周岑銀

在現(xiàn)代多元社會，謀求公共利益的實現(xiàn)是公共決策的核心目的，公共利益的達成受制于公共決策的偏好性，而公共決策的偏好表達源自與其相對應(yīng)的民主形式。也就是說，作出公共決策的民主形式將會直接影響到公共利益的實現(xiàn)和維護。作為最重要的兩種民主形式，聚合民主與協(xié)商民主都宣稱以公共利益為價值取向，那么，它們在公共利益的民主表達上有無差異和分歧？如果存在著差異和分歧，聚合民主與協(xié)商民主哪一個更具說服力？相應(yīng)地，其所具有的價值優(yōu)勢能否真正有助于改善公共決策的質(zhì)量？本文力圖通過對此進行分析和比較，以探討和澄清相關(guān)問題。

一、聚合民主及其公共利益表達的失靈

一般認為，聚合民主是通過民主機制對選民偏好進行匯聚以此來選擇公職人員和公共政策的民主形式。政治學意義上的聚合是借助選舉和在公共決策過程中投票實現(xiàn)的，而聚合民主則是借助投票方式對選民偏好進行聚合進而作出政策選擇的，其中，公共決策的目標是要決定哪些政策能夠最好地回應(yīng)公民的最廣泛的和最強烈的偏好。因此，在通常情況下，所達成的公共決策更多的是一種趨向于多數(shù)偏好的選擇，而不是一種最優(yōu)的選擇或者帕累托最優(yōu)解。

在聚合民主論者看來，投票表決和多數(shù)原則是聚合個人偏好并達成公共利益的最佳方式。這一價值取向就是聚合民主的公共利益觀。盡管聚合民主已經(jīng)成為公共決策的重要實現(xiàn)形式，但是，聚合民主的公共利益觀并不盡如人意，換句話說，它往往難以充分而有效地表達公共利益，我們將這一現(xiàn)象稱為公共利益表達的失靈。那么，聚合民主的公共利益觀為何會失靈呢？眾所周知，聚合民主的決策機制依賴于投票表決和多數(shù)原則這兩種要素的結(jié)合。然而，基于多數(shù)原則的投票表決試圖對個人偏好進行簡單的相加能否充分體現(xiàn)和表達公共利益呢？

為此，有必要首先明晰公共利益的含義并厘清私益(私人利益)和公益(公共利益)之間的關(guān)系。有學者明確指出：“公共利益就是一個特定社會群體存在和發(fā)展所必需的，該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值?！盵1](P34)比如，全民醫(yī)保和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都是公共利益，而這種公共利益是社會中任何個人都可以享有的，但卻不一定是每個人都需要的。由此來看，公共利益不同于個人利益，也不是私人利益的簡單相加，換言之，個人利益的簡單聚合并不等于公共利益的實現(xiàn)(可能僅僅是代表多數(shù)的私人利益)，尤其是在個人利益與公共利益之間相互沖突的時候。而這一利益沖突在政治學者阿米·古特曼和丹尼斯·湯普森看來是不可避免的，其原因主要歸咎于自我利益的誘惑、人類狀況(資源匱乏和人性的有限寬容)、價值的不相容性和理解的不徹底性等諸多因素的困擾[2](P18)。當深層次的利益沖突廣泛存在時，若不設(shè)法借助其他方式化解個人利益之間的沖突，反而依賴于通過多數(shù)原則的選民投票表決試圖作出聚合所謂多數(shù)利益的公共決策，必將使聚合民主在公共利益表達上陷入失靈。

聚合民主的公共利益觀無法充分表達出特定社會中不確定的個人都可以享有的社會價值，這使其難以在學理層面上給出令人信服的解釋。同樣地，從經(jīng)驗層面上看，一些典型性的且更具說服力的實證案例也可以用來佐證聚合民主的公共利益觀是大有問題的，是失靈的。

