龔 杰 李 鑫 徐遠(yuǎn)建

(中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司 北京100037)

1 研究背景

城市軌道交通作為一種運(yùn)量大、速度快的公共交通工具，是引導(dǎo)城市發(fā)展、解決城市交通擁堵、提供外圍組團(tuán)與中心城的快速聯(lián)系的交通工具，而軌道交通要充分發(fā)揮自身服務(wù)水平，必然離不開其他交通方式的配合，做好交通接駁的重要性和必要性不言而喻。

北京市軌道交通接駁的發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段:早期建設(shè)線路(1、2、13號(hào)線)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，接駁以自發(fā)需求為主，后期建設(shè)彌補(bǔ)不足;奧運(yùn)前開通線路(4、5、10號(hào)線)意識(shí)到接駁的重要性，軌道站點(diǎn)接駁開始同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步審批，但規(guī)劃建設(shè)機(jī)制尚未理順;至2010年，隨著5條外圍地鐵新線(房山、大興、亦莊、順義和昌平線)的開通，軌道交通接駁逐步理順了規(guī)劃設(shè)計(jì)審批與建設(shè)實(shí)施機(jī)制，至此北京市軌道交通站點(diǎn)接駁有了很大的跨進(jìn)。筆者針對(duì)近年來北京新開通地鐵線路的接駁規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施及乘客使用情況進(jìn)行調(diào)研和總結(jié)，反思規(guī)劃階段工作的缺陷與不足，為更科學(xué)地推進(jìn)軌道交通站點(diǎn)交通接駁工作提供改進(jìn)方向，以供同行參考。

2 北京軌道交通現(xiàn)狀特征與問題解析

截至2014年底，北京地鐵已經(jīng)形成了由18條(不含S2線)軌道交通線路組成的龐大網(wǎng)絡(luò)，總運(yùn)營里程達(dá)527 km，全年客運(yùn)總量達(dá)到34.1億人次［1］。交通接駁在其中起到了不可忽視的作用。近年來隨著每批次地鐵線路的開通，依然會(huì)有不少市民反映換乘地鐵不便，通過對(duì)近年來開通線路交通接駁規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施情況的整理，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾方面問題。

2.1 軌道交通接駁不便，步行環(huán)境亟須改善

受外部地形、管線、投資等多方面因素的影響，地鐵在建設(shè)過程中交通功能優(yōu)先理念逐漸被建設(shè)條件優(yōu)先所取代，往往地鐵出入口最初的設(shè)計(jì)方案是合理的，但是由于后期建設(shè)等諸多條件的影響，導(dǎo)致最終實(shí)施的出入口從功能上出現(xiàn)不合理的地方。

對(duì)2013年北京市軌道交通全網(wǎng)(不含機(jī)場(chǎng)線、S2線)的230座車站進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中110座為路段中部設(shè)站，115座為跨路口設(shè)置，其余5座位于交通樞紐內(nèi)。在路中設(shè)站的110座車站中，有37座車站的出入口位于道路一側(cè)，道路另一側(cè)乘客只能通過平面過街才能進(jìn)入車站。在跨路口設(shè)站的115座車站中，有2座車站(林萃橋站和慈壽寺站)雖然設(shè)有多個(gè)出入口，但僅服務(wù)了1個(gè)象限的客流;有23座車站服務(wù)了2個(gè)象限的客流，占總數(shù)的20%;有32座車站服務(wù)了3個(gè)象限的客流，占總數(shù)的28%;有58座車站提供了4個(gè)象限完整的服務(wù)，占總數(shù)的50%［2］。

圖1為北京地鐵出入口過街功能統(tǒng)計(jì)，從圖中可看出，超過四成的地鐵車站未能解決各方向地鐵乘客的過街通達(dá)性，造成乘客出行不便，同時(shí)增加了路口的交通壓力。

圖1 北京地鐵出入口過街功能統(tǒng)計(jì)

此外，在穿越城市中心城區(qū)的線路中經(jīng)常出現(xiàn)出入口占用人行通道、設(shè)置在交通環(huán)島及立交匝道橋區(qū)等情況，不僅給步行客流帶來不便，而且大量客流穿越非信號(hào)控制路段也存在較大的安全隱患。

2.2 用地控制介入過晚，規(guī)劃意圖難以實(shí)現(xiàn)

北京軌道交通的接駁規(guī)劃工作在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段開始著手，該階段為總體的規(guī)劃指導(dǎo)，局限于“紙面”。隨著線路后期設(shè)計(jì)研究的逐步深入，交通接駁專項(xiàng)規(guī)劃工作在總體/初步設(shè)計(jì)階段正式開展。根據(jù)以往多條線路的經(jīng)驗(yàn)，在初步設(shè)計(jì)階段，銜接規(guī)劃就會(huì)面臨需要配備接駁設(shè)施的車站周邊土地已出讓的現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致接駁設(shè)施難以落地，交通接駁規(guī)劃缺乏與土地利用規(guī)劃的有效融合。

