于艷強 李 明 李 陽 吳 爽 許雙牛

(中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司 北京100037)

投資項目可行性研究是固定資產(chǎn)投資活動的一項基礎(chǔ)性工作，可行性研究結(jié)論是投資決策的重要依據(jù)［1］，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起著極其重要的作用。

2013年5月16日，國發(fā)［2013］19號《國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批項目等事項的決定》發(fā)布，明確城市軌道交通項目由省級投資主管部門按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)［2］。在沒有統(tǒng)一規(guī)范和技術(shù)要求的前提下，省級投資主管部門對城市軌道交通項目進(jìn)行核準(zhǔn)存在諸多的問題，甚至可能會導(dǎo)致可研審批過程的失控。為做好可研審批權(quán)限下放后的落實和銜接工作，迫切需要分析當(dāng)前城市軌道交通可研編制、評估以及審批管理中存在的問題和編制趨勢，為咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提高可研編制、評估水平，以及地方政府部門制定項目審批、監(jiān)管辦法提供參考。

1 可研總體編制狀況

為指導(dǎo)投資項目的可行性研究工作，國家發(fā)展與改革委委托中國國際工程咨詢公司組織編寫了《投資項目可行性研究指南》(簡稱“指南”)，于2002年正式出版發(fā)行，其中針對城市軌道交通項目提出了城市軌道交通項目可行性研究編制大綱。在此之后的十幾年中，我國城市軌道交通項目可研基本上是參照指南進(jìn)行編制的，咨詢機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上結(jié)合城市軌道交通項目投資大、工期長、涉及面廣、專業(yè)多等特點，逐步加強了工程技術(shù)方案的研究深度和廣度，經(jīng)過不斷創(chuàng)新和改進(jìn)，逐步豐富了可研報告的編制內(nèi)容。與此同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國家對項目建設(shè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、維穩(wěn)、安全和民生等方面的要求越來越高，陸續(xù)頒布了一系列針對城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的政策、法規(guī)等文件，城市軌道交通可研編制大綱以及內(nèi)容深度亦隨之進(jìn)行補充完善，并相應(yīng)增加了新的篇章。目前，城市軌道交通可研已經(jīng)由“指南”所確定的19章內(nèi)容逐步增加至30余章，并有進(jìn)一步擴(kuò)充的趨勢［1］。

總體來看，目前我國已逐步形成了適用于城市軌道交通項目特點的可行性研究工作的研究方法和體系。但是，20世紀(jì)90年代以后我國城市軌道交通進(jìn)入了快速發(fā)展階段，截至2015年4月，僅中國內(nèi)地已有39座城市獲批建設(shè)城市軌道交通，共245條線路，總里程達(dá)6 787.4 km。

如此大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)任務(wù)，帶來大量咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與可研編制及評估工作。各咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)對城市軌道交通專業(yè)特點和可研編制及評估工作的重點、難點的理解和把握尺度不一，實際工作中不可避免地出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重時甚至影響了項目的投資決策。同時，在簡政放權(quán)政策要求下，省級投資主管部門對城市軌道交通可研審批和管理工作尚缺乏經(jīng)驗，也需要在“指南”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出適合當(dāng)前發(fā)展要求的可研編制和評估大綱，從政策體制上明確提出可研工作的要求，指導(dǎo)簡政放權(quán)后城市軌道交通項目可研工作的開展。

2 可研現(xiàn)狀問題分析

2013年4月，筆者以《城市軌道交通規(guī)劃相關(guān)問題》和《城市軌道交通項目可行性研究相關(guān)問題》課題研究工作為契機(jī)，全面整理了30多個城市的74個城市軌道交通項目可研報告及其評估報告，并結(jié)合多年來可研報告編制與評估的心得體會，對可研評估報告結(jié)論與建議中所反饋的問題進(jìn)行了歸納整理，以便能夠通過表面現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)可研工作中存在的普遍問題［3］。

2.1 對上位規(guī)劃要求的認(rèn)識不足

開展可研編制工作，最重要的上位規(guī)劃是獲批的建設(shè)規(guī)劃，此外，還應(yīng)分析經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和用地控制規(guī)劃等上位規(guī)劃對本項目的要求，梳理項目建設(shè)的前提條件，確保項目建設(shè)與城市發(fā)展水平要求相符合。

從統(tǒng)計資料來看，現(xiàn)狀可研報告中關(guān)于上位規(guī)劃的內(nèi)容和篇幅較少，大部分僅簡要介紹規(guī)劃概況，缺乏深入的分析過程和明確的研究結(jié)論。在可研編制工作中，由于對上位規(guī)劃的要求認(rèn)識不足，往往會隨意變更或調(diào)整建設(shè)方案，最終導(dǎo)致投資大幅增加，據(jù)資料統(tǒng)計，近40%的城市軌道交通項目在可研階段的總投資超過建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)投資的15%以上，其中北京市軌道交通昌平線工程可研階段總投資增幅達(dá)353%。

