○ 姚中秋，張 林

(1．北京航空航天大學 人文與社會科學高等研究院，北京 100191;2．天則經(jīng)濟研究所，北京 100062)

一、兩類被抑制的城市

過去三十多年中，中國有兩種不同性質的城鎮(zhèn)化過程同時展開:

第一種是行政性城市化過程，也即，政府通過法定程序新設建制市。這包括設立重慶這樣的中央直轄市、縣整體改制為縣級建制市，以及數(shù)量相當多的通過“地市合一”形成的地級市。到2011年，全國有657個建制市〔1〕。

第二種是事實性城鎮(zhèn)化過程，由此形成大量沒有“市”的建制的大鎮(zhèn)。在一些地方，人口、資源、工商業(yè)高度聚集，已完全具有城市的質料，國家卻沒有給予其建制市的法律、政治地位，因而也就不是一個完整的城市。據(jù)統(tǒng)計，2009年，全國共有建制鎮(zhèn)19699個，其中鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬以上的有192個，6萬到10萬之間的，更達到388個〔2〕。這些發(fā)達的“鎮(zhèn)”其實已接近設立縣級市的標準，但始終是鎮(zhèn)的建制。

事實性城鎮(zhèn)化的發(fā)展大約經(jīng)歷兩個階段，形成了兩大類型的事實性城鎮(zhèn)。

事實性城鎮(zhèn)的第一種類型，是從上世紀70年代末開始，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程形成的工商業(yè)強鎮(zhèn)。在西方，工商業(yè)一直在城市中展開，而中國的城鎮(zhèn)化則在很大程度上是從鄉(xiāng)村社會演化出來，這是中國與西方城鎮(zhèn)化的一個很大不同點。相比西方，中國農(nóng)民更具有發(fā)展工商業(yè)的頭腦和動機，且中國沒有城鄉(xiāng)身份的區(qū)隔制度，故明清時代的工商業(yè)，乃至現(xiàn)代工商業(yè)，主體是仍與農(nóng)村保持緊密聯(lián)系的農(nóng)民，且經(jīng)常涌現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)，從而形成了大量的市鎮(zhèn)，介于城鄉(xiāng)之間，是工商業(yè)的中心區(qū)域。

計劃經(jīng)濟體制試圖實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的嚴格分離，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟形態(tài)遭到嚴重破壞，普遍衰落。但70年代后期開始，農(nóng)民再度得以進入工商業(yè)，工業(yè)再度從鄉(xiāng)村興起，推動鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化、商貿化。小城鎮(zhèn)經(jīng)歷一次復興，從此出現(xiàn)“自發(fā)性城鎮(zhèn)化”。由此便涌現(xiàn)出現(xiàn)了大量工商業(yè)強鎮(zhèn)。中國計劃經(jīng)濟時代的工業(yè)化由國家計劃、在中型以上城市展開;過去三十多年來的再度工業(yè)化卻在鄉(xiāng)村展開，集中于工商業(yè)大鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)。大量工業(yè)生產(chǎn)能力和與之相關的人口聚集于這類大鎮(zhèn)。

事實性城鎮(zhèn)的第二種類型，是90年代中期以來大城市向外擴展形成的郊區(qū)市鎮(zhèn)。計劃經(jīng)濟時代，中國的城鄉(xiāng)嚴格分割。80年代，大城市的工業(yè)外溢到周邊的鄉(xiāng)村，推動了一些工商業(yè)強鎮(zhèn)的形成。但在這之后，住房市場化改革推動了房地產(chǎn)市場興起，伴隨著房價上漲，大城市人口開始外溢，出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象。郊區(qū)出現(xiàn)了若干分散大城市人口的集中居住區(qū)，這就是郊區(qū)市鎮(zhèn)。不過，這種郊區(qū)市鎮(zhèn)通常是由郊區(qū)的村、鎮(zhèn)自行興建的，集中于所謂“小產(chǎn)權房”區(qū)域。

