黃 杰，張振波

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123）

構(gòu)建生態(tài)治理的多元參與長效機制

黃 杰，張振波

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123）

在生態(tài)問題日益凸顯與環(huán)境狀況持續(xù)惡化的現(xiàn)實背景下，多元參與的生態(tài)治理模式成為系統(tǒng)協(xié)調(diào)社會利益訴求、深度整合社會資源力量、實現(xiàn)生態(tài)長效性治理的根本之策，并引起了實務(wù)與理論界的高度重視。著眼于多元參與機制的源頭構(gòu)建，致力于探尋多元參與長效機制的建構(gòu)過程、現(xiàn)存問題與解困之策。完善以機制體制為核心的頂層設(shè)計、重塑政府角色定位、激活社會公眾與社會組織的參與效力，是從根本上應(yīng)對生態(tài)問題的必要路徑。

生態(tài)治理；多元參與；長效機制

一、生態(tài)治理對多元協(xié)同模式的訴求

著力生態(tài)治理，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。然而，生態(tài)治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會的各個領(lǐng)域、各個層面。一方面，生態(tài)環(huán)境的整體性與無邊界性，使單一區(qū)域的生態(tài)事件已然超脫于區(qū)域的界限而呈現(xiàn)“脫域”的問題表征，生態(tài)問題擴散的“漣漪效應(yīng)”必然要求生態(tài)治理系統(tǒng)之間（包括橫向的區(qū)域內(nèi)部之間、區(qū)域之間和縱向的中央政府與地方政府之間兩個維度）實現(xiàn)良性互動與有效合作，單個行為個體或社會群體的“單兵冒進(jìn)”式生態(tài)治理都是違背這一內(nèi)在機理的；另一方面，隨著社會結(jié)構(gòu)的漸趨復(fù)雜化和社會利益主體的日益多元化，業(yè)已進(jìn)入風(fēng)險社會的現(xiàn)代化進(jìn)程面臨著更多的不確定性甚至風(fēng)險，日趨整合的社會所表現(xiàn)出來的整體性和系統(tǒng)性，決定了單靠政府或其他單一力量將難以整合社會資源對生態(tài)問題進(jìn)行有效治理。而當(dāng)前我國的生態(tài)治理還存在著部門分割、路徑模糊、工具缺失等問題，必須走一條全面融合、集成創(chuàng)新的實踐道路。

面對這樣的問題場景，多元協(xié)同的生態(tài)治理模式逐漸為人們所接受，且成為實務(wù)界和理論界的共識：改變以往單一的以政府為主體的生態(tài)文明建設(shè)模式，構(gòu)建起多元主體協(xié)同合作的生態(tài)文明建設(shè)長效機制，才是建設(shè)環(huán)境友好型和諧社會的應(yīng)有之義。作為一種超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)環(huán)境機制理性的合作形態(tài)，生態(tài)治理的多元協(xié)同模式是遵循社會治理發(fā)展規(guī)律的必然趨勢，也是順應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理本質(zhì)屬性的必要路徑；它是對治理理論所強調(diào)的“管理機制主要不是靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”[1]的治理理念的直接體現(xiàn)。

作為后工業(yè)社會下的典型生態(tài)治理形式，多元協(xié)同治理模式強調(diào)生態(tài)治理主體的多元化，即包括政府、社會組織（NGO）、公民、企業(yè)、法制規(guī)章與大眾傳媒在內(nèi)的多元主體皆為生態(tài)治理的重要力量；強調(diào)治理參與力量的主體性，即參與生態(tài)治理的各方都是作為獨立的具有主體性的個體或組織；強調(diào)協(xié)同地位的平等化，即各主體不存在控制型或主導(dǎo)性的“首要”主體，而皆為地位平等的“重要”力量；強調(diào)協(xié)同生態(tài)治理行為的過程性，即多元協(xié)同是一個長期的連續(xù)過程，故而維持多元協(xié)同模式的長效運作是決定生態(tài)治理成效的關(guān)鍵；強調(diào)利益流轉(zhuǎn)的公開均等化，這是多元協(xié)同機制得以長期運行并實現(xiàn)良性運作的根本保證。

