行為視為是對中央政策的曲解和誤讀。相比地方政府看重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)，黨中央和中央政府事實上考慮更多的是大局、是長遠(yuǎn)的利益。中央更希望維護(hù)政治體制的合法性和有效性，在處理地方政府與社會激化的矛盾的問題上，中央對地方居民的行為更寬容（Y.Cai2008）。因此地方官員的行為，更多地考慮小范圍的得失和利益，認(rèn)為其所為不會對全黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平帶來負(fù)面影響。但是如果其它的地方官員都持這樣的看法，必然會引發(fā)更多而不是更少的地方政府對地方社會的壓制與對抗，直接的結(jié)果就是這種對抗在近年來非但沒有呈現(xiàn)消弭的態(tài)勢，反而愈演愈烈。因此，余敏江（2014）提出的解決之道是，包括地方政府在內(nèi)，須對維穩(wěn)問題采取釋放壓力和疏導(dǎo)的策略，形成更多的“能動性”而非被動采取危機(jī)化解的措施。余敏江指出：“地方政府維穩(wěn)體制……囿于政府內(nèi)部利益格局，把更多的精力用在地方政府與中央政府的博弈、地方政府間的競爭以及應(yīng)付上級的評價，根本無心也無力顧及本轄區(qū)民眾的利益訴求”［7］。

真正了解地方社會的，仍然是地方政府；越是基層的黨員干部，越是稔熟當(dāng)?shù)厍闆r。改變地方社會最終需要依靠地方政府的直接努力。站在地方治政的角度，地方官員希望在短短幾年中（甚至一個任期之內(nèi)），一方面使地方經(jīng)濟(jì)迅猛增長，人均收入快速增加，財政收入連連翻番，而另一方面希望其任期內(nèi)，社會矛盾顯著減少，群體性事件實現(xiàn)零增長，甚至廣泛宣傳該地方的“零上訪”作為官員的突出政績，同時忽視越來越大的本地區(qū)內(nèi)部的收入分配差距以及日益惡化的環(huán)境污染，這兩套標(biāo)準(zhǔn)本身就存在著深刻的矛盾。過快地推行一些政策在給一個地方帶來短期的向現(xiàn)代化邁進(jìn)的巨變的同時，也會造成社會的，乃至政治的不穩(wěn)定［8］。如果這種變革是當(dāng)?shù)鼐用竦墓餐x擇，可能借助政府與社會已經(jīng)形成的合力而得以維持，但如果這種變革是由于地方官員為了個人晉升而帶來的，則可能在其調(diào)離之后很久仍然存在消極影響。

綜上所述，以往的研究注意到了地區(qū)間發(fā)展水平的差異和經(jīng)濟(jì)收入不平等對地方社會和居民政治心理的負(fù)面影響，指出生產(chǎn)要素如人口、資源等從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動可能會造成不發(fā)達(dá)地區(qū)居民的不滿和抵觸的政治心理，特別是城鄉(xiāng)差距對這種心理的形成尤為明顯［9］。

我國城鄉(xiāng)之間、沿海與內(nèi)陸之間的發(fā)展差距其實由來已久，雖然30多年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)可能局部的拉大了這種差距，但是這種差距的存在是地方政府與社會的共識。發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距的存在，不僅不是居民不滿情緒的唯一根源，而很有可能是群眾對地方政府制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的支持和配合心理的主要來源。當(dāng)時中國面臨的困難與危機(jī)形成的共識對改革的愿望十分迫切。如果這一共識是在地方收入分配的過程中無法延續(xù)，而利益與資源的分配上，個人實際所得遠(yuǎn)低于個人預(yù)期的居民，會對地方政府以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃產(chǎn)生不滿情緒。因此，由地方官員為了在晉升錦標(biāo)賽中拔得頭籌而推動的經(jīng)濟(jì)增長，改善了大多數(shù)地方居民的生活水平，為當(dāng)?shù)亟窈蟮陌l(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，地方官員主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長因為忽視了社會對過快增長的承受能力，特別是給少數(shù)人帶來的“相對剝奪”感，這是社會不穩(wěn)定和地方政府與社會矛盾激化的、深層次的隱患。