這些郊區(qū)市鎮(zhèn)與城區(qū)中心有一定距離，因而房價較低;但又與中心城區(qū)保持較緊密的經(jīng)濟、文化、社會聯(lián)系，并為居民提供較完善的生活條件。因而在過去十幾年間，在大城市周邊迅速擴張。

比如，在北京以東，形成了宋莊這樣的特色文化市鎮(zhèn):藝術家自發(fā)入駐宋莊村，村委抓住機會，為藝術家提供便利，促成藝術產(chǎn)業(yè)在整個宋莊鎮(zhèn)各村內聚集，如今已是一個人口規(guī)模超過10萬的市鎮(zhèn)。

由此往東，是河北三河市的燕郊鎮(zhèn)，更是郊區(qū)市鎮(zhèn)的典型:無力在京購買住房的中產(chǎn)階級，集中到燕郊居住，形成了在河北生活、往返北京工作的特殊社會生態(tài)。據(jù)燕郊高新區(qū)統(tǒng)計，2013年末，燕郊轄區(qū)區(qū)域內總人口達80萬人，其中，城鎮(zhèn)常住人口45萬人，另有流動人口25萬人〔3〕，而在2011年，燕郊的轄區(qū)內人口約有44．7萬。由此也可見郊區(qū)市鎮(zhèn)的發(fā)展與集聚速度之快。

隨著大城市人口向外分散、也即城市郊區(qū)化的內在趨勢，可以預計，只要中國的城市化過程沒有大的曲折，未來大城市、甚至中等城市周邊這類郊區(qū)市鎮(zhèn)的數(shù)量將不斷持續(xù)增加。

以上兩種事實性城鎮(zhèn)，性質不同，但后文統(tǒng)稱“大鎮(zhèn)”。

二、大鎮(zhèn)的最佳出路:改制縣轄市

大鎮(zhèn)代表著中國自上而下的事實性城鎮(zhèn)化的發(fā)展結果，但大鎮(zhèn)的正常發(fā)展始終面臨嚴重的制度瓶頸:即在建制上，它們始終是鎮(zhèn)，被固定在縣政府的治理框架中。由于這一制度約束，這些市鎮(zhèn)無法完成管理制度上的城市化，導致其無法如城市那樣治理，其社會經(jīng)濟升級發(fā)展也受到阻礙。對此，這些鎮(zhèn)的政府、民眾有深切感受，學界也有大量研究，比如關于溫州蒼南縣龍港鎮(zhèn)，多次試圖突圍而不果〔4〕。那么，如何讓這些大鎮(zhèn)健康發(fā)展?本文認為，最可行、也最健全的方案是，大鎮(zhèn)改制為建制市，而仍由縣政府管理，故稱為縣轄市。

2014年7月，國家發(fā)改委等11部委印發(fā)《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，提及新型城鎮(zhèn)化綜合試點的五項任務，其中第四項是:“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設市模式試點工作”。

這一條是唯一與設市相關的任務。據(jù)此，各地上報數(shù)十個鎮(zhèn)進行綜合試點，不過，年底確定的62個新型城鎮(zhèn)化試點中，只有浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)和吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)列入首批鎮(zhèn)改市試點名單〔5〕，數(shù)量頗少，令人遺憾。但至少已邁出突破性一步，即在縣以下設建制市已經(jīng)有了可能性。

事實上，用縣轄市的管理方式，即用面來管理點必然優(yōu)于政府設市“以點管面”。為了發(fā)展大鎮(zhèn)，將經(jīng)濟發(fā)展與行政管理的關系理順也必須如此。關于“鎮(zhèn)改市”，并非沒有其他方案。但若加以對比，可以發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)改制為縣轄市最為可行，也最佳。

在目前的建制市中，行政級別最低的是縣級市。從80年代開始到1997年，全國共設立縣級市360個左右〔6〕。這成為設市的一個主要通道。1997年，國家暫停“縣改市”進程，基層城市化的主要方式是“縣改區(qū)”:縣整體納入地級市或直轄市、副省級市的城區(qū)，相應地，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)紛紛改為街道辦事處。