二、多元協(xié)同生態(tài)治理模式的現(xiàn)實困境

（一）“路徑依賴”——傳統(tǒng)治理模式的阻滯

選擇正確的生態(tài)治理路徑的基礎(chǔ)，首先在于破除桎梏層面的“路徑依賴”。沿承自傳統(tǒng)生態(tài)治理模式的制度架構(gòu)與體制安排，以及該模式塑造下的社會公民的思維習(xí)慣和行為方式，都會陷入結(jié)構(gòu)鎖定狀態(tài)而對新的生態(tài)治理模式的構(gòu)建與實施帶來阻礙。破除路徑依賴所造成的阻力成為消除困境的首要問題。

破除“路徑依賴”既不能抱著我國過去傳統(tǒng)的以政府為單一主體的生態(tài)治理模式不放，也不能將西方比較成形的生態(tài)治理理論奉為金科玉律，而將我國傳統(tǒng)生態(tài)治理模式中已經(jīng)建立起來的運作架構(gòu)與機制全部推倒重建，也是違背社會進(jìn)步的正常規(guī)律的。在經(jīng)濟體制深刻轉(zhuǎn)軌、社會體制深度轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國社會，任何單純延續(xù)傳統(tǒng)的或簡單借鑒國外的生態(tài)治理方式，都難以產(chǎn)生根本的、長效的治理成效；以馬克思主義為意識形態(tài)指導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨面對生態(tài)環(huán)境普遍性惡化的現(xiàn)實，也充分認(rèn)識到生態(tài)治理的重要性，正逐步從理論層面和現(xiàn)實層面對經(jīng)濟社會發(fā)展模式進(jìn)行塑造，從“科學(xué)發(fā)展觀”到構(gòu)建“環(huán)境友好型社會”都是寶貴的經(jīng)驗和成果。故而，基于傳統(tǒng)的生態(tài)治理模式和現(xiàn)有的生態(tài)治理成果，深刻探究政府角色轉(zhuǎn)換與職能轉(zhuǎn)型的可行路徑，建構(gòu)協(xié)同多元主體參與生態(tài)治理的模式機制，才是破除傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴的根本所在。

（二）協(xié)同生態(tài)治理的意識淡薄與內(nèi)化不足

對于政府而言，經(jīng)濟社會發(fā)展中，政府行為或者說政府公共政策取向取決于政府價值觀體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的價值觀[2]，價值觀理念系統(tǒng)地、互動性地作用于公共需求信息輸入、公共需求信息認(rèn)知、公共需求信息輪換和公共政策輸出全過程；對于社會主體而言，價值觀念則從根本上指導(dǎo)著思維方式的導(dǎo)向與行為模式的選擇，而人們對于新的制度安排與行為規(guī)則的接受與內(nèi)化程度，則直接決定著制度的變革成??；市場經(jīng)濟的逐利性賦予企業(yè)追求利益最大化的本質(zhì)特征，企業(yè)的戰(zhàn)略決策，包括社會責(zé)任的履行，都有其基于利益導(dǎo)向的權(quán)衡過程，故而企業(yè)生態(tài)價值觀的塑造與利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，是有效歸引企業(yè)社會責(zé)任行為的關(guān)鍵。

然而，無論是政府公共部門還是各類社會主體，都存在著價值觀念缺失或內(nèi)化不足的問題。一方面，如果說始于十七大并在十八大臻于完善的生態(tài)文明建設(shè)整體構(gòu)想與體制安排，在公共政策輸出與行政重心指導(dǎo)上將起到導(dǎo)向與指引的作用的話，那么包括公眾、企業(yè)、社會組織在內(nèi)的諸多社會主體對于生態(tài)文明新思想與新制度的內(nèi)化吸收并最終對行為選擇產(chǎn)生影響，則需要一定的過程和相當(dāng)?shù)臅r間。這也在一定程度上極大的制約了生態(tài)理念推行與政策執(zhí)行的深入程度和實質(zhì)成效。另一方面，各社會主體關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的理解上的差異、對于自身之于生態(tài)文明重要性的認(rèn)識上的不足、作為生態(tài)文明建設(shè)利益相關(guān)者利益博弈的策略選擇，以及各自生態(tài)貢獻(xiàn)能力程度上的零散狀態(tài)等，都導(dǎo)致了當(dāng)前協(xié)同合作觀念上的不足。以企業(yè)為例，市場經(jīng)濟體制下的資本稀缺性賦予企業(yè)特殊的強勢地位，但其逐利性本質(zhì)下的環(huán)境責(zé)任教化相悖于社會生態(tài)友好型核心價值，而在社會中長期處于“拔根”狀態(tài)的企業(yè)難以與社會形成共生共存、良性互動的關(guān)系，且政府缺乏協(xié)調(diào)企業(yè)的有效手段、難以充分調(diào)動企業(yè)參與的積極性以及政府對企業(yè)資源的協(xié)調(diào)難以形成有效合力等問題，都嚴(yán)重制約了企業(yè)作為社會主體的作用發(fā)揮。