三、官員晉升競爭對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響分析：理性選擇的視角

從理性選擇的視角出發(fā)，中央政府、地方官員、地方社會三類行動者，由于需求和可行的選擇之間存在差異，導(dǎo)致彼此在一定程度上無法進(jìn)一步合作，從而影響了地方經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。之前的關(guān)于地方官員晉升錦標(biāo)賽的研究并沒有就地方經(jīng)濟(jì)增長水平是否可以直接導(dǎo)致該地官員獲得晉升得出存在必然的因果聯(lián)系的結(jié)論；相關(guān)研究也表明，除了地方GDP，官員個人的年齡、性別、民族、學(xué)歷、個人背景、從政經(jīng)歷與資歷、人際紐帶等等綜合因素也可能構(gòu)成晉升競賽中的變數(shù)［10］。但是，各地的官員都在施政過程中反復(fù)強(qiáng)調(diào)提高本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平，是普遍存在的現(xiàn)象［11］。官員對于其職業(yè)發(fā)展的預(yù)期是理性的，這種理性不僅體現(xiàn)在希望以更小、更少的付出換取更大、更多的回報（晉升），更在于作為理性的行動者（therationalactor），官員會依據(jù)自身的特點和條件以及所處的環(huán)境做出行動的選擇。黨中央和地方社會與居民，他們的行為同樣也源自各自的理性預(yù)期。當(dāng)官員在支出與收益之間權(quán)衡之時，中央也有相應(yīng)的考量。但之所以出現(xiàn)由于官員晉升競賽導(dǎo)致的地方政府與社會矛盾的突出和激化，而有時不得不牽涉中央的力量出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和糾正，就在于彼此的預(yù)期不同而做出了不同的選擇。

（一）地方官員的需求與選擇

第一，對符合晉升條件（年齡、學(xué)歷等）的地方官員（特別是地方黨政一把手）而言，其主要的需求在于獲得晉升。該官員面臨的選擇主要有三：獲得晉升（水平方向上或垂直方向上行政權(quán)力的增加，如從副職升為正職，或行政級別未動但是當(dāng)選為常委），留在現(xiàn)在的崗位上（不流動，但是可以保持已經(jīng)經(jīng)營了一個任期的局面并且熟悉該地情況），平級調(diào)動到不理想的地市或降職（降職即權(quán)力減少，而平調(diào)意味著將花費更多的時間謀取晉升，且年齡增大會耽誤以后的晉升）。晉升是優(yōu)選，即最理性，不動是次優(yōu)選，而平調(diào)或降職是非優(yōu)選，即最不理性。平級水平調(diào)動可能本身不能作為衡量晉升與否的標(biāo)準(zhǔn)，需要以官員被調(diào)往的目的地作為標(biāo)準(zhǔn)。例如，官員從較發(fā)達(dá)的地市調(diào)往不發(fā)達(dá)的地市，級別不變，但是實際上屬于非優(yōu)選。

第二，官員面臨的三種選擇中存在高低優(yōu)劣之分，因此官員有必要采取行動趨利避害。在官員晉升競賽中，要獲得晉升優(yōu)選選擇的官員必須努力提高地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)（GDP）、人均收入水平、吸引外資或大力增加地方政府財政收入。不論官員個體差異或能力有何區(qū)別，最顯見的成果依然是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。換言之，在該官員的任期內(nèi)推動經(jīng)濟(jì)增長而不是從長遠(yuǎn)的方面考慮該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展是幫助地方官員獲得最優(yōu)選的最重要的加分項。

第三，對地方官員而言，較快速地獲得晉升并且從地市級到省級黨政機(jī)構(gòu)，從省級到中央級黨政機(jī)構(gòu)，是最優(yōu)選。而長久地留在一個地市，不能到省會城市、東部或沿海大城市、特大城市或直轄市任職，是非優(yōu)選。在一地任期愈久，所在地的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平越是落后，是官員在晉升競賽中失利的表現(xiàn)。官員越早流動到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市去任職，未來獲得晉升的可能性越大。這是最理性的選擇。而為了獲得這一選擇結(jié)果，任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)增長或收入增加，仍是最直接有效的方式。