不過，從理論上看，這兩種做法都不甚合理:忽略了縣域社會形態(tài)與市域在性質上的區(qū)別。已實行兩千多年的“省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各級政府管轄的區(qū)域均為廣域行政區(qū)，主要從政治和司法兩方面管理廣泛而分散的基層社會和人口，政府功能主要是征稅與維持治安，其它功能很少。這種政府，我們可稱之為“政治司法控制型政府”，旨在確保國家對地方和民眾的政治統(tǒng)治。

與此不同，市是點狀行政區(qū)，在狹小區(qū)域內聚集大量人口，工商業(yè)高度發(fā)達，資源快速流動，頻繁交易。城市政府為擁擠的城市區(qū)提供公共服務，管理流動性較高的人口，協(xié)調快速變動的工商業(yè)活動。市政府的職能必然大不同于省、縣政府，我們稱之為“經(jīng)濟社會組織型政府”。

但縣整體改市和縣改區(qū)，顯然忽略了這一重大區(qū)別，即將政治控制與經(jīng)濟管理混為一談。因此，縣級市始終不是名副其實的城市，就其從事政治控制的政府而言，其實仍然只是“縣政府”，無法從事相當于市的經(jīng)濟管理職能。“縣改區(qū)”的問題與此類似:這個“區(qū)”顯然不同于城區(qū)，人口和資源的集中度很低。就此而言，當初停止設立縣級市的決策是正確的，后來縣改區(qū)的政策是不恰當?shù)摹?/p>

那么，大鎮(zhèn)如何改市、設市?本文認為，設立縣轄市(或者鎮(zhèn)級市)，最為可行，也最為合乎社會治理之理。

將經(jīng)濟發(fā)達的縣改為市或區(qū)的問題在于，把人口和資源高度分散的大塊農(nóng)村區(qū)域劃入城區(qū)，這樣就與管理高度集中的經(jīng)濟形態(tài)產(chǎn)生了矛盾。“鎮(zhèn)改市”的優(yōu)點恰恰在于，瞄準真正的既成城市區(qū)域，瞄準那些人口與資源已經(jīng)高度集中、從而確實已呈現(xiàn)城市型經(jīng)濟、人口、社會形態(tài)的鎮(zhèn)區(qū)，通過制度變革，讓其按照真正的城市運作，同時又為了避免改制后的鎮(zhèn)脫離縣政府的政治控制，可以以縣轄市的方法將其納入融合。

關于大鎮(zhèn)的出路，還有另一種設想:在原縣域中切塊、分離，成立一個獨立的縣級市。但這樣一來，鎮(zhèn)所在的縣將喪失主要財源，它不會支持改革。且抽空縣的財源，也不利于城鄉(xiāng)一體化。相比之下，設立縣轄市的方案更優(yōu):可以有效地化解縣對鎮(zhèn)改市的抵觸情緒，且給縣政府保留充足財源，用于城鄉(xiāng)一體化。

目前，國家已啟動一南一北兩個鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)改市”綜合試點。我們建議:

第一，這兩個鎮(zhèn)明確設立縣轄市，并責令其積極探索其與縣之間合理配置管理權限、財政資源，探索與縣政府不同的、適應城市的社會治理新模式。

第二，在這兩個鎮(zhèn)綜合試點初步展開后，于2016年前后，盡快擴大試點范圍:每省確定2到5個大鎮(zhèn)展開試點，條件可有差別，可建立不同的社會治理模式，以便觀察其效果。

第三，在這些試點基礎上，于2017年前后，修訂相關法規(guī)，建立常態(tài)化的“鎮(zhèn)改市”機制。也即，確定鎮(zhèn)改為縣轄市的標準，凡達到這個標準者，即可由該鎮(zhèn)向地方政府和中央相關部門申請改制為市。