受線、站位方案的穩(wěn)定性影響，政府相關(guān)部門對(duì)交通接駁項(xiàng)目的審批一般在軌道交通線路施工圖設(shè)計(jì)階段(試運(yùn)營前的1～2年)才開始正式介入，周邊用地與項(xiàng)目已基本成熟，使接駁設(shè)施用地協(xié)調(diào)更加困難。

2.3 沿線土地開發(fā)滯后，配套設(shè)施難以同步

城市軌道交通的發(fā)展和建設(shè)非常迅速，尤其是城市外圍區(qū)域和周邊新城經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)地鐵線路開通后，軌道交通沿線城市土地開發(fā)難以跟上軌道交通發(fā)展的腳步，車站周邊沒有道路接駁或規(guī)劃的接駁設(shè)施不能同步建設(shè)投入使用。

以2010年開通的5條軌道交通外圍新城線路(房山線、大興線、昌平線一期、亦莊線與15號(hào)線一期)為例，5條軌道交通線路總長(zhǎng)108.4 km，車站50座，統(tǒng)計(jì)交通接駁配套設(shè)施的規(guī)劃與同步實(shí)施情況見表1［3］。

以配套接駁道路為例說明，道路是地面交通運(yùn)行的載體，接駁配套道路建設(shè)的不同步在很大程度上影響地鐵車站的客流接駁。配套道路建設(shè)一般分為兩個(gè)層次:按規(guī)劃實(shí)施車站周邊接駁必要的道路，保證接駁設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和使用;按照每座車站至少有一條道路滿足地面公交通行條件的原則進(jìn)行建設(shè)，滿足接駁的基本功能［4］。而從表1中數(shù)據(jù)可看出規(guī)劃需求的落實(shí)情況僅僅為20%，其中部分新建道路按二類標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，落實(shí)的道路建設(shè)與需求差距非常大，表明外圍新城軌道交通沿線土地開發(fā)滯后對(duì)接駁配套設(shè)施建設(shè)有很大影響。

表1 2010年5條地鐵新線接駁設(shè)施規(guī)劃與落實(shí)情況

2.4 初期規(guī)模預(yù)測(cè)困難，設(shè)施供需匹配性差

以北京地鐵5號(hào)線工程為例，對(duì)5號(hào)線試運(yùn)營2年后全線所有站點(diǎn)周邊的非機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施進(jìn)行調(diào)查(見圖2)，從圖中的數(shù)據(jù)可以看出:全線整體停車設(shè)施供需關(guān)系相對(duì)平衡，但個(gè)別車站非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)規(guī)模與實(shí)際停放數(shù)量差異較大，既有供大于求，也存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，究其因由，也有規(guī)劃階段對(duì)非機(jī)動(dòng)車接駁需求規(guī)模的把握不足之處。

2 北京地鐵5號(hào)線非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)的實(shí)際使用情況［5］

3 交通銜接反思

3.1 與地鐵設(shè)計(jì)實(shí)時(shí)互動(dòng)

地鐵作為百年工程，出入口的人性化設(shè)置是至關(guān)重要的，其設(shè)置的合理與否直接影響各種接駁方式的便捷性，也是進(jìn)行各種接駁設(shè)施規(guī)劃的基本前提。軌道交通車站設(shè)計(jì)要體現(xiàn)“以人為本”，合理布設(shè)出入口，包括出入口的數(shù)量、規(guī)模、具體位置等，使乘客能夠順暢、便捷到達(dá)或離開地鐵。因此，在車站設(shè)計(jì)中應(yīng)及早引入交通接駁規(guī)劃，以對(duì)出入口設(shè)置的合理性提出反饋建議。

軌道交通線路一般沿城市道路布設(shè)，有條件的話應(yīng)跨路口布置，使出入口能照顧各象限客流，及早將客流引入地鐵。車站出入口應(yīng)與人行過街設(shè)施、換乘樞紐等結(jié)合設(shè)置;與附近的地下空間、公共建筑相結(jié)合，鼓勵(lì)聯(lián)合開發(fā)，減少地面交通壓力。出入口的設(shè)計(jì)應(yīng)保持彈性，預(yù)留與未來再開發(fā)土地的連通條件。

3.2 與土地利用規(guī)劃融合

軌道交通站點(diǎn)接駁規(guī)劃離不開土地利用的配合，在線路規(guī)劃層面，接駁設(shè)施的用地就需要在土地利用控制性規(guī)劃中予以確定。與軌道交通建設(shè)規(guī)劃同步進(jìn)行城市軌道交通用地控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱軌道控規(guī))是個(gè)理想的切入點(diǎn)，通過軌道控規(guī)和土地規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，最終落實(shí)到土地利用控制性規(guī)劃中，為后期交通接駁規(guī)劃設(shè)計(jì)提供依據(jù)和充足條件。圖3為交通接駁各階段工作內(nèi)容。