（三）協(xié)同生態(tài)治理缺乏長效運行機制

多元協(xié)同機制的形成需要明確的利益劃分與權(quán)能架構(gòu)，而當(dāng)前因生態(tài)治理極長的投資回報期、不明確的責(zé)任義務(wù)劃分、高風(fēng)險的投資回報對比等，都使得當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中存在著較為明顯的利益不均衡與權(quán)責(zé)不對等，雖然目前已漸行推廣的生態(tài)補償機制與轉(zhuǎn)移支付體制在一定程度上彌補了這些不均衡與不對等，卻仍無法從根本上解決問題。而更為重要的是，由于協(xié)同生態(tài)治理在我國屬于極為年輕的治理思路，尚未形成系統(tǒng)的機制架構(gòu)與實施方案，協(xié)同策略的缺乏嚴(yán)重制約了生態(tài)文明建設(shè)多元協(xié)同新格局的形成。

另外，生態(tài)治理是一個長期、持續(xù)性的過程，故而生態(tài)治理多元協(xié)同機制也應(yīng)保持連續(xù)的作用效應(yīng)，建構(gòu)持續(xù)性的運行機制。根據(jù)協(xié)同理論，要維持協(xié)同狀態(tài)的長期效應(yīng)，應(yīng)建立三個機制架構(gòu)，即要有主體源作為協(xié)同機制的組織基礎(chǔ)、要有動力源作為協(xié)同機制的驅(qū)動力量、要有制度源作為協(xié)同機制的保障體制。而無論是實務(wù)操作層面還是理論研究領(lǐng)域，當(dāng)前關(guān)于生態(tài)治理協(xié)同模式的探討大多聚焦于必要性與可行性分析、可行路徑探索等前端治理內(nèi)容，而對于其有效運行與科學(xué)評價等后端治理內(nèi)容卻缺乏應(yīng)有的問題意識與理論共識。

三、構(gòu)建生態(tài)治理的多元協(xié)同長效機制

（一）完善以機制建設(shè)為核心的頂層設(shè)計

在任何一個系統(tǒng)中，機制都起著基礎(chǔ)性的、根本的作用。在構(gòu)建生態(tài)治理多元協(xié)同機制的過程中，應(yīng)將以往的非正式關(guān)系、規(guī)則或規(guī)章固化為體制或機制，通過機制建設(shè)完善政府作為宏觀政策環(huán)境的頂層設(shè)計，具體包括：以統(tǒng)一系統(tǒng)的區(qū)域生態(tài)治理體制打破條塊分割、壁壘森嚴(yán)的地方行政體制和傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政模式”[3]；以制度化的道德規(guī)范增強人在合作治理中的自愿行為；以標(biāo)準(zhǔn)化的治理組織結(jié)構(gòu)和高效、職責(zé)明確的組織分工，提高組織的誠信、效率、透明和責(zé)任等價值；以公開民主的權(quán)力結(jié)構(gòu)形成一種權(quán)力、能力與責(zé)任的匹配、對等、制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)，從而形成一個相互優(yōu)勢互補匹配、上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的有機體。