目前，很多人批評，中國的城市規(guī)模結構不合理，就在于全國有近200個大鎮(zhèn)，其鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過10萬人，卻無法成為真正的城市。如果在五年之內，這些鎮(zhèn)陸續(xù)改設為縣轄市，就可以極大地優(yōu)化中國城市的規(guī)模結構。并在經(jīng)濟、政治、文化等方面產(chǎn)生深遠影響。

三、縣轄市:在城鄉(xiāng)之間

過去三十多年間，中國城鎮(zhèn)化總體上呈現(xiàn)為“大城市化”傾向:特大城市、大城市人口迅速增長，小城市人口增長緩慢。長此以往，中國城市人口規(guī)模結構有可能從正常的“金字塔”形轉為畸形的“倒金字塔”。這樣的城市規(guī)模結構不利于“人的城鎮(zhèn)化”。

城鎮(zhèn)化的含義本是農(nóng)民戶籍人口進入城鎮(zhèn)，而大城市的進入成本甚高，是農(nóng)民無從承擔的。繼續(xù)沿用大城市化模式，不利于人的城鎮(zhèn)化。

從人的城鎮(zhèn)化視角來看，必須發(fā)展小城鎮(zhèn)?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》提出，“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，為此，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”。大鎮(zhèn)在這一點上最為要緊，因為這里本來就聚集了大量從事工商業(yè)活動的農(nóng)村戶籍人口，即農(nóng)民工。能否落實他們成為真正的市民對中國城鎮(zhèn)化的質量是一個最好的檢驗標準。

但是，目前的建制鎮(zhèn)，由于缺乏城市發(fā)展條件，公共服務能力低下，對農(nóng)村戶籍人口缺乏吸引力。要讓中小城市吸納更多人口，就不能不增加其公共服務供應能力。目前的鎮(zhèn)建制不利于那些已工業(yè)化的大鎮(zhèn)推進人的城市化，大鎮(zhèn)改制為縣轄市，按照城市運作，必定增加其對農(nóng)業(yè)人口的吸引力。

縣轄市也能溝通城鄉(xiāng)，從而成為推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要載體。

中國是一個大國，農(nóng)業(yè)在中國將始終具有重要地位，即便其產(chǎn)值比重繼續(xù)下降;鄉(xiāng)村作為有別于城市的社會、文化生活樣態(tài)，對于中國保持自身文明的多樣和生命力，具有重要意義。簡而言之，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村將在中國始終占有重要地位。但另一方面，人口的城鎮(zhèn)化也是大勢所趨。

那么，如何平衡這兩者?換言之，如何在城鎮(zhèn)化過程中保留鄉(xiāng)村?

設立縣轄市亦是最好的選擇:縣轄市不再是公共品匱乏的鎮(zhèn)，而是城市，擁有城市的各種便利，但它們畢竟貼近鄉(xiāng)村?？梢栽O想，未來可能有一定數(shù)量的人口，工作在鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)部門，但居住于縣轄市?？h轄市可以成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的節(jié)點。在縣轄市，城市和鄉(xiāng)村可融為一體。同樣重要的是，縣轄市有助于中國傳統(tǒng)文化的傳承?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》提出城鎮(zhèn)化的指導思想:“文化傳承，彰顯特色。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。”

但很顯然，在大城市，這種文化特色很難體現(xiàn)出來。只有在貼近鄉(xiāng)村的縣轄市，才最容易體現(xiàn)出來。設立大量縣轄市，將大量人口聚集于小城鎮(zhèn)，可避免大城市造成的文化洪災淹沒中國文化，從而令中國文化在現(xiàn)代化過程中實現(xiàn)新生轉進，而不是完全喪失自主性。處在全球化過程中的大城市、超大城市注定了難有文化特色，這一點，現(xiàn)在已經(jīng)完全表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)村的衰敗也不可避免。那么，唯一能夠維系中國文化之本的載體就是小城鎮(zhèn)。

總之，要想“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，要讓中國文化傳承下去，就需要發(fā)展小城鎮(zhèn)，而縣轄市是重中之重。