（二）地方社會和居民的需求與選擇

第一，居民對地方經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期存在差異。首先，幾乎所有的地方居民都希望獲得可見的收入增長。所謂可見，即居民能夠感受到的收入增加，不論是以現(xiàn)金、投資紅利、物質(zhì)福利或資產(chǎn)增值等方式。其次，地方居民希望獲得就業(yè)機(jī)會與相關(guān)福利水平的改善和提高。更多的就業(yè)機(jī)會意味著居民及其子女有更長遠(yuǎn)的保障。再次，當(dāng)收入增加到一定水平或福利待遇獲得進(jìn)一步提高之后，人們對本地的教育水平、醫(yī)療和健康保障水平會有更進(jìn)一步的需求，希望犯罪率不斷降低。最后，除了上述不同層次的需求之外，地方社會和居民會進(jìn)一步對人居環(huán)境、文化藝術(shù)、社會風(fēng)氣等其它社會生活的方面表達(dá)更多層次的需求。

第二，上述居民的發(fā)展需求和選擇，只有緩急之分，而并無優(yōu)劣之別。對于官員而言，經(jīng)濟(jì)增長與否關(guān)系到個人事業(yè)前途，因此有優(yōu)選和非優(yōu)選之別，對居民而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的需求可能較為迫切和直接，這是客觀因素所決定的。但是，綜合發(fā)展的需求在收入增加之后很快就會成為人們自身發(fā)展目標(biāo)。對官員而言，經(jīng)濟(jì)增長是晉升的資本，是最重要的選擇。對居民而言，如果沒有經(jīng)濟(jì)增長，居民依然不會放棄對其它選擇的堅持。如果為了經(jīng)濟(jì)增長而導(dǎo)致該地的犯罪率驟升而人居環(huán)境突然惡化，這反而會導(dǎo)致地方政府與社會矛盾激化：有的居民選擇收入增加但是有的居民更愿意留住寧靜祥和的家園。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地價格上漲，財政收入劇增，這對官員是有利的優(yōu)選；但是城鎮(zhèn)化引發(fā)的拆遷糾紛，房價上漲，生態(tài)環(huán)境遭破壞，是常見的居民抗議的主題。

就能否增加地方居民收入而言，當(dāng)該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后時，地方官員與地方社會之間就這一選擇存在交集，可能形成促進(jìn)發(fā)展的合力。但是當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)水平已經(jīng)較高或較穩(wěn)定，這種理性選擇的交集可能會逐漸減少甚至消失。

第三，有別于官員的流動性需求，該地居民移居到大城市甚至特大中心城市，事實上并非優(yōu)選。官員離鄉(xiāng)到異地去從政，自古以來并不鮮見。作為普通居民遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)定居到異地，從古到今都并非一種理想的生活追求。越大的城市，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展越協(xié)調(diào)，就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化等條件越優(yōu)越，這才是吸引移民的原因。對居民而言，如果在家能實現(xiàn)自身的自由和全面發(fā)展，移民顯得并不必要。地方居民更關(guān)心本地的發(fā)展能不能持久和全面，而并不特別強(qiáng)調(diào)本地是不是能在某一個官員的一個任期內(nèi)就獲得這一巨變。

（三）黨中央和中央政府的選擇

第一，“三個有利于”始終是我們黨用來判別一切工作是非得失的判斷標(biāo)準(zhǔn)。選拔優(yōu)秀的地方官員并委以重任的根本目的在于更好地為人民服務(wù)，而并非為了使一部分官員得到晉升，是以晉升的方式鼓勵更好的地方治理。因此，中央制定的各項促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，沒有非優(yōu)選的選擇，都是為了國計民生的根本利益和長治久安。較常見的情形是，地方政府，特別是少數(shù)地方官員自己的利益、個人的理性選擇在中央政策的執(zhí)行中將難以實現(xiàn)甚至因此蒙受損失，這顯然是這部分官員最為擔(dān)心和抵觸的。這時，中央的優(yōu)選就成了這些官員的非優(yōu)選，是其行動策略上要努力規(guī)避的消極選擇。