對上位規(guī)劃要求的認(rèn)識不足主要體現(xiàn)在如下幾個方面:

1)對城市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平預(yù)測不足，不能有效控制合理投資規(guī)模，造成政府投資壓力大、融資困難;

2)城市規(guī)劃范圍或交通需求的調(diào)整引起線路延伸，改變線路起點或終點并增加車站;

3)對綜合交通規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃中所確定的規(guī)劃目標(biāo)認(rèn)識不足，項目功能定位模糊，以致系統(tǒng)服務(wù)水平配置不合理，帶來運營效率不高或系統(tǒng)能力配置不足等問題;

4)項目用地控制規(guī)劃條件不明確，造成線位、站位和場段選址的變化調(diào)整，引起工程建設(shè)方案變化較大。

2.2 對項目建設(shè)目標(biāo)的定位不清

項目建設(shè)目標(biāo)是依據(jù)上位規(guī)劃的要求提出項目技術(shù)條件，包括本項目在城市綜合交通和軌道交通線網(wǎng)中的功能定位、服務(wù)水平以及項目建設(shè)所要遵循的總體原則和主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，部分項目對功能定位和服務(wù)水平的分析和論證不夠充分，項目建設(shè)目標(biāo)不明確，對項目功能定位的把握失衡，主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不合理，易造成工程技術(shù)方案與上位規(guī)劃要求脫節(jié)，以致項目建成后運營效率不高或服務(wù)水平低下，難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

從統(tǒng)計資料來看:國內(nèi)某軌道交通線路規(guī)劃為組團(tuán)快線，全長為51.2 km，設(shè)車站11座，可研階段從城市發(fā)展、人口覆蓋、軌道換乘接駁、軌道功能發(fā)揮等方面考慮增加6座車站(增幅達(dá)54.55%)，造成投資估算增幅(46%)較大，項目方案變化幅度較大對項目預(yù)期目標(biāo)會產(chǎn)生一定影響;也有部分項目存在系統(tǒng)制式選擇不合理和運輸能力配置不當(dāng)?shù)膯栴}，最終造成系統(tǒng)能力不能充分利用或服務(wù)水平不能滿足要求。

2.3 對工程方案研究的重點不明確

工程方案既包括線路與站位方案、運營組織方案、車輛段與停車場等總體方案，也包括車站建筑、工程結(jié)構(gòu)與施工方法等土建工程方案和機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)方案?？裳须A段應(yīng)著重研究規(guī)劃方案在工程技術(shù)條件方面的落實情況，通過多方案比選進(jìn)一步論證工程技術(shù)的可行性，最終明確推薦方案。

從統(tǒng)計資料來看:大部分項目研究內(nèi)容和深度千篇一律，對項目的特點及難點問題缺乏深入研究，研究重點不突出、針對性不強，以致難以起到對后續(xù)設(shè)計的指導(dǎo)作用;編制單位對專業(yè)劃分較細(xì)，各專業(yè)均形成獨立篇章，缺乏相互之間的銜接，難以體現(xiàn)工程技術(shù)方案的系統(tǒng)性和整體性。

2.4 對建設(shè)管理方案的重視不夠

項目建設(shè)管理方案，是指項目建設(shè)前在人力、物力、財力等方面的計劃和安排，包括建設(shè)工期、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、征地拆遷安置方案、設(shè)備與材料采購方案、資金籌措方案及人力資源和人才培養(yǎng)計劃等。

從統(tǒng)計資料來看，目前可研編制中普遍反映出“重工程、輕項目”的現(xiàn)象，對項目的建設(shè)管理方案缺乏深入研究，提出的方案流于形式，難以真正起到指導(dǎo)后期工程建設(shè)的作用，難以化解后期實施中可能存在的潛在風(fēng)險。具體內(nèi)容主要表現(xiàn)在:普遍存在工期安排緊張的現(xiàn)象，但缺乏詳細(xì)方案及具體措施;項目組織機(jī)構(gòu)和管理模式單一、人力資源和人才培養(yǎng)計劃千篇一律，缺乏針對性;征地拆遷安置方案僅提原則，缺乏具體方案及落實情況;資金籌措方案過于簡單，不能真實反映資金來源的落實情況。

