黎陽

（新疆自治區(qū)草原總站，新疆 烏魯木齊 830049）

新疆草原執(zhí)法工作現(xiàn)狀和措施研究

黎陽

（新疆自治區(qū)草原總站，新疆 烏魯木齊 830049）

多年來，受到人口和牲畜數(shù)量的急劇增長，以及不合理草原利用方式等多方面因素影響，新疆的天然草原存在較為嚴(yán)重的超載過牧現(xiàn)象，并造成了大量的天然草地沙化、退化及鹽堿化，嚴(yán)重影響了新疆草原生態(tài)環(huán)境的安全和牧區(qū)草原畜牧業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。探索新形勢(shì)下草原執(zhí)法和草原保護(hù)建設(shè)工作的適應(yīng)性對(duì)策，已經(jīng)成為改善草地生態(tài)環(huán)境、發(fā)展草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的重要內(nèi)容。本文從新疆草原執(zhí)法現(xiàn)狀調(diào)查入手，對(duì)草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、草原管理體制、草原執(zhí)法環(huán)境、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的概況、草畜矛盾等作了分析，從中發(fā)現(xiàn)新疆草原監(jiān)理工作面臨巨大挑戰(zhàn)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、地方性政策及專業(yè)知識(shí)，針對(duì)新疆草原執(zhí)法問題和面臨的挑戰(zhàn)提出了適應(yīng)性對(duì)策。

草原執(zhí)法；挑戰(zhàn)；對(duì)策

新疆全區(qū)天然草原面積5 726萬hm2，占全疆國土總面積約35%。草原作為新疆占地面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，具有無可替代的生態(tài)地位和經(jīng)濟(jì)地位[1，2]。新疆干旱的氣候需要草原生態(tài)系統(tǒng)來調(diào)節(jié)，相對(duì)匱乏的水資源需要草原來涵養(yǎng)[3]；牧區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和牧民生活水平的提高也要依靠草地資源作保障。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)草原監(jiān)理工作的全面開展十分必要。

1 草原執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

1.1 草原執(zhí)法隊(duì)伍相繼建立

近幾年來我區(qū)在 《草原法》、《國務(wù)院加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》、《基本草原保護(hù)條例》、《草畜平衡管理辦法》、《禁牧和休牧管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和管理?xiàng)l例的推動(dòng)下，從地州到區(qū)縣相繼建立了負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)的宣傳，協(xié)調(diào)和處理草原所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議，協(xié)調(diào)、監(jiān)督草原防災(zāi)減災(zāi)等工作的草原監(jiān)理專門隊(duì)伍，基本上改變了以往草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)不健全、草原監(jiān)理人員嚴(yán)重缺乏的局面。

1.2 草原管理體制逐步完善

近年來，各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)草原監(jiān)理體系建設(shè)，在深化落實(shí)《草原法》及相關(guān)法律法規(guī)的過程中，不斷理清草原管理脈絡(luò)，理順草原監(jiān)理管理體制。各類草原違法案件的查處力度也在不斷被加大[4]，對(duì)在草原上建窯、建房、修路、挖沙、采石、采礦、取土、剝草皮、采集野生植物、非法買賣和流轉(zhuǎn)草原等違法行為出重拳，此類違法犯罪行為得到糾正和遏制，違法犯罪行為個(gè)人和企業(yè)受到嚴(yán)肅懲處?！恫菰瓐?zhí)法監(jiān)查制度》《草原監(jiān)理人員行為準(zhǔn)則》、《草原監(jiān)理站辦事流程》、《信訪接待制度》、《草原監(jiān)理行政執(zhí)法公示制度》等逐步建立，初步形成了違法必查、查實(shí)必究的執(zhí)法機(jī)制。

1.3 草原執(zhí)法基礎(chǔ)逐漸堅(jiān)實(shí)

