戴成林

（天津市教育科學(xué)研究院）

天津市“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃評估的思考

戴成林

（天津市教育科學(xué)研究院）

政府運(yùn)行靠政策。教育發(fā)展規(guī)劃是政府為解決教育問題，推動教育發(fā)展在一定時期內(nèi)所要實(shí)現(xiàn)的一系列目標(biāo)，它是政府在教育領(lǐng)域?qū)ι鐣鹘绲囊幌盗谐兄Z，屬于一種綜合性政策。過去，人們似乎僅僅關(guān)心政府的投入，很少關(guān)心其產(chǎn)出，或者關(guān)心不夠。隨著政策執(zhí)行低效以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的諸多問題，政策評估進(jìn)入政府議題。政策制定者更加關(guān)心政策目標(biāo)的達(dá)成情況，關(guān)心政府運(yùn)行效率的提高，關(guān)心政策對社會的深層影響等。在政策制定前、政策執(zhí)行過程中以及政策結(jié)束都要求進(jìn)行評估，即事前的預(yù)評估、事中的過程評估以及結(jié)果評估等，以期“政令暢通、政策落地，改有所進(jìn)、改有所成”，政策評估成為政策改進(jìn)的重要工具。目前，“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃研究正在緊鑼密鼓進(jìn)行，政策制定者明顯意識到政策評估對減低社會風(fēng)險、提高執(zhí)行效率的重要功能。有必要將過去零散的內(nèi)部評估提升為專業(yè)化、相對獨(dú)立的評估。

一、進(jìn)行政策評估的必要性

1.政策評估是行政改革績效主義取向的必然要求。為解決公共管理機(jī)構(gòu)龐大臃腫而辦事效率低下等問題，新公共管理主義提出，引入市場的競爭機(jī)制，借鑒企業(yè)管理的思想與方法，將原有的公共管理部門改造成為有效率的、顧客導(dǎo)向的運(yùn)作方式。績效管理是促進(jìn)公共管理部門達(dá)成這種轉(zhuǎn)變的重要手段，而績效評估起著元工具的作用?？冃гu估第一關(guān)心的是，一項政策怎樣才能以較小的投入（包括投入資源的數(shù)量和時間等）獲得較大的收益，即成本—收益的比值?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首肯了該做法，而在目前公共資源有限，提倡節(jié)儉辦事的環(huán)境下，如何借助評估手段，提高教育公共財政的效益，提高教育行政部門的政策執(zhí)行效率和效果，是現(xiàn)代公共事務(wù)管理的共同要求。

2.政策評估是完整政策過程的本質(zhì)要求。泰勒等人認(rèn)為，政策的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政策文本，它還包括先于文本的政策過程，包括政策文本產(chǎn)生之后而開始的政策過程，以及對作為一種價值陳述及行動期望的政策文本的修正和實(shí)際的行動。即，一個完整的政策過程至少包括三個階段：制定、執(zhí)行、產(chǎn)出。多數(shù)政策學(xué)家將政策看成“一個由制定、執(zhí)行、評價、調(diào)整等活動組成的多層次的順序相接直至終結(jié)，并導(dǎo)向新政策活動的連續(xù)的復(fù)雜的過程”，這個過程不是簡單的線性過程，而可能是層層相疊、首尾相接的“政策螺旋”，而評估與反饋活動貫穿于這個螺旋的各階段，能夠最大限度地保障政策的健康有序運(yùn)行。所以，應(yīng)該有相對獨(dú)立的評估過程。

3.政策評估是教育治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。目前，教育成為我國民生領(lǐng)域的首要問題。教育事務(wù)治理具有巨大的復(fù)雜性，它不僅涉及面廣、牽扯關(guān)聯(lián)多，而且實(shí)現(xiàn)著促進(jìn)教育公平與提高教育質(zhì)量雙重標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求。全面依法治教也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。依法治教，即讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。一方面大膽放手，讓創(chuàng)造在教育領(lǐng)域中迸發(fā)光彩，形成最有活力的天津教育體制；另一方面，要約束行政權(quán)力，政府要最大限度地提倡依法辦事，按章辦事。為了降低行政風(fēng)險，對政策各階段的檢測評估顯得越來越重要。檢測評估就是對目標(biāo)過程的反饋與修正，是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的重要手段。

二、政策評估的設(shè)計要素

1.合理確定評估對象，科學(xué)設(shè)置評估指標(biāo)。確定評估對象、明確政策目標(biāo)，是順利進(jìn)行評估活動的前提。根據(jù)天津市“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃設(shè)計，以評估規(guī)劃實(shí)施情況和進(jìn)度為重點(diǎn)，兼及評估承擔(dān)單位的工作情況，以及規(guī)劃政策本身的適切性和科學(xué)性，并將之作為教育規(guī)劃中期修訂和制定年度工作計劃的重要依據(jù)之一。同時，根據(jù)政策目標(biāo)確定評估標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化評估指標(biāo)，是保證評估有效性和客觀性的重要手段。這種評估指標(biāo)體系，包括約束性指標(biāo)或稱剛性指標(biāo)、發(fā)展性指標(biāo)或稱軟性指標(biāo)，重點(diǎn)評估約束性指標(biāo)，兼及評估發(fā)展性指標(biāo)。