第二，提高人民生活水平，不僅指提高人均收入、財政收入的水平，更深層的含義是使每一個地方的居民能夠過上更加幸福的生活。但是地方官員迫于晉升競賽的壓力，把收入增長等發(fā)展的概念理解為可以量化的指標(biāo)，并且必須在自己任期內(nèi)實現(xiàn)。如果任期內(nèi)只是打下了基礎(chǔ)，但是沒有收到成效，則難免“前人栽樹，后人乘涼”的結(jié)果，將被視為“徒勞”。而地方官員對于增加人均收入的政治承諾是十分普遍的，這種做法又會帶來兩種較消極的后果。首先，如果只是人均收入增長而并非每個人的利益得以實現(xiàn)，地方居民中一部分人的“相對剝奪”感可能是導(dǎo)致他們對地方政府不滿的原因；其次，每一任地方政府領(lǐng)導(dǎo)人上任都許下這樣的承諾，必然也會不斷提高地方居民對收入增長的預(yù)期，而不斷增長的預(yù)期一旦無法被落實，哪怕是增長幅度低于居民的預(yù)期和官員的承諾，都很可能成為地方社會對政府不滿的緣由。如果處理不當(dāng)，這種不滿不僅給地方治理帶來困難，甚至?xí)绊懼醒氲臋?quán)威（因為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)由中央任命），成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的不利因素。這樣的后果，導(dǎo)致為自己晉升考慮的官員的優(yōu)選，變成了短期與長期看來，都不利于中央的非優(yōu)選。例如，從中國其它地市移居到北京或上海是為了獲得更多發(fā)展空間是合理的解釋，因為北京和上海確實具備中國其它地方?jīng)]有的發(fā)展優(yōu)勢。但是，只有很少的北京本地居民愿意移居到上海（或任何別的城市）去獲得就業(yè)、教育、文化上的便利，而也只有很少的上海本地居民愿意移居到北京（或任何別的城市）去爭取更高的收入或更好的社會福利。這并不是因為北京居民和上海居民是中國最有鄉(xiāng)土情結(jié)的居民，而是因為他們生活的本地區(qū)就具備了滿足他們發(fā)展需求的物質(zhì)與社會基礎(chǔ)，拋家舍業(yè)顯然不是理性的優(yōu)選。

中國地方政治與經(jīng)濟(jì)的具體情況是相當(dāng)復(fù)雜的，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人之間存在的差異也不容忽視。之所以仍然將之歸類為同一類行動者，就是因為在地方官員晉升錦標(biāo)賽中，官員個體的具體差異沒有被全面和詳盡地加以考慮，地方發(fā)展的差異沒有被徹底和完整地納入考核體系，地方居民的具體訴求也不在晉升競賽的考慮之內(nèi)。晉升競賽促使官員重視和竭力提高地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，特別是在任期內(nèi)盡快完成發(fā)展的任務(wù)，而這樣做是否完全符合中央的利益，是否符合當(dāng)?shù)鼐用竦母纠?，則因為在晉升競賽中無法體現(xiàn)而被忽視，并產(chǎn)生了由過快增長帶來的消極后果。有學(xué)者提出，放棄小區(qū)域的比較而使官員重視跨區(qū)域的對比［12］；但這樣做不僅使地方官員更加忽視本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，反而因為自身與全國領(lǐng)先的發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大而更加看重可量化的指標(biāo)而加劇發(fā)展造成的不平等。

四、結(jié)論

西方多黨制下競選上臺的政治家，在兌現(xiàn)其競選承諾時，同樣面臨著選擇的難題：為了保住手中的權(quán)力，特別是為了能在下一次選舉中獲勝連任，他必須推動改革以拉攏選民、爭取選票。但是，如果改革本身過于復(fù)雜或目標(biāo)過于宏大，很有可能無法在本屆任期內(nèi)完成；而由于啟動改革觸犯了既得利益集團(tuán)的利益，并且沒有及時給選民帶來允諾的福利，政治家有可能丟掉支持他的選票。這種執(zhí)掌權(quán)力的政治家在短期與中長期的選擇之中平衡、斟酌而難以決斷的情況，雖然更頻繁地見于西方議會民主制下的選舉中，但類似的選擇困境值得引起我們重視［13］。