2.5 對外部建設(shè)條件的落實不到位

項目外部建設(shè)條件涵蓋范圍較廣，主要指項目建設(shè)在環(huán)境、能源等方面的邊界條件。為保障項目的可持續(xù)發(fā)展，必須做到項目建設(shè)與城市發(fā)展相融合，在發(fā)揮其交通功能的同時盡可能削弱對資源環(huán)境的侵占和影響。

從統(tǒng)計資料來看，目前可研編制中對外部建設(shè)邊界條件的研究重視程度參差不齊。編制單位普遍重視地質(zhì)、水文等側(cè)重與土建工程方案相關(guān)的外部條件，忽視環(huán)保、節(jié)能、維穩(wěn)、安全等外部條件。盡管可研報告中對環(huán)保、節(jié)能、維穩(wěn)、安全等有獨立篇章，但內(nèi)容卻千篇一律、缺乏針對性，不能支持專題研究結(jié)論，無法形成反饋;對于建設(shè)項目與城市交通的一體化研究，在近2～3年完成的可研報告中雖已設(shè)置交通銜接篇章，但內(nèi)容較為簡單，缺少和其他交通方式接駁方案的可行性論述和大型交通樞紐換乘關(guān)系的詳細(xì)論述。

2.6 對效益風(fēng)險分析的論證不足

一般在可研報告的最后，需要對建設(shè)項目的綜合效益和風(fēng)險進(jìn)行分析，以此來判斷建設(shè)項目的財務(wù)可行性、國民經(jīng)濟(jì)可行性、社會可行性和風(fēng)險可控性。

從統(tǒng)計資料來看，可研報告中對財務(wù)效益、國民經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和風(fēng)險分析均有獨立篇章。在財務(wù)效益、國民經(jīng)濟(jì)效益評價方面，目前已有較為成熟的方法體系，分析較為全面，結(jié)論基本可信;在社會效益評價方面，由于對城市軌道交通的間接效益難以量化，基本以定性分析為主;在風(fēng)險分析中，研究的系統(tǒng)性和專業(yè)性不強，基本以定性分析為主，對整個建設(shè)項目全過程風(fēng)險因素的識別和分析不夠全面。具體內(nèi)容主要表現(xiàn)在:社會效益評價僅定性分析軌道交通的間接效益，對項目促進(jìn)整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用難以量化;對風(fēng)險因素的識別和分析不全面，會忽略建設(shè)項目的某些潛在風(fēng)險。

3 可研編制新要求

伴隨城市軌道交通項目可研審批權(quán)的下放，2015年1月12日，發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》正式發(fā)布，隨之頒布了附件二《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》。

按照可研工作的性質(zhì)和目的要求，城市軌道交通項目可研報告分為項目建設(shè)背景、項目技術(shù)條件、項目建設(shè)方案、項目適應(yīng)性分析、項目綜合分析5部分內(nèi)容［4］，可研報告編制技術(shù)路線見圖1。

圖1 可研報告編制技術(shù)路線

3.1 項目建設(shè)背景

項目建設(shè)背景是項目實施的邊界條件，分析上位規(guī)劃對本項目的具體要求，論證項目建設(shè)必要性，明確工程建設(shè)條件，項目建設(shè)背景內(nèi)容關(guān)系見圖2。

圖2 項目建設(shè)背景內(nèi)容關(guān)系

上位規(guī)劃的重點是明確上位規(guī)劃對本項目的具體要求和強制性內(nèi)容，以及上位規(guī)劃變化對本項目產(chǎn)生的影響;建設(shè)必要性重點研究項目建設(shè)時機(jī)和緊迫性，對支撐城市近期建設(shè)重點、解決交通問題等方面的具體作用;工程建設(shè)條件重點明確不良地質(zhì)、大江大河、文物古跡、環(huán)境敏感區(qū)域等影響項目實施的關(guān)鍵控制因素，必要時應(yīng)開展專題研究。

3.2 項目技術(shù)條件

項目技術(shù)條件是項目實施的總體原則，在上位規(guī)劃定性分析宏觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過客流量預(yù)測等方法定量分析項目適宜的建設(shè)規(guī)模，從而確定項目建設(shè)的總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，項目技術(shù)條件內(nèi)容關(guān)系見圖3。

客流量預(yù)測重點強化高峰小時客流、平均運距、客流均衡性、換乘系數(shù)、跨區(qū)OD等特征指標(biāo)分析和風(fēng)險性分析;總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)重點明確項目在綜合交通體系、軌道交通線網(wǎng)中的功能定位，確定運輸能力、旅行速度、發(fā)車間隔、舒適度、換乘便捷性等服務(wù)水平，提出安全、環(huán)境、自動化、投資控制等方面的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 項目技術(shù)條件內(nèi)容關(guān)系