四、縣轄市:撬動市制重構

設立縣轄市，有助于啟動市制重構，進而重構政府架構。

中國目前已有半數(shù)人口居住在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率還將進一步提高:按照《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。這將是中國歷史上一次革命性變化:此前，多數(shù)人口居住在鄉(xiāng)村，而此后，多數(shù)人口居住在城鎮(zhèn)。為此，不能不高度重視城市建制。需要展開一輪地方行政制度大改革，其核心是構建合理的市制。

傳統(tǒng)郡縣、省縣制是從政治和法律上統(tǒng)治廣域行政區(qū)內民眾的體制。宋代以后，市鎮(zhèn)發(fā)展，但基本政府架構沒有調整。這一調整發(fā)生在清末、民國時代，國家于省之外設市，大鎮(zhèn)也設市;且各級建制市的社會治理模式不同于省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更多地強調自治，這一點恰恰是經(jīng)濟發(fā)展所需要的特征，行政命令適用于政治但不適用于經(jīng)濟發(fā)展。

隨后實行的計劃經(jīng)濟導致了市制的退化，尤其是管理者觀念的退化。這一點，清楚表現(xiàn)在地市合一、縣域整體改市的制度變革過程中。中國需要城鎮(zhèn)化，但決策者沒有注意到治理廣域行政區(qū)的政治控制型政府，與管理點狀行政區(qū)的經(jīng)濟社會組織型政府之間的區(qū)別。結果，目前的地、縣兩級市都很難說是嚴格意義上的城市，既無法有效地治理城區(qū)、又忽略或者扭曲鄉(xiāng)村治理。

建立良好市制的關鍵，就在于兩種類型政府之分流:一類是管理廣域行政區(qū)、承擔政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府;另一類是管理點狀行政區(qū)，主要承擔經(jīng)濟與社會管理職能的政府，也即市政府。

在縣以下設立縣轄市，可自下而上地推動這一變革。

縣以下設立若干縣轄市，縣內人口、資源、經(jīng)濟活動多集中于此。縣城所在的鎮(zhèn)，通常都是強鎮(zhèn)，按照設鎮(zhèn)為市的改革方案，也完全可以改制為縣轄市。

縣轄市管理地理上相對集中而密度較高的人口與經(jīng)濟社會活動，其政府圍繞市民日常生活生產(chǎn)和分配公共品，尤其是市場秩序的管制職能將集中于縣轄市政府。由此，縣政府的職能大幅度縮減。在傳統(tǒng)社會中，縣政府的職能是簡單的，主要就是政治上控制，并執(zhí)行法律。晚近幾十年來，縣政府承擔了經(jīng)濟發(fā)展功能。隨著縣轄市設立，這一職能將轉移到縣轄市，縣政府恢復其簡單的傳統(tǒng)功能。

由此，基層將逐漸實現(xiàn)兩類行政區(qū)和兩類政府的分流:首先，有幾個縣轄市，集中本縣主要人口、資源、經(jīng)濟、社會、文化活動。當然，仍存在鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，但在經(jīng)濟、社會等角度看，已不甚重要。縣轄市政府是縣域內經(jīng)濟社會資源的主要組織者，縣內主要公共品之供應者。

在縣所轄之市之上的縣政府，仍保持兩千年來的傳統(tǒng)功能:政治控制和法律執(zhí)行。到這個階段，就可合并縣，減少縣的數(shù)量，擴大縣的規(guī)模。

由此，省直管縣改革才能成功。為什么出現(xiàn)“地區(qū)行署”、“地級市”這樣一個憲法中并沒有出現(xiàn)的政府層級?就因為縣的數(shù)量太多，省政府無法直接管理一百個縣?？h政府職能縮小到政治、法律控制之后，縣的數(shù)量就可以減少，省就可以直接管理縣，中間層次就沒有必要了。