一種最常見且又最荒謬的情況是布賴恩·卡普蘭所揭示的“聚合的失靈”。所謂“聚合的失靈”，在卡普蘭看來，是指“選民的系統(tǒng)性偏見”導致聚合民主選擇了“不良政策”[3](P10～13)?？ㄆ仗m通過實證分析，批駁了普遍存在的由唯多數(shù)原則所產(chǎn)生的“聚合的奇跡”，論證了民主機制運行中“聚合的失靈”的根源在于按照非理性選民的意愿行事。這種對非理性的民意的盲目順從，是由于選民缺乏對政策議題的充分理解而根據(jù)自利性偏好采取非理性的選擇，由此作出的公共決策，不但不能反映公共利益，反而會損害個人利益，往往會引發(fā)不良的政策惡果。卡普蘭還告誡說：“在持幼稚的公共利益觀的人看來，民主之所以有效，是因為它是按照選民的意愿運轉(zhuǎn)的?！盵3](P3)

另一種非常具有洞見且產(chǎn)生深遠影響的案例是肯尼斯·阿羅在《社會選擇與個人價值》《社會選擇：個性與多準則》等經(jīng)典著作中系統(tǒng)闡述的“投票悖論”。阿羅的“投票悖論”，也叫“阿羅不可能性定律”，意指通過多數(shù)原則在將個人偏好匯聚成社會群體偏好的過程中所出現(xiàn)的非連續(xù)性。其表達是，假設(shè)甲、乙、丙三人，面對A、B、C三個備選方案，將可能有如下偏好排序：甲為A>B>C；乙為B>C>A；丙為C>A>B。因為甲偏好A優(yōu)于B，偏好B優(yōu)于C，故而A優(yōu)于C；乙偏好B優(yōu)于C，C優(yōu)于A，故而B優(yōu)于A；丙偏好C優(yōu)于A，A優(yōu)于B，故而C優(yōu)于A。那么，根據(jù)多數(shù)原則，甲、乙都認為B優(yōu)于C，社會偏好應(yīng)為B優(yōu)于C；同樣地，乙、丙都認為C優(yōu)于A，社會偏好應(yīng)為C優(yōu)于A。依此推理得出B>C>A，最終的社會偏好應(yīng)為B優(yōu)于A，而這卻與給定的甲、丙的偏好A優(yōu)于B產(chǎn)生矛盾，“投票悖論”由此形成[4](P2)。阿羅的分析表明，在多數(shù)原則下進行投票必然會導致“投票悖論”，不可能通過一定的程序準確地表達社會全體成員的個人偏好或者達成滿足公共利益的公共決策。因此，在將有差別的個人偏好匯聚成最終一致的社會偏好時，根本不存在一種既能夠保證效率又能夠尊重個人偏好且不依賴程序性的少數(shù)服從多數(shù)原則的投票方案。

無論是“聚合的失靈”，還是阿羅的“投票悖論”，都讓我們深深感受到聚合民主公共利益觀的失靈帶給民主決策的極大挑戰(zhàn)。正如美國著名政論作家沃爾特·李普曼所指出的，選舉和多數(shù)原則往往會埋沒民主的本質(zhì)，因為投票的選民并非都出于理性和民主理想，尤其是“在政治領(lǐng)域，為多數(shù)原則進行辯護并沒有讓人們看到它的道德優(yōu)勢，而只是強調(diào)，文明社會中，多數(shù)人的強權(quán)必需得以體現(xiàn)”[5](P37)。那么，該如何應(yīng)對呢？西方民主理論發(fā)展提供了兩條路徑，一是繼續(xù)完善多數(shù)原則，深入挖掘聚合偏好的潛能。比如，針對阿羅的“投票悖論”，印度著名學者阿馬蒂亞·森研究發(fā)現(xiàn)，通過改變阿羅所給定的甲、乙、丙三人其中一人的偏好次序(如將甲為A>B>C改成A>C>B)，或者把阿羅設(shè)定的多峰偏好改為單峰偏好等方法，都可以讓投票多數(shù)原則具有傳遞性[6](P176～178)。但問題是，在選舉中人為地改變偏好次序或者人為地限制個人偏好以創(chuàng)造單峰性偏好方案，使公共決策具有寡頭政治的意味，公共決策的民主性將大打折扣。二是發(fā)展協(xié)商民主。作為一種重要的民主形式，協(xié)商民主提供了一種公共利益觀的全新解釋，即在集體決策之前，讓決策參與者充分地展開對話、辯論和商議，通過合理的偏好轉(zhuǎn)換而不是偏好聚合達成民主共識。在公共決策中，圍繞公共問題進行公開對話和辯論是富有意義的，因為這能夠?qū)⑺嚼麖墓娨庠钢蟹蛛x出來，從而維護公共利益。從公共利益觀來看，選擇不斷完善聚合民主多數(shù)原則的路徑，雖然有助于化解多數(shù)原則產(chǎn)生的決策困境，但并沒有從根本上解決聚合民主公共利益觀的失靈問題，而選擇發(fā)展協(xié)商民主的路徑則開創(chuàng)了一種極具吸引力且富有說服力的公共利益的民主表達圖景。

