依法行政視閾下推進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展及對(duì)策

于健慧1，楊偉偉2

(1.黑龍江省行政學(xué)院 學(xué)術(shù)交流部， 哈爾濱 150080；2.中共重慶市委黨校 研究生部，重慶 400041)

[摘要]黨的十八屆四中全會(huì)提出，各級(jí)政府應(yīng)深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)。然而在社會(huì)組織發(fā)展過程中，政府依法行政卻存在諸多問題，即批準(zhǔn)社團(tuán)成立，行政決策簡單粗放；理順管理體制，采取強(qiáng)制性行政命令；變更業(yè)務(wù)主管單位，授權(quán)依據(jù)不明；年度檢查、行政處罰有失公允公正等。探究其根源，在于政府傳統(tǒng)管控型的管理方式與獨(dú)立的社團(tuán)意識(shí)相矛盾，具體體現(xiàn)在：嚴(yán)格管控而非服務(wù)管理，行政手段而非依法行政，獨(dú)立自主而非行政依附。對(duì)此，唯有政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政手段為主的管理方式為依法行政，才能真正促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展。具體舉措是：完善社會(huì)組織立法體系，切實(shí)推進(jìn)政府依法行政，改革雙重管理體制。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織；依法行政；行政機(jī)關(guān)

[中圖分類號(hào)]D411;D01[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2015-05-29

[作者簡介]陳曉方(1976-)，男，湖南邵陽人，博士研究生，從事公共政策、公共機(jī)構(gòu)改革研究。

黨的十八大明確提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織管理體制。圍繞此目標(biāo)，黨的十八屆二中全會(huì)提出要改革社會(huì)組織管理體制，黨的十八屆三中全會(huì)提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)組織立法，三項(xiàng)舉措落地。從這一系列的舉措可以看出，各級(jí)政府部門對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的高度重視。然而由于受傳統(tǒng)全能型政府和人治思想的影響，我國行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)組織管理過程中仍存在著諸多問題，在很大程度上阻礙了社會(huì)組織的良性發(fā)展。落后的行政管理體制，使較多的社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位，而無法獲取合法的登記資格，從而在一定程度上限制了社會(huì)組織發(fā)展。行政命令主導(dǎo)的行政管理方式，強(qiáng)制性的行政干預(yù)，使得社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生較強(qiáng)的行政依附，從而無法獨(dú)立自主的發(fā)展。隨意短視的行政決策，未能充分保障社會(huì)組織的參與權(quán)，從而損害了諸多社會(huì)組織的合法權(quán)益。行政執(zhí)法未公開化和透明化，信息披露未制度化和程序化，從而使社會(huì)組織無法獲取全面的信息資源，損害了社會(huì)組織的知情權(quán)。政府依法行政存在的問題，嚴(yán)重地制約了社會(huì)組織的良性發(fā)展。

一、依法行政與社會(huì)組織發(fā)展

依法行政思想最早起源于西方。洛克《政府論》一書中指出立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)相分離，且執(zhí)法機(jī)關(guān)必須依據(jù)立法機(jī)關(guān)設(shè)立的法律實(shí)行權(quán)利，執(zhí)法權(quán)受到立法權(quán)的制約[1]。孟德斯鳩《論法的精神》一書指出，國家權(quán)力分為立法、行政、司法三部分，且應(yīng)由三種機(jī)關(guān)掌握和相互制約[2]。這些思想觀點(diǎn)均為依法行政概念的提出奠定了基礎(chǔ)。在過去的幾百年里，西方各國紛紛推行依法行政，但各國的提法各不相同。英國稱之為“法治”或“依法行政”。美國則將其包含在“法治原則”之內(nèi)，日本稱之為“法治行政”，德國稱之為“依法行政”[3]。在我國依法行政概念產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末，1987年由國務(wù)院法制局提出。隨著黨的十五大依法治國基本方略的推進(jìn)，依法行政更加普遍化。2004年，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。2008年，黨的十七大明確提出要“全面落實(shí)依法治國方略”，并提出要“推進(jìn)依法行政”。2012年，黨的十八大提出要“全面推進(jìn)依法治國”，并且提出要“推進(jìn)依法行政”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)，提出要推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