地級市不再管縣，地級市成為單純的城市。這時，把它們叫做地級市就不合理了，應稱之為“省轄市”。它不再是管理面狀行政區(qū)的政府，而是省政府管轄之下一個管理點狀行政區(qū)的政府。換言之，在省直管縣之后出現(xiàn)的局面是:省政府同時下轄治理范圍大幅度縮小的省轄市，數(shù)量減少而治理范圍擴大了的縣。

傳統(tǒng)磚木結構民居以木構架為主要承重體系，多為抬梁及穿斗式，圍護體系則用磚砌筑，墻倒屋不塌。項目選用與之相似的膠合木梁架結構體系，木構架承重體系外露于圍護體系，展現(xiàn)木材自身的表現(xiàn)力。梁柱尺寸綜合考慮結構強度，以及圍護體系的厚度。后期考慮結構的安全性，跨度為6m的結構柱之間增設一根尺寸略小的膠合木柱，包裹于圍護體系之中，不影響原本的建筑立面設計。屋架采用現(xiàn)代木結構常用的平面桁架體系，緊鄰山墻面的桁架，模仿抬梁式木構架山墻面形式設計，外露于圍護體系，與外露的膠合木梁柱一同完成建筑立面造型（圖6）。

有些省轄市的人口與經(jīng)濟規(guī)模較大，由省管理，不利于其發(fā)展，也不符合中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。這類城市應設立為直轄市。中國作為人口與經(jīng)濟大國，需要一批大都會:國際性大都會、全國性大都會，而唯有直轄市機制，有利于大都會發(fā)育。多設中央直轄市，可適當縮小省的規(guī)模。省的規(guī)模太大，是元代以來地方行政制度最不合理之處。

經(jīng)過上面的演進過程，將形成省—直轄市，縣—省轄市、鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—縣轄市三級地方行政體系。相比于現(xiàn)有體系，它有以下好處:

第一，政府層級減少，介于省縣之間的地區(qū)——地級市取消，形成“新省縣制”。由于多設直轄市，省級單位數(shù)量增多，到五十個;每省管理范圍縮小，又合并了縣，每省管理縣的數(shù)量縮小到50個左右。此制實類似于漢唐郡縣制，可稱為“新郡縣制”。

第二，政府間權力配置是:兩頭強、中間弱，也即，強中央、弱地方(省、縣)，強基層(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市)。在基層，鄉(xiāng)、村逐漸淡化，人口、資源將集中于鎮(zhèn)、市。通過鎮(zhèn)、市自治，解決基層治理空虛問題，安定基層社會秩序。省、縣將主要成為中央政府借以進行政治與法律控制的政府。

第三，政府間的橫向結構將反映城市化現(xiàn)實，呈現(xiàn)出一明顯特點:兩種類型的政府分流，也即省、縣與市分流。省、縣政府集中于對地方的政治與法律控制。市則承擔經(jīng)濟社會文化聚集與發(fā)展功能，按規(guī)模分三級:中央直轄市，省轄市(即現(xiàn)在的地級市，及若干成規(guī)模的縣級市)，縣轄市。中央政府、省政府、縣政府從法律與政治上分別對它們進行管理、控制。

五、在縣轄市嘗試自治的治理模式

設立縣轄市，另有一個重要的政治效應:有助于基層自治性治理之發(fā)育。

“國民國家構建(nation－state building)”實有一體之兩面:一面是強化政治與法律在全國范圍內的統(tǒng)一執(zhí)行，為此，不能不強化中央權威。另一面，又要給基層社會以足夠的自主活動空間。對中國來說，尤其如此。中國是超大規(guī)模政治與文明共同體，有效治理的基礎必定是基層自治，如此才能減少政府控制環(huán)節(jié)，控制政府治理的成本。

基層自治，是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎。然而，基層自治的恰當單位是什么?略加觀察就可發(fā)現(xiàn):村莊太小，資源太少，且伴隨著城市化，大量村莊將會解體。今天，人去村空，村一級的村民自治制度在很多地方已無法正常運轉。伴隨著城鎮(zhèn)化進程持續(xù)，合適的自治單位一定在城鎮(zhèn)，也就是鎮(zhèn)與縣轄市。