在生態(tài)協(xié)同治理的機制構(gòu)建中，科學(xué)評價機制易受人們忽視卻又發(fā)揮著極為重要的角色作用，在有效規(guī)塑協(xié)同參與主體行為模式、保障協(xié)同生態(tài)治理機制的長遠(yuǎn)目標(biāo)導(dǎo)向、維系協(xié)同合作系統(tǒng)良性運行等方面具有不可替代的作用。建立協(xié)同生態(tài)治理模式的科學(xué)評價機制，應(yīng)堅持理論與實踐相結(jié)合、科學(xué)規(guī)劃與可操作性相結(jié)合、現(xiàn)實視角與前瞻領(lǐng)先相結(jié)合的“三結(jié)合”原則，構(gòu)建涵蓋動力、投入、激勵等多重維度的評價體系，從內(nèi)部與外部驅(qū)動力保證協(xié)同參與主體的初始行為驅(qū)動力量，從人才投入、資本投入和政策法規(guī)投入等方面保證協(xié)同系統(tǒng)的長效運行基礎(chǔ)，從利益分配機制、學(xué)習(xí)激勵機制和形象激勵機制等方面進(jìn)一步提升各主體的生態(tài)治理意愿和驅(qū)動力量。事實上，在缺乏有效的替代激勵機制的條件下，政治錦標(biāo)賽是中央有效激勵和約束地方官員從而主導(dǎo)公共政策走向獲取預(yù)期治理績效的必要路徑。因此現(xiàn)階段的著力點應(yīng)在于錦標(biāo)比賽內(nèi)容從顯性、短期經(jīng)濟績效向公共需求、公共利益的轉(zhuǎn)變，通過“綠色GDP”的績效考核內(nèi)容引導(dǎo)政府生態(tài)治理意愿和能動性。

（二）實現(xiàn)政府在生態(tài)治理中的“宏觀上升”與“微觀沉降”

在宏觀層次上，政府部門作為“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”[4]，應(yīng)該從“事無巨細(xì)”式的管控模式中抽離出來，從政策制定上引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)部的多元協(xié)同合作，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、組織、管理、推動的引導(dǎo)型服務(wù)職能，成為引領(lǐng)多元協(xié)同合作機制建設(shè)方向與模式、整合區(qū)域內(nèi)部優(yōu)勢資源、營造良好協(xié)同環(huán)境、推動生態(tài)文明建設(shè)健康合理發(fā)展的重要主體。政府可從以下兩個方面發(fā)揮其宏觀層面的顯著作用：一方面，政府應(yīng)著力完善頂層設(shè)計和宏觀規(guī)劃，并通過健全法律環(huán)境和制度體系，建構(gòu)各主體協(xié)同合作的一整套規(guī)范體系，讓行動有律可依、讓結(jié)果有跡可循，從根本上消除多元主體協(xié)同合作的路徑困境與后顧之憂；另一方面，應(yīng)繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)調(diào)整，加大對生態(tài)型或生態(tài)保護型企業(yè)的扶持和獎勵力度，另外，在繼續(xù)發(fā)揮市場資源配置和利益調(diào)整作用的同時，也要持續(xù)保持對市場失靈困境的預(yù)防和彌補，有效減少污染企業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)。

在微觀層次上，政府作為生態(tài)治理多元協(xié)同機制的重要參與主體，應(yīng)從“管而不理”的傳統(tǒng)管理模式沉降至行為層面，加強行為管理和規(guī)制，實現(xiàn)與宏觀調(diào)控層面相對應(yīng)的“微觀搞活”[5]，真正實現(xiàn)與社會、企業(yè)等其他主體的利益平衡、權(quán)責(zé)對等。一方面，政府應(yīng)加強自身建設(shè)，形成縱橫向多元主體間生態(tài)協(xié)同治理之必要性和緊迫性的認(rèn)知同一性，建立“綠色GDP”的生態(tài)核算機制和“綠色”的干部考核任用機制，加強政府任職人員的行為管理和行為建設(shè)，切實樹立生態(tài)協(xié)同治理意愿、提高生態(tài)綜合治理能力；另一方面，政府應(yīng)加強與其他主體的溝通與交流，實現(xiàn)由神秘政府向透明政府轉(zhuǎn)變，完善社會信息的傳播機制和民意表達(dá)機制，增加社會信任，培育社會資本，建構(gòu)多元協(xié)同良性機制的基礎(chǔ)與平臺。