二、協(xié)商民主及其公共利益的表達

與匯聚個人偏好作出公共決策的聚合民主所不同的是，協(xié)商民主旨在通過主體間的協(xié)商和對話實現(xiàn)個人偏好的公共轉(zhuǎn)換，以達成普遍認同的公共決策。

20世紀80年代以來，鑒于代議制民主危機以及傳統(tǒng)的聚合民主缺陷不斷遭受質(zhì)疑，民主理論日漸走向了協(xié)商。約瑟夫·畢塞特“就公共政策問題形成協(xié)商的方式”[7](P45)的憲政分析和考察引起了政治科學界的極大關(guān)注和共鳴。之后，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩關(guān)于協(xié)商民主合法性的持續(xù)探討使協(xié)商民主理念日益深入人心。詹姆斯·博曼積極地評價了協(xié)商民主時代的來臨，認為協(xié)商民主代表了民主理論的一個極為重要的發(fā)展[8](P400)。約翰·德雷澤克更直言道：“民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票、利益聚合與憲法權(quán)利，甚或自治。”[9](P1)

民主理論走向了協(xié)商，并不意味著協(xié)商擯棄了民主要義，恰恰相反，協(xié)商民主中的“協(xié)商”“是提高現(xiàn)代社會民主質(zhì)量的一種重要決策方式”[10](P26)。一般認為，協(xié)商民主包含著民主的要素和協(xié)商的要素，按照弗蘭克·米歇爾曼的說法，協(xié)商民主“是民主與協(xié)商的混合物”[11](P146)。概言之，協(xié)商民主的基礎(chǔ)仍是民主，而協(xié)商只是一種手段或者策略而已。

那么，作為一種重要的民主形式，協(xié)商民主在面對和解決現(xiàn)實民主政治問題時，它是如何表達和解釋公共利益的呢？在哈貝馬斯等協(xié)商民主理論家看來，民主政治的目標是理性協(xié)商的一致，是通過自由而平等的公民之間公共討論的結(jié)果，而不是討價還價的利益博弈與妥協(xié)，正如卡羅琳·享德里克斯所說：“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向?！盵12](P125)約·埃爾斯特的協(xié)商民主觀也表明，公民在公共論壇上討論政治問題時，必須站在公民立場上且以公共利益為依歸。協(xié)商民主以公共利益為價值取向，既指明了協(xié)商民主的價值定位，也顯示了協(xié)商民主在公共利益表達上的顯著優(yōu)勢，而這種優(yōu)勢主要是通過協(xié)商民主所具有的互惠性原則、責任性原則以及包容性原則得以實現(xiàn)。

其一，協(xié)商民主通過互惠性原則來維護公共利益。在協(xié)商民主中，互惠性意指公民可提供彼此證明為正當?shù)睦碛傻南嗷リP(guān)系，也即“當協(xié)商者為一個給定的政策抉擇提供理由時，他們提供的理由應(yīng)當不僅對那些持有相同觀點和利益的人是合理的，而且對其他持有不同觀點和利益的人也是合理的”[13](P61)。這將迫使協(xié)商者不但要認同公共利益，而且要互惠地提供期望他人合理接受的理由。為了達成彼此可接受的公共決策，協(xié)商者必須進行合作，而互惠性原則賦予了協(xié)商者相互合作的公共理性要求，協(xié)商者正是根據(jù)公共理性來彼此證明他們的要求同時兼顧了所有其他的要求。這可以稱作一種“相稱的回報”，因為尊重其他人利益的努力表明，他們的利益像協(xié)商者自己的利益一樣重要，“協(xié)商民主并不排斥利益，不否認政治的基礎(chǔ)是利益；相反，它鼓勵公開并改變各種利益，認為只有在公共協(xié)商過程中，各種利益才能在決策中得到考慮”[14](P181)。