為適應(yīng)日益復(fù)雜的草原執(zhí)法現(xiàn)狀，在《草原法》和《國務(wù)院加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》這兩個(gè)重要法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)草原管理暫行條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)草畜平衡管理規(guī)定》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施＜中華人民共和國草原法＞辦法》等，還針對(duì)草原的各種專項(xiàng)保護(hù)工作，制定和頒布了《自治區(qū)實(shí)施＜中華人民共和國野生植物保護(hù)條例＞辦法》和《關(guān)于征用使用草原審核審批管理有關(guān)問題的通知》等管理辦法，為新疆草原保護(hù)提供了具體的指導(dǎo)原則和重要依據(jù)。

1.4 草原執(zhí)法環(huán)境日漸改善

隨著草原保護(hù)各項(xiàng)法律法規(guī)、制度的完善，草原執(zhí)法工作與電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)社、網(wǎng)絡(luò)媒體等的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，草原法制宣傳面在不斷擴(kuò)大。隨著草畜平衡制度、禁牧休牧輪牧制度、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制及基本草原保護(hù)制度的推進(jìn)力度不斷加大，草地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、草原防火、草原生物災(zāi)害監(jiān)測(cè)與治理、草業(yè)技術(shù)推廣等工作的快速發(fā)展，草原畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入逐漸加大[5]，草原執(zhí)法環(huán)境日漸改善，草原執(zhí)法的支撐和保障也日漸穩(wěn)固。

2 草原執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)

隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人口、資源、環(huán)境的矛盾將日益尖銳，草原監(jiān)理工作將面臨很多新的困難和新的挑戰(zhàn)。

2.1 追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與草原執(zhí)法的矛盾加劇

牧區(qū)較農(nóng)區(qū)和城市等其他地區(qū)貧困，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、盡快擺脫貧困已經(jīng)成為從政府到農(nóng)牧民最迫切的訴求。但是由于牧區(qū)可利用資源單一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)只能依賴于草原。在片面追求牧區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，就會(huì)不自覺地將一些低技術(shù)、低附加值和高污染的行業(yè)帶到牧區(qū)。不難看出，礦藏開采和工程建設(shè)無疑成為目前帶動(dòng)牧區(qū)發(fā)展的“快捷鍵”。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而臨時(shí)或長期征占用草原造成的生態(tài)破壞必須引起我們足夠的重視。為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)草原經(jīng)濟(jì)價(jià)值的索取，已經(jīng)對(duì)草原保護(hù)構(gòu)成越來越大的壓力[6-8]。

2.2 草畜矛盾加大草原監(jiān)理工作的壓力

就目前新疆草原畜牧業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，牧區(qū)的綜合發(fā)展在很大程度是以草原生態(tài)環(huán)境的惡化為代價(jià)，大多數(shù)農(nóng)牧民還保持著傳統(tǒng)游牧“靠天吃飯”的思想，對(duì)草原過度索取而保護(hù)不利，過度追求牲畜數(shù)量和養(yǎng)殖規(guī)模，而忽視了合理進(jìn)行草畜配套的重要性，導(dǎo)致草畜不平衡的矛盾日益突出。新疆每年人口自然增長率約為10‰～11‰，一方面要滿足人們對(duì)畜產(chǎn)品日益增加的需求，另一方面要提高牧區(qū)農(nóng)牧民的生活水平，相應(yīng)地增加牲畜數(shù)量已經(jīng)成為解決這一問題的“有效方法”[9]。然而，天然草原是不可再生資源，天然草地在多種因素的影響下，草地生產(chǎn)力和質(zhì)量日趨下降，面積也在逐年萎縮，人們不斷增長的物質(zhì)需求與草地資源短缺的矛盾將更加突出，保護(hù)草原刻不容緩[10]。

3 新形勢(shì)下的應(yīng)對(duì)措施

新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)在快速發(fā)展，草原畜牧業(yè)也隨之成為關(guān)系到民計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，新的發(fā)展形勢(shì)下草原保護(hù)工作還需結(jié)合實(shí)際，不斷探索出更加切實(shí)、有效的方法來應(yīng)對(duì)。