德國學(xué)者認(rèn)為依法行政的重點(diǎn)包括：法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則、法律優(yōu)越原則和法律保留原則[4]。英國法學(xué)家A.V.戴西認(rèn)為，正規(guī)法律的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位及排除政府專斷權(quán)力的地位、法律一律平等、憲法的一般原則[5]。美國學(xué)者認(rèn)為法治原則包括：承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力；正當(dāng)?shù)姆沙绦?；法律?guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行[6]。總體來說，西方依法行政強(qiáng)調(diào)人民意志在法律層面的至高無上，政府的權(quán)力和行為必須受到法律的控制，以及防止政府的專斷對(duì)人民權(quán)益的侵害。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于依法行政內(nèi)涵的論述也極為豐富。羅豪才主張行政合法性原則、合理性和應(yīng)急性原則；馬懷德主張依法行政原則、信賴保護(hù)原則和比例原則等；應(yīng)松年主張職權(quán)法定、法律保留、法律優(yōu)先、依據(jù)法律、職責(zé)與職權(quán)同一原則[7]?？傮w說來，在我國依法行政是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍，依法管理各項(xiàng)國家事務(wù)的活動(dòng)。作為國家事務(wù)的重要組成部分,社會(huì)組織的興起與發(fā)展已然離不開法治政府的依法管理與支持。

社會(huì)組織是隨著“全球社團(tuán)”運(yùn)動(dòng)的興起逐漸進(jìn)入各國研究者的視野并且得到了快速地發(fā)展。社會(huì)組織亦稱“非營利組織(NPO)”“非政府(NGO)”“第三部門(the third-sector)”“民間組織”，等等。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)組織的界定主要基于以下幾種角度：一是基于剩余定義原則來界定，認(rèn)為社會(huì)組織是除了政府和市場之外的一切組織的總和；二是基于社會(huì)組織的資金來源的角度；三是基于社會(huì)組織的“結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”角度；四是基于社會(huì)組織的法律角度；五是基于社會(huì)組織的作用和功能的角度。總體說來，社會(huì)組織是指不以營利為目的，依法建立的、相對(duì)獨(dú)立于政府系統(tǒng)，以社會(huì)成員的自愿參與為基礎(chǔ)，開展各種志愿性或公益性活動(dòng)的組織。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r的研究集中在以下方面：一是從宏觀層面對(duì)社會(huì)組織發(fā)育整體情況(數(shù)量、類型、特征、分布、業(yè)務(wù)活動(dòng)等)的描述和解讀；二是從中觀角度分析社會(huì)組織能力建設(shè)的要素，如內(nèi)部治理、籌資管理、人力資源管理、財(cái)稅制度等對(duì)于社會(huì)組織數(shù)量、質(zhì)量的影響，以及從政策工具規(guī)制的角度定性分析影響社會(huì)組織發(fā)育的因素；三是從微觀角度分析某個(gè)或某類社會(huì)組織的發(fā)展歷程及其影響因素。筆者通過文獻(xiàn)梳理、研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)依法行政的理論研究及社會(huì)組織發(fā)展影響因素的研究已經(jīng)相當(dāng)豐富，而對(duì)政府依法行政與社會(huì)組織的研究，則主要集中在政社關(guān)系之間的探討、政社互動(dòng)，或者政策對(duì)社會(huì)組織影響層面，而對(duì)依法行政對(duì)社會(huì)組織發(fā)展影響的研究則相對(duì)較少。然而，隨著國際治理體系現(xiàn)代化的提出，社會(huì)組織作為多元主體之一，其越來越多地參與到社會(huì)治理之中。因此，政府在行政執(zhí)法過程中如何保障社會(huì)組織的健康良性的發(fā)展，是法治政府依法行政的一個(gè)極為重要的課題。