縣轄市的規(guī)模和社會政治結構最有利于自治。因為，縣轄市面積較小，人際關系較為緊密，精英群體相互之間較易識別，并容易就公共問題達成共識;在這里，公共品供應與稅收之間的關系最為直接，因而，民眾也有參與自治的較強意愿。因此，縣轄市是現(xiàn)代自治制度的最佳載體，世界各國的基層自治單位都是縣以下的市。

設立縣轄市，可為探索自治的社會治理模式創(chuàng)造條件。因此，我們建議，在設立縣轄市時，應當責令新設市應當基于本地實際，探索以自治為中心的社會治理模式。那么，縣轄市如何自治?在現(xiàn)有制度條件約束下，我們提出如下簡明可行的建議:

第一，改革人大。目前，鎮(zhèn)設有人民代表大會。縣轄市可對此予以改革，擴大人大代表數(shù)量可以放寬，以容納縣轄市內社會各界精英。因縣轄市聯(lián)絡便利，故年內可多次召開全會，審議市內要事。

人大通過競爭性選舉程序，選舉產(chǎn)生市政管理委員會，行使日常行政管理權。它相當于目前鎮(zhèn)政府組成人員，而與現(xiàn)有的人大主席團合一。對人大負責，采用委員會制，行使權力，委員分任不同部門工作，輪流擔任主席。

第二，建立市政協(xié)商會。縣轄市可積極探索協(xié)商民主新機制，建立具有一定決策權的協(xié)商民主機構。在縣轄市，最便于開展協(xié)商民主，因為精英易于識別，且容易達成共識，故可建立市政協(xié)商會，吸納重要商會負責人，教育、文化團體負責人，重要NGO負責人等社會各領域的領袖參加，就縣轄市重要公共事務展開協(xié)商，做出具有一定程度約束力的決策。目前，政協(xié)最低只設在縣一級，市政協(xié)商會接近政協(xié)，但享有一定決策權威。

第三，設立多個非職業(yè)法庭。目前法院最低設于縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立法庭?？h轄市因人口集中，交易頻繁，社會復雜，不能不設立法庭。應探索支持社會自治的司法體制，可嘗試建立多個非職業(yè)法庭，至少可有多個商人法庭，也可有社會法庭等。前者解決商業(yè)領域中各種糾紛，后者解決一般糾紛。法官從市內賢達中遴選，而聘請法律專業(yè)人士擔任法律助理(由縣法院指派)。這類似于英美的“治安法庭”，比現(xiàn)有的調解更為正式。這些法庭可解決基層社會大多數(shù)糾紛，更可樹立自治權威。

總之，設立縣轄市是一個重大制度創(chuàng)新，對于重建基層社會治理具有重要意義。當利用這個機會，積極探索自治的可能形態(tài)、機制。為此，應賦予各個縣轄市以建立自己治理模式的自主權，讓基層縣轄市多試驗，多探索，這有利于整個國家尋找合適的現(xiàn)代治理模式。

注釋:

〔1〕中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部編:《中國城市建設統(tǒng)計年鑒(2011年)》，中國計劃出版社，2012年。

〔2〕國家統(tǒng)計局農(nóng)村司編:《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計資料2010》，中國統(tǒng)計出版社，2010年。

〔3〕行政規(guī)劃網(wǎng)，http://www．xzqh．org/html/he/1082_1003．html。

〔4〕杜志雄、李人慶:《政府管理體制創(chuàng)新與小城鎮(zhèn)健康發(fā)展問題研究》，國家發(fā)該委小城鎮(zhèn)研究中心報告，2004年。

〔5〕《新型城鎮(zhèn)化“62+2”試點方案出臺帶動全局》，《中國城市報》2015年2月16日。

〔6〕《小城鎮(zhèn)，縣轄市》，天則經(jīng)濟研究所研究報告，http://www．unirule．org．cn/index．php?c=article＆id=3244。