3.1 完善政策和立法

鞏固和完善各項(xiàng)政策是草原保護(hù)的基本保證。首先要加快建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快建立重大草原保護(hù)建設(shè)工程補(bǔ)償制度、草畜平衡補(bǔ)貼制度及牧草良種補(bǔ)貼制度等[11]；其次要充分發(fā)揮國家在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，不斷加大在草原保護(hù)建設(shè)和發(fā)展草原經(jīng)濟(jì)等方面的政策力度。依法治草是草原保護(hù)的根本要求。要加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊非法征占用、濫采濫挖、肆意開墾等破壞草原的違法行為；要不斷完善草原法規(guī)，依照《草原法》盡快制定并完善基本草原保護(hù)、草原征占用補(bǔ)償及草原植被恢復(fù)補(bǔ)償?shù)鹊胤脚涮追ㄒ?guī)。

3.2 健全體系和隊(duì)伍

草原保護(hù)工作離不開健全的機(jī)構(gòu)和素質(zhì)精良的隊(duì)伍。以烏魯木齊市為例，烏魯木齊現(xiàn)有天然草原108.8萬hm2,草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)5個(gè)，監(jiān)理人員62人，如果按全員參與一線草原執(zhí)法工作中計(jì)算，平均每人管理草原面積為1.75萬hm2，然而，實(shí)際情況并非如此，執(zhí)法人員少且綜合素質(zhì)普遍不高、執(zhí)法任務(wù)繁重已經(jīng)成為適應(yīng)新形勢(shì)下草原保護(hù)工作亟待解決的問題。新疆草原面積大、草原生態(tài)環(huán)境脆弱，這需要從自治區(qū)到地州、縣市，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)理隊(duì)伍，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)事前監(jiān)督檢查力度，從防范草原違法行為的發(fā)生入手，切實(shí)提高草原執(zhí)法工作實(shí)效。

3.3 創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境

草原保護(hù)工作不僅要靠草原管理機(jī)構(gòu)的工作人員，還要靠廣大的群眾參與其中，讓群眾意識(shí)到保護(hù)草原的重要性和自身的義務(wù)所在。這就需要我們加大草原保護(hù)的宣傳力度，爭(zhēng)取更多扶持草原畜牧業(yè)發(fā)展的政策并盡快實(shí)施，積極培養(yǎng)龍頭企業(yè)帶動(dòng)草產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展以減輕天然草原的放牧壓力，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，尤其是圍繞牧草生產(chǎn)，在牧區(qū)加大發(fā)展多種經(jīng)營形勢(shì)的合作經(jīng)營組織，提高牧民生產(chǎn)組織化程度[12]，為天然草原的保護(hù)工作創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

[1]許鵬.新疆草地資源及其利用[M].烏魯木齊新疆科技衛(wèi)生出版社，1993.

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The Current Status and Countermeasures of Grassland Supervision in Xinjiang

LI Yang
（Xinjiang Uygur Autonomous Region Prairie Station,Urumqi 830049 China）

Over the years,overgrazing of natural grassland in Xinjiang phenomenon is more serious along with the rapid growth of population and the number of livestock and grassland unreasonable use patterns,etc.caused a large number of natural grassland desertification,degradation and Stalinization，seriously affected safety of the grassland ecological environment,and the sustainable and healthy development of pastoral grassland animal husbandry in Xinjiang.Explore adaptive strategies of grassland protection and construction supervision have become an important part of improving the grassland ecological environment,the development of livestock production in the new situation.Starting from Investigation of Xinjiang grassland enforcement.This paper analyzed Prairie enforcement team building，Grassland management system,Prairie enforcement environment,the economic situation in pastoral areas and livestock imbalance contradictions,which was found in Xinjiang grassland supervision work is facing enormous challenges.With related laws and regulations,local policy and expertise,for Prairie enforcement and challenges proposed adaptive strategies.

grassland supervision;challenges;measures

S812

：A

1003-6377（2015）01-0054-03

黎陽（1975-），高級(jí)畜牧師，研究方向?yàn)椴輼I(yè)技術(shù)推廣、草原管理及應(yīng)用等。 E-mial：1034020160@163.com，

Tel：13565996257

2014-11-26，

2014-12-01