圖3 交通接駁各階段工作內(nèi)容

然而軌道控規(guī)受項(xiàng)目自身的限制，一般不會(huì)對(duì)交通接駁進(jìn)行深入的研究。該規(guī)劃前期需要與接駁規(guī)劃緊密配合，以確定交通接駁設(shè)施用地指標(biāo)，并將大型的接駁場(chǎng)站(公交首末站、駐車換乘停車場(chǎng))落實(shí)到土地利用控制性規(guī)劃中去。需要注意的是軌道控規(guī)為非法定規(guī)劃，各地政府執(zhí)行力度難免存在差異，建議以該規(guī)劃為切入點(diǎn)，強(qiáng)化與沿線土地利用規(guī)劃的融合［6］，為接駁設(shè)施用地落實(shí)提供充足的規(guī)劃條件。

3.3 分近遠(yuǎn)期的實(shí)施規(guī)劃

受軌道交通站點(diǎn)周邊用地開發(fā)等因素的影響，很多情況下都會(huì)出現(xiàn)接駁設(shè)施難以與軌道交通同步建設(shè)的情況，且短期內(nèi)由于軌道交通站點(diǎn)周邊用地的開發(fā)無法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致軌道交通站點(diǎn)接駁設(shè)施無法實(shí)施或投入使用。為解決近期接駁需求與實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期規(guī)劃控制，提出分期方案是必要的。

銜接規(guī)劃應(yīng)針對(duì)線路周邊區(qū)域不同發(fā)展階段，提出分近遠(yuǎn)期的規(guī)劃原則，近期以滿足交通接駁功能為主，遠(yuǎn)期結(jié)合周邊土地開發(fā)同步建設(shè)交通接駁規(guī)劃設(shè)施。近期重點(diǎn)在于落實(shí)建設(shè)管理的責(zé)任主體，遠(yuǎn)期重點(diǎn)在于設(shè)施如何在土地利用規(guī)劃中的控制預(yù)留。

3.4 引入運(yùn)營后評(píng)價(jià)機(jī)制

對(duì)于初次開通軌道交通的城市，銜接規(guī)劃的難點(diǎn)之一在于設(shè)施規(guī)模預(yù)測(cè)的把握，尤其是非機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施，涉及車站多，占地總規(guī)模大，若規(guī)劃階段設(shè)施規(guī)模預(yù)測(cè)過大，則會(huì)造成土地資源和建設(shè)投資的浪費(fèi);若設(shè)施規(guī)模預(yù)測(cè)過小，又難以滿足乘客的使用需求。

一座城市的軌道交通從無到有，從公共交通的骨干地位向主體地位轉(zhuǎn)移的過程中，對(duì)城市客運(yùn)交通體系的影響是巨大的。各種交通方式比例構(gòu)成不斷隨之而變化，對(duì)于不同時(shí)期、不同交通方式的接駁需求也會(huì)發(fā)生變化，因此交通銜接規(guī)劃策略應(yīng)隨城市交通發(fā)展的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，以符合不同時(shí)期的發(fā)展需要。

因此，及時(shí)地開展交通銜接設(shè)施使用效果的后評(píng)價(jià)，對(duì)以往工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，以為后續(xù)銜接規(guī)劃工作的開展提供良好的基礎(chǔ)，建議客流達(dá)到初步穩(wěn)定狀態(tài)后開展后評(píng)估工作。

4 結(jié)語

軌道交通站點(diǎn)接駁規(guī)劃是一項(xiàng)整體性與系統(tǒng)性非常強(qiáng)的規(guī)劃，包括與地面多種交通方式的協(xié)調(diào);同時(shí)也是一項(xiàng)實(shí)施性極強(qiáng)的規(guī)劃，首要解決的問題是與土地利用規(guī)劃的融合，而后又面臨建設(shè)實(shí)施的問題，如何處理好規(guī)劃與建設(shè)關(guān)系是要考慮的重點(diǎn)。此外軌道交通接駁后續(xù)建設(shè)管理牽扯部門廣，利益糾紛多，只有形成一個(gè)分工明確、責(zé)任到位的協(xié)同建設(shè)管理制度［7］，才能對(duì)各部門進(jìn)行合理的統(tǒng)籌管理與安排，交通銜接才能從根本上落實(shí)規(guī)劃意圖。

［1］張琛，李超，賀力霞，等.2014年中國城市軌道交通運(yùn)營線路統(tǒng)計(jì)與分析［J］.都市快軌交通，2015，28(1):1-3.

［2］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.2013年北京軌道交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)施效果［R］.北京，2013.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.2010年北京地鐵5條新線交通銜接規(guī)劃情況匯總［R］.北京，2010.

［4］徐旭暉.與軌道工程同步建設(shè)的接駁設(shè)施規(guī)劃及檢討:以深圳軌道交通二期工程為例［C］//2013年中國城市交通規(guī)劃年會(huì)暨第27次學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.北京，2013.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.北京地鐵5號(hào)線建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)及方法研究［R］.北京，2010.

［6］秦國棟.城市軌道交通與土地使用的融合:軌道交通規(guī)劃的反思［EB/OL］.(2014-12-02)［2015-08-03］http://rail.ally.net.cn/special/2014/1202/4062.html.

［7］劉云，徐永剛.城市軌道交通與換乘接駁設(shè)施協(xié)同建設(shè)研究［J］.都市快軌交通，2015，28(4):27-32.