（三）充分釋放社會公眾與社會組織的建設(shè)活力

社會（社會公眾與公民組織）作為生態(tài)問題的首要利益相關(guān)群體，一方面是其參與生態(tài)治理的正當(dāng)性、必要性，另一方面則是其“散沙”狀態(tài)下的參與無力與角色失靈。對于生態(tài)治理多元協(xié)同機制而言，社會公眾與社會組織是最重要的主體參與力量，是匯聚社會資源、社會力量與社會影響力的重要來源，也是政策推行與執(zhí)行的最終落實主體，對多元協(xié)同長效機制的構(gòu)建具有舉足輕重的影響。然而，正如肖建華在觀察了西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境管理實踐后所提出的，雖然“公眾是環(huán)境保護運動的原動力和主體，但很多情況下，公眾參與并非容易”[6]。目前社會力量的深度發(fā)掘與有序管理尚存在諸多問題，成為阻礙社會主體作用發(fā)揮的重要因素。

對于社會參與生態(tài)多元協(xié)同治理機制的困境化解，應(yīng)從社會公眾與社會組織的多元協(xié)同地位及其自身行為管理兩個方面入手。面對政府的“壟斷”性權(quán)力資源優(yōu)勢與企業(yè)的稀缺性資本資源優(yōu)勢，社會所處的傳統(tǒng)的相對弱勢地位嚴(yán)重鉗制了其近年愈發(fā)凸顯的利益表達(dá)與政治參與訴求。要破除這種不對等狀態(tài)，需要協(xié)調(diào)社會主體利益、整合社會優(yōu)勢資源，提高社會公眾與社會組織的生態(tài)治理能力，而培育社會組織、促進(jìn)社會組織發(fā)展壯大是一條可行的路徑。在具體實踐過程中，政府應(yīng)通過授權(quán)生態(tài)型社會組織，借以目標(biāo)管理、資金支持、制度保障等激勵與保障措施，使其從承擔(dān)政府剝離出來的社區(qū)生態(tài)治理開始，日漸成長為生態(tài)微治理的獨立社會力量。另一方面，從根本上講，參與生態(tài)治理的公民和各類社會組織及其領(lǐng)導(dǎo)人或多或少都具有“經(jīng)濟人”特征，因此，制度設(shè)計上要保證他們在追求私利與實現(xiàn)公共利益之間保持均衡，為公民和各類社會組織參與生態(tài)治理，提供追求公共利益的正向激勵[7]，從而構(gòu)建一個充分發(fā)揮社會主體積極性與自身智慧的高效合作機制。當(dāng)前，政府購買專業(yè)化社會組織的生態(tài)治理公共服務(wù)的合作治理正在實踐中不斷趨向成熟，應(yīng)繼續(xù)深入探究其運作模式、保障機制以及績效評估機制，豐富生態(tài)多元治理的內(nèi)容和形式。

[1] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：87.

[2] 沈承誠.“都市圈”區(qū)域生態(tài)的府際合作治理[J].蘇州大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2011（3）：59-61.

[3] 金太軍.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析[J].中國社會科學(xué),2007（3）：53-65.

[4] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].第4卷.北京：人民出版社，1972：211.

[5] 丁元竹.當(dāng)代中國社會體制的改革與創(chuàng)新[J].開放導(dǎo)報,2012（3）：19-25.

[6] 肖建華，鄧集文.多中心合作治理：環(huán)境公共管理的發(fā)展方向[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2007（1）：49-54.

[7] 夏志強.公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析[J].中國行政管理,2009（5）：122-126.

（責(zé)任編輯：沈建新）

The Construction of Multi Participation Mechanism of Ecological Management

HUANG Jie, ZHANG Zhenbo

（School of Politics and Pubic Administration Soochow University, Suzhou Jiangsu 215123, China）

Giving the realistic background that the environment problem has become increasingly prominent, the multi-participating ecological management model has played a typital role in the appeal coordination of social interests, the integration of social resources and strength, and the ecological long-term governance. Also, it has caused great attention in practical and theoretical fields. This paper is committed to explore the source, the process and the path of the construction of multiple participation of ecological mechanism. Improving the the top-level design of the mechanism of system, rebuilding the government's role, and activating the public and social organizations to participate in effect, is a necessary path to fundamentally deal with the ecological problems.

ecological management; multi participation mechanism; the long-term mechanism

2014-11-08

國家社科基金重點項目（13AZD018）

黃杰（1985-），男，江蘇大豐人，博士生，研究方向:地方政府與社會治理。

10.16018/j.cnki.cn32-1499/c.201501003

D35

A

1671-5322（2015）01-0012-04