3.3 項目建設(shè)方案

項目建設(shè)方案是項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是指在總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，分別從總體方案、土建方案、設(shè)備系統(tǒng)方案、組織實施方案等方面開展詳細(xì)研究，確定經(jīng)濟(jì)、合理的項目建設(shè)方案，項目建設(shè)方案內(nèi)容關(guān)系見圖4。

總體方案在滿足總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)上，重點把握系統(tǒng)目標(biāo)和各專業(yè)之間的協(xié)調(diào)性;土建工程方案重點針對重難點工程、大型交通樞紐及重要換乘站等開展深入研究，對影響安全的因素強化工程技術(shù)措施進(jìn)行研究;設(shè)備系統(tǒng)方案提出其他各系統(tǒng)配置原則;關(guān)注各設(shè)備系統(tǒng)之間的效能均衡性;組織實施方案重點研究工期安排、建設(shè)期交通疏解、征地拆遷安置、人才培養(yǎng)、建設(shè)及運營安全等，提出合理可行的具體實施方案和保障措施。

圖4 項目建設(shè)方案內(nèi)容關(guān)系

3.4 項目適應(yīng)性分析

項目適應(yīng)性分析是項目實施的重要保障，項目建設(shè)方案除滿足自身要求外，還需要滿足其他外部條件的要求，主要從節(jié)約能源、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)與人防、社會穩(wěn)定、交通銜接等方面進(jìn)行分析，并對項目建設(shè)方案進(jìn)行反饋，項目適應(yīng)性分析內(nèi)容關(guān)系見圖5。

交通銜接的重點是交通銜接設(shè)施設(shè)置原則、大型銜接設(shè)施的分布和規(guī)模、實施管理主體和保障措施等，確保同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步投入使用。

3.5 項目綜合分析

項目綜合分析是對項目投資、效益、風(fēng)險等方面開展全面研究，明確結(jié)論與建議，其內(nèi)容關(guān)系見圖6。

圖6 項目綜合分析內(nèi)容關(guān)系

投資估算與資金籌措重點結(jié)合建設(shè)規(guī)劃實施情況，考量本項目的政府資金保障能力;效益分析重點研究財務(wù)費用效益估算、財務(wù)費用效益分析、不確定性分析等以及經(jīng)濟(jì)費用估算、經(jīng)濟(jì)效益估算、國民經(jīng)濟(jì)評價、敏感性分析等;社會分析重點研究項目在城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通環(huán)境、自然環(huán)境等方面的影響，分析項目的社會效益以及可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險;風(fēng)險分析重點研究項目存在的規(guī)劃風(fēng)險、市場風(fēng)險、工程風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、資金風(fēng)險、管理風(fēng)險等，識別風(fēng)險因素，確定風(fēng)險程度，提出對策措施，并對項目建設(shè)方案進(jìn)行反饋。

4 結(jié)語

綜上，伴隨我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和簡政放權(quán)政策的逐步實施，在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)城市軌道交通必將迎來新一輪建設(shè)潮，隨著發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》的頒布，附件二《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》必將成為規(guī)范以及引導(dǎo)城市軌道交通項目可研報告編制和評估工作的指導(dǎo)性文件。

近期開展的《成都市地鐵10號線一期工程可行性研究》《濟(jì)南市城市軌道交通R1號線工程可行性研究》《長春市軌道交通北湖線一期工程可行性研究》工作，已按照“發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號”文件的要求重新梳理了可研報告編制技術(shù)路線和內(nèi)容構(gòu)成［5-9］。目前，成都地鐵10號線、濟(jì)南市R1號線項目可研均已獲得批復(fù)，其中《成都市地鐵10號線一期工程可行性研究》還獲得了北京市工程咨詢成果一等獎。上述實踐工作較好地證明了“發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號”文件指導(dǎo)作用的有效性，期望能夠為其他咨詢機(jī)構(gòu)開展可研報告編制與評估工作提供參考。

［1］《投資項目可行性研究指南》編寫組.投資項目可行性研究指南:試用版［M］.北京:中國電力出版社，2002.

［2］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批項目等事項的決定［G］.北京，2013.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.城市軌道交通可行性研究報告相關(guān)問題研究［R］.北京，2014.

［4］國家發(fā)展改革委.國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知［G］.北京，2015.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.昆明市軌道交通首期工程可行性研究報告［R］.北京，2009.

［6］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.廈門市軌道交通1號線一期工程可行性研究［R］.北京，2012.

［7］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.長春市軌道交通北湖線一期工程可行性研究［R］.北京，2015.

［8］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.成都市軌道交通10號線一期工程可行性研究［R］.北京，2013.

［9］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.濟(jì)南市軌道交通R1號線工程可行性研究［R］.北京，2014.