而對后發(fā)國家現(xiàn)代化進(jìn)程的研究發(fā)現(xiàn)，政治精英從自身利益出發(fā)干預(yù)經(jīng)濟(jì)卻傷害了農(nóng)民的利益。從維護(hù)自身利益出發(fā)，在無法與掌握國家權(quán)力的政治精英抗衡時，農(nóng)民不得不利用市場等途徑做出相應(yīng)的替代選擇，而這種選擇本身并非為了最大化農(nóng)民自身的利益，不過是努力將損失減到最小。［14］在這些國家中，政治權(quán)力非但不能“為民所用”，反而成為掌權(quán)者以強(qiáng)制的方式將社會的弱勢群體納入到其推行的政治經(jīng)濟(jì)秩序中。換言之，善于交上GDP增速成績地方官員對地方社會的承諾如果兌現(xiàn)，中央需要兌現(xiàn)晉升該官員的承諾，但是這類官員的晉升可能對地方經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展不利；如果這類地方官員的承諾沒有兌現(xiàn)，造成地方社會的不滿，中央需要出面來維持穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，并可能花費更多精力和資源，增加投入，官員的個人承諾最終還是由中央支付。這對理解當(dāng)前我國地方政府與社會關(guān)系緊張具有一定參考價值。

晉升的“錦標(biāo)賽”使政府官員為了自身利益依靠經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)來為職業(yè)晉升加分，但并非如學(xué)者指出，地方政府是受“功利主義”的驅(qū)使［15］，而根本在于地方官員和當(dāng)?shù)鼐用穸际抢硇匀耍潜舜说睦硇灶A(yù)期和面臨的選擇不同。當(dāng)官員把職業(yè)晉升作為增加個人利益的最優(yōu)選時，會忽視該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，會因為長期發(fā)展妨礙了短期發(fā)展、或者占用了短期發(fā)展的資源而只考慮任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，留下如環(huán)境惡化等由發(fā)展帶來的問題。

研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林、退耕還草政策的執(zhí)行過程中，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有居民都執(zhí)行了退耕植樹政策。但是在政府向農(nóng)民發(fā)放退耕補(bǔ)償款的過程中，有些村莊因為與干部的私交較好而個人利益聯(lián)系較多，因此該村的農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償遠(yuǎn)多于那些不具備這種人際關(guān)系的退耕農(nóng)戶［16］。這表明，居民并非因為所在地區(qū)較之發(fā)達(dá)省份落后而對政策產(chǎn)生不滿，為了保護(hù)環(huán)境的大局也甘愿做出個人犧牲。但是在落實補(bǔ)償過程中的不公正與不平等才是解釋群眾對地方政府發(fā)生質(zhì)疑的原因。而根據(jù)李實和Sicular（2014）的研究，當(dāng)前中國社會最顯著的貧富差距并非沿海地區(qū)和內(nèi)陸省份之間的差距，而是省域內(nèi)部、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的巨大差距。［17］因此，解決地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展難題將更有助于這些地區(qū)走出發(fā)展的困境。

從黨以全心全意為人民服務(wù)的根本目的出發(fā)，推進(jìn)改革開放的核心始終是為人民群眾謀求最大利益。按照人民群眾的意愿和要求來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，不僅最符合人民群眾的根本利益，同時也最符合黨的根本利益。這既是最理性的選擇，也是最長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略。

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（責(zé)任編輯馬光選）

D630.3

A

1671-0681（2015）04-0135-06

喬梁（1981-），男，山西太原人，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院講師，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，美國路易斯安那州立大學(xué)政治學(xué)博士。研究方向：比較政治學(xué)，地方政府與政治。

2015-03-17

中國人民大學(xué)“對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府官員政治流動性的對比研究（13XNF011）”