二、對(duì)社會(huì)組織依法行政中存在的問題——基于案例的分析

2014年4月24日，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)(以下可簡稱國經(jīng)會(huì))因不服民政部對(duì)其“未按照規(guī)定”參加2011年度社會(huì)團(tuán)體年度檢查而給予警告處罰，將民政部告上法庭。中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)創(chuàng)建于1984年廬山“國際經(jīng)濟(jì)法講習(xí)班”，于2006年正式登記為全國性的學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體法人，并掛靠于司法部。而2007年因“理順法學(xué)社團(tuán)管理體制”，民政部要求包括國經(jīng)會(huì)在內(nèi)的一批全國性法學(xué)社團(tuán)更換業(yè)務(wù)主管單位。因此，據(jù)民政部文件的引述，在國務(wù)院的授權(quán)下，中國法學(xué)會(huì)成為國經(jīng)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位。[8]然而，由于中國法學(xué)會(huì)下已有與國經(jīng)會(huì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域重疊的中國國際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)。因涉及兩個(gè)協(xié)會(huì)的重組和整合，作為一個(gè)成熟的且運(yùn)行良好的社會(huì)團(tuán)體，國經(jīng)會(huì)拒絕接受中國法學(xué)會(huì)成為其業(yè)務(wù)主管單位，不承認(rèn)中國法學(xué)會(huì)具備相應(yīng)主管單位資質(zhì)。國經(jīng)會(huì)也曾多次要求司法部和民政部出具國務(wù)院相關(guān)的授權(quán)依據(jù)均被拒絕，因此質(zhì)疑中國法學(xué)會(huì)受權(quán)來源的合法性。然而在2011年社團(tuán)年檢時(shí)，司法部因業(yè)務(wù)主管單位變動(dòng)的原因，不再接受其年檢資料對(duì)其進(jìn)行初檢。因此，至2012年5月31日，民政部以未能收到國經(jīng)會(huì)的年檢資料為由，給予其行政警告處罰。而國經(jīng)會(huì)則對(duì)此表示不服，并且認(rèn)為未能及時(shí)參加2011年年檢純屬“事出有因”，并非“主觀逃避”或者“不參加”年檢，故此不服處罰起訴民政部。然而，頗為微妙的是，2012年度在沒經(jīng)過司法部初檢，且國經(jīng)會(huì)仍未轉(zhuǎn)向中國法學(xué)會(huì)管理的情況下，出于各方的壓力以及考慮到中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)在法學(xué)界的地位，民政部在無業(yè)務(wù)主管部門的初審條件下，通過了其2012年的年檢。筆者認(rèn)為，在此案例中行政機(jī)關(guān)在對(duì)中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)的管理過程中存在的問題具有一定的代表性，基于此歸納出行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)組織的管理過程中存在的問題主要有四個(gè)方面。

1.批準(zhǔn)社團(tuán)成立，行政決策簡單粗放

在此案例中，還涉及另外一個(gè)利益相關(guān)主體——中國國際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)(2012年更名為中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)研究會(huì))。中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)于2005年由對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)牽頭成立，其業(yè)務(wù)主管單位為中國法學(xué)會(huì)。顯然，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)與中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)在業(yè)務(wù)上具有一定程度的重疊。然而，民政部在中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)已經(jīng)成立的前提下，又批準(zhǔn)中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)成立，雖然當(dāng)時(shí)兩社團(tuán)分屬不同的業(yè)務(wù)主管部門(中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)的主管部門是司法部，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)主管部門是中國法學(xué)會(huì))。然而民政部在既有社會(huì)團(tuán)體存在的前提下，只是簡單粗放地批準(zhǔn)兩個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域相似的社會(huì)團(tuán)體成立，而并沒有采取一定的可行性措施對(duì)兩社會(huì)團(tuán)體加以溝通協(xié)調(diào)。以至于因涉及兩社會(huì)團(tuán)體的重組和合并利益時(shí)，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)不接受歸屬于中國法學(xué)會(huì)之下，導(dǎo)致了國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)“送檢無門，求檢不成”，從而引發(fā)了上述訴訟案件的發(fā)生。黨的十八屆四中全會(huì)也明確指出要健全依法決策機(jī)制，保障公眾參與行政決策，確保決策制度科學(xué)化，避免“拍腦袋決策”的頑疾。然而在此案例中民政部在做出批準(zhǔn)中國國際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)成立的行政決策之初，并沒有保障相關(guān)利益主體中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)的參與權(quán)和知情權(quán)，從而使此決策未達(dá)到最優(yōu)化和科學(xué)化。

2.理順管理體制，采取強(qiáng)制性行政命令

2007年，民政部為“理順法學(xué)社團(tuán)的管理體制”，要求包括中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)在內(nèi)的一批全國性的法學(xué)社團(tuán)更換業(yè)務(wù)主管單位。司法部和中國法學(xué)會(huì)根據(jù)民政部的行政指示，成為不同社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。因?yàn)橹袊▽W(xué)會(huì)主要負(fù)責(zé)主管法學(xué)研究和法學(xué)學(xué)術(shù)交流類的社會(huì)團(tuán)體，所以中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)被強(qiáng)制分配到中國法學(xué)會(huì)。然而在此過程中，作為行政相對(duì)人的各社會(huì)組織并沒有參與其中，也沒有獲得知情權(quán)。因此可以看出，在民政部要求變更中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)等社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位時(shí)采取強(qiáng)制性的行政指令，并未與相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行充分的溝通交流。在各社會(huì)團(tuán)體不知情的情況下，民政部門以強(qiáng)制性的行政命令要求其變更業(yè)務(wù)主管單位，沒有切實(shí)保障各行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。執(zhí)法不公，公權(quán)力濫用，嚴(yán)重?fù)p害了以國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)為代表的各社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益。