其二，協(xié)商民主通過責任性原則來維護公共利益。協(xié)商民主的責任性原則意指在公共協(xié)商過程中共同體成員具有相應(yīng)的責任意識和擔當精神。在現(xiàn)代多元社會，群體成員中的利益越來越多元化，那么，如何才能達成具有集體約束力的公共決策？首先，協(xié)商者需要具有公開提供理由并說服其他協(xié)商者的責任，協(xié)商民主要求協(xié)商者以理性的溝通來改變各種觀點。其次，協(xié)商者需要具有傾聽其他協(xié)商者的合理觀點并且及時回應(yīng)這些觀點的責任，因為協(xié)商民主是以問題為中心展開對話和討論的，所以，它更注重利益和觀點的充分表達以及通過論證產(chǎn)生更合理觀點的民主過程。再次，協(xié)商者還需要具有及時地修正觀點并接納更合理的公共意見的責任[14](P173～174)。協(xié)商民主實現(xiàn)了協(xié)商者從個體理性達至公共理性的過程，即通過個別意見的提出、轉(zhuǎn)換而最終達至公共意見的過程。公共協(xié)商的民主過程充分保證了決策參與者對自己所作出的決策的責任擔當。按照羅爾斯的話說，每位公民都應(yīng)當是自律并且負責的。既然協(xié)商者享有平等的參與權(quán)和協(xié)商權(quán)，而權(quán)利意味著責任，那么，協(xié)商者必須站在公共利益的立場上作出負責任的公共決策。

其三，協(xié)商民主還通過包容性原則來維護公共利益。協(xié)商民主的包容性，意指“所有相關(guān)的政治共同體成員在平等的基礎(chǔ)上參與決策”[15](P201)。包容性原則一方面使所有受集體決策影響的人能夠直接參與到?jīng)Q策中來，另一方面也尊重各種利益和觀點的充分表達，以此尋求達成公共決策的最佳方案。協(xié)商民主通過確保公民平等的政治參與權(quán)利、影響或改變政治決策的權(quán)力以此促進公共利益的實現(xiàn)。哈貝馬斯認為，公共權(quán)力源自公民的交往實踐并以制度化形式保護這種公民實踐從而獲得合法性基礎(chǔ)，而國家作為公共權(quán)力的存在首先“在于對一種包容性的意見形成和意志形成過程所提供的保障，在這個過程中，自由和平等的公民們就哪些目標和規(guī)范是以所有人的利益為基礎(chǔ)的這個問題達成理解”[16](P333)。協(xié)商民主有助于最大限度地包容各方面的利益訴求，使參與協(xié)商的各方能夠在平等自愿的基礎(chǔ)上作出政治決策，既尊重多數(shù)人的共同意愿，也照顧少數(shù)人的合法權(quán)益。

三、公共利益的民主表達比較及其反思

從公共利益的民主表達的視角對比分析可知，聚合民主與協(xié)商民主之間存在顯著的差異性，盡管聚合民主與協(xié)商民主都宣稱以公共利益為價值取向。具體來說，聚合民主理論認為，個人偏好在選舉和決策中是固定不變的，因而通過設(shè)定投票程序和規(guī)則(通常是多數(shù)原則)就可以實現(xiàn)偏好的聚合，以求得公共利益的達成。協(xié)商民主理論則認為，個人偏好在協(xié)商之前是不可知的，在公共對話、辯論、討論和商議之后卻是可以改變的，因而可以通過公共協(xié)商的民主過程即綜合運用公共協(xié)商的互惠性原則、責任性原則以及包容性原則以化解個人偏好之間的沖突，并將個人偏好轉(zhuǎn)向公共利益，由此達成普遍共識。在公共決策上，聚合偏好的民主方式傾向于公共決策的結(jié)果，而轉(zhuǎn)換偏好的民主方式傾向于公共決策的過程和質(zhì)量。