2.整合現(xiàn)有資源，建立多方參與的評估管理體系。按照教育規(guī)劃綱要的管辦評分離要求，教育治理要逐漸形成政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育，三者相對獨(dú)立的教育治理模式。評估過程分為決策、咨詢和實(shí)施三個方面。其中，市教委規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)決策，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)決策后的工作統(tǒng)籌；酌情成立專家咨詢組，由規(guī)劃處負(fù)責(zé)專家聯(lián)絡(luò)等工作，主要負(fù)責(zé)建議如何評估，分析咨詢評估結(jié)果以及根據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃實(shí)施和修訂提出建議等；評估的實(shí)施可委托教科院、考試院、教研室、高校等評估機(jī)構(gòu)實(shí)施，評估報告報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、規(guī)劃處。教委可以采取購買服務(wù)、委托課題、下達(dá)專項任務(wù)等方式領(lǐng)導(dǎo)評估工作，評估機(jī)構(gòu)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組確定的評估總體方案開展工作。

3.把握評估時間節(jié)點(diǎn)，充分發(fā)揮評估作用。由于規(guī)劃周期比較長，涉及事項繁多，領(lǐng)導(dǎo)小組有必要安排好評估時間進(jìn)度，發(fā)揮評估的最大效用。就天津“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃的評估來說，主要安排好“三期”評估，把握好“四個工作節(jié)點(diǎn)”。前者包括每年初對上一年度的年度評估、規(guī)劃時間過半的期中評估與結(jié)束后的期末評估等。后者包括2016年初對“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)分解，2016年末“十三五”規(guī)劃的開局情況，2018年初規(guī)劃中期實(shí)施情況以及對黨委、政府換屆的潛在影響，2019年末“十三五”收官時規(guī)劃總體實(shí)施完成情況。

4.建立跟蹤評估機(jī)制和重點(diǎn)監(jiān)測機(jī)制。建立規(guī)范的政策評估實(shí)施程序，包括：由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室吸收咨詢專家意見，制定跟蹤評估總體方案和要求，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施；遴選確定評估實(shí)施機(jī)構(gòu)，委托評估業(yè)務(wù)；評估機(jī)構(gòu)實(shí)施評估，行政部門給予條件支持和保障；形成評估報告，專家咨詢組對評估報告進(jìn)行分析評價；評估報告和結(jié)果的使用利用。建立健全重點(diǎn)工作監(jiān)測機(jī)制，是建立跟蹤評估機(jī)制的重要方面。天津市“十三五”期間教育監(jiān)測的重點(diǎn)是：學(xué)齡人口變動與教育資源布局、教育均衡發(fā)展，義務(wù)教育學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、學(xué)業(yè)水平與素質(zhì)教育實(shí)施情況，高等學(xué)校學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)情況與專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，高等學(xué)校學(xué)科專業(yè)群與京津冀產(chǎn)業(yè)鏈的動態(tài)匹配關(guān)系，教育輿情等。

三、注意處理兩組關(guān)系

1.協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)方，處理好效率與效果之間的平衡。天津市“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃涉及教育機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)、第三方組織以及地方政府諸多主體，在規(guī)定的時間內(nèi)完成規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)展情況評估，時間緊，任務(wù)重，工作量大，需要統(tǒng)籌安排，這就對評估工作效率提出更高的要求。領(lǐng)導(dǎo)小組在規(guī)劃制定過程中，應(yīng)該專門對評估的內(nèi)容作出安排，以便后續(xù)工作的順利開展。同時，規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組為評估工作的實(shí)施提供便利條件，例如，建立一套相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理、保存、分析、利用機(jī)制等，保證評估的知識產(chǎn)出對規(guī)劃的后續(xù)政策執(zhí)行產(chǎn)生最大作用，達(dá)到評有所用、改有所進(jìn)。

2.落實(shí)新時期新要求，落實(shí)好對主體和事項評估的統(tǒng)一。隨著政府管理部門介入教育事務(wù)更為深入和直接，使得工作內(nèi)容更為復(fù)雜，工作量劇增。為了提高行政部門的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)十八屆三中全會精神，加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)教委對天津市教育的宏觀調(diào)控，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)教育活動監(jiān)管，加強(qiáng)教育公共服務(wù)提供，最大限度減少教委對微觀事務(wù)的直接介入，發(fā)揮社會、市場主體的作用，提高教育治理能力。所以，在規(guī)劃評估過程中，一方面要重視各責(zé)任單位的規(guī)劃任務(wù)完成情況、規(guī)劃進(jìn)度情況及其社會影響等，也要重視管辦評分離落實(shí)情況、行政運(yùn)行效率提升情況、社會多元主體的作用發(fā)揮程度等。