聚合民主與協(xié)商民主之間不僅具有顯著的差異性，而且在現(xiàn)代多元分化社會中，聚合民主僅僅依憑票決方式和多數(shù)原則匯聚個人偏好的所謂民主理路，卻由于無法很好地解決多數(shù)主義原則下的個人偏好沖突和選民非理性選擇所帶來的不良政策惡果等突出困境而陷入公共利益表達的失靈，使其難以充分表達和維護公共利益；與其相反的是，協(xié)商民主及其公共利益表達則能更好地化解多元利益沖突，更充分地表達和滿足了公共利益。就此而言，協(xié)商民主比聚合民主更具說服力。

民主表達方式的這種優(yōu)劣性是否意味著，協(xié)商民主已經(jīng)實現(xiàn)了聚合民主的替代呢？從現(xiàn)實的政治制度架構(gòu)和公共政策過程來看，聚合民主仍是處于現(xiàn)代國家主流地位的民主決策形式，并沒有被協(xié)商民主替代，但鑒于聚合民主日漸陷入的失靈問題，協(xié)商民主的引入是否有助于提高公共決策的民主品質(zhì)呢？

達成普遍認同的民主共識無疑是協(xié)商民主理論家們最為推崇的價值優(yōu)勢所在，但也應(yīng)當看到，協(xié)商民主并非萬能的民主形式，它有著特定的適用范圍，超越其限度將無法達成民主共識。首先，它的適用范圍受制于公共決策的對象，比如公共權(quán)力機構(gòu)運行的特定環(huán)節(jié)(人大立法和政協(xié)提案的審議等)、微觀公共領(lǐng)域(公民會議、社區(qū)自治、城鄉(xiāng)環(huán)保等)適用于協(xié)商民主，而國家安全等作為限制公開的領(lǐng)域，則不適用于協(xié)商民主。其次，協(xié)商民主也要求協(xié)商者將其知識、能力與公共協(xié)商的原則有機結(jié)合起來，而這種結(jié)合需要在政治社會中創(chuàng)造基本的協(xié)商環(huán)境和條件，包括平等性、公共理性、代表性等。

當人們越來越多地關(guān)注、支持和發(fā)展協(xié)商民主時，對于其達成維護公共利益的民主共識的困境也必須給予足夠重視并進行反思。哈貝馬斯、科恩等共識型的協(xié)商民主論者都強調(diào)理性的交往、對話和協(xié)商可以達成普遍接受的共識，但同時他們也認為，只有在理想條件下，通過長時間的、多輪次的討論才能達成廣泛一致的意見，而這種理想條件的設(shè)定已經(jīng)暗示協(xié)商民主在公共決策上的局限性。博曼等協(xié)商民主論者就此認為：“全體一致對民主共識來說是個太強的標準；必不可少的乃是解決一般問題和沖突的對話過程中的持續(xù)性合作?！盵17](P34)博曼這一觀點既肯定了協(xié)商民主在表達公共利益表達上的價值，也顯示了公共利益的協(xié)商民主表達可能要付出極大的決策成本，同時還面臨著協(xié)商者愿不愿意繼續(xù)對話、合作以達成民主共識的風險。羅伯特·古丁通過對協(xié)商民主實踐深入研究發(fā)現(xiàn)，在較大規(guī)模群體中單純運用協(xié)商民主決策程序，期望達成完全共識是困難的，因為參與公共協(xié)商的談話者是依次進行的，第一個發(fā)言者的觀點會影響到后者的判斷，進而產(chǎn)生公共協(xié)商的路徑依賴。據(jù)此，他認為，“先談話、再投票”是理想的民主決策途徑[18](P108～114)。

總之，協(xié)商民主為作出優(yōu)質(zhì)的民主決策提供了一種全新的、更加接近于公共利益的民主表達形式。鑒于協(xié)商民主的這一優(yōu)勢，在公共決策上，廣泛而有效地開展對話和協(xié)商是必要的，因為這能夠使決策參與者充分地傾聽彼此的訴求、理由和觀點，廣泛地對公共政策方案進行論證，遵守公共理性，承擔公共責任，互惠地轉(zhuǎn)換個人偏好使彼此立場盡可能地接近，進而促進民主共識的達成。倘若經(jīng)過公共協(xié)商之后，仍不能達成共識，那么，再通過聚合民主作出公共決策。有理由認為，經(jīng)過充分協(xié)商之后再來聚合個人偏好，必將使得公共決策更加符合公共利益。