3.變更業(yè)務(wù)主管單位，授權(quán)依據(jù)不明

在此案例中，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)之所以不接受中國法學(xué)會(huì)作為其業(yè)務(wù)主管單位，最重要的原因是質(zhì)疑中國法學(xué)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位資格。在我國由于對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理，即社會(huì)組織必須接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，所以各社會(huì)組織必須由其業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)其日常監(jiān)管。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“業(yè)務(wù)主管單位必須是由國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織”。然而在此案例中，國務(wù)院授權(quán)中國法學(xué)會(huì)作為業(yè)務(wù)主管單位的資格僅是民政部的引述。中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)請(qǐng)求司法部和民政部公開授權(quán)的原始依據(jù)，司法部以“內(nèi)部管理信息”“依法不屬于公開范圍”，同時(shí)民政部則以“依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”[9]為由拒絕公開。而實(shí)際上早在2007年的一次會(huì)議上，中國法學(xué)會(huì)已出示了國務(wù)院“授權(quán)”依據(jù)，該依據(jù)是當(dāng)時(shí)的中央政府政法委領(lǐng)導(dǎo)畫了圈的“記錄紙”[9]。而所謂的國務(wù)院授權(quán)依據(jù)顯然是以權(quán)代法的行政行為，缺乏法律依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)指出政府應(yīng)全面推進(jìn)政務(wù)公開，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，并且明確指出涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。而兩部委拒絕公開授權(quán)依據(jù)，嚴(yán)重違背了政府依法行政的要求。

4.年度檢查，行政處罰有失公允公正

引發(fā)中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)起訴民政部的導(dǎo)火索，是民政部對(duì)中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)的2011年行政處罰警告。民政部以中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)未按時(shí)參加2011年度社會(huì)團(tuán)體年度檢查為由，對(duì)中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)作警告的行政處罰。然而，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)并非主觀有意逃避年檢，而是事出有因，未能及時(shí)參加2011年年度檢查。在2012年3月中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)向司法部提交年檢資料時(shí)，司法部向中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)明確表示不再承擔(dān)其2011年的年檢工作。2012年4月25日，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)又向司法部呈送書面報(bào)告，請(qǐng)求其履行主管單位職責(zé)。因司法部未給予其任何回復(fù)，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)于2012年下半年與民政部溝通，直接向其遞交了年檢材料。但民政部因中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)未按照規(guī)定參加2011年社會(huì)團(tuán)體年度檢查，仍給予其警告處罰?？梢钥闯觯诖税咐?，中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)非故意逃避或者回避監(jiān)督檢查，而是積極求檢不得。在給予中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)處罰時(shí)，民政部沒有遵守依法行政中合理行政的要求，沒有充分考慮造成中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)沒參加年檢的客觀原因，因此，此行政處罰有失公允公正。

三、落后的管理方式與獨(dú)立的社團(tuán)意識(shí)沖突——深層原因

筆者認(rèn)為，造成上述政社矛盾的根源在于政府傳統(tǒng)的以行政手段為主的管理方式與社團(tuán)日漸明顯的獨(dú)立自主的意識(shí)相沖突。具體表現(xiàn)在以下三方面：

1.嚴(yán)格管控而非服務(wù)管理

在我國由于特定的歷史社會(huì)原因，政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展一直采取嚴(yán)格的管控措施。一是體現(xiàn)在社會(huì)組織的準(zhǔn)入方面。我國社會(huì)組織的登記門檻較高，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都對(duì)社會(huì)組織的成立登記條件包括會(huì)員人數(shù)、機(jī)構(gòu)名稱、住所、經(jīng)費(fèi)、人員等做出了嚴(yán)格的限定。嚴(yán)格的條件導(dǎo)致較多的社會(huì)組織因不符合登記條件，無法登記以至于無法正常的開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。二是對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制。雙重管理體制是指社會(huì)組織必須接受登記機(jī)關(guān)(民政部門)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管包括社會(huì)組織申請(qǐng)成立之前的審查，社會(huì)組織日常業(yè)務(wù)的監(jiān)管、社會(huì)組織年度檢查的預(yù)審等。從上述案例可以看出，正是因?yàn)闃I(yè)務(wù)主管單位的變更導(dǎo)致了中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)年檢工作無法正常開展，從而受到行政處罰。在具體實(shí)踐中，一些社會(huì)團(tuán)體因無法找到掛靠的業(yè)務(wù)主管單位而無法獲取合法的社會(huì)地位，影響其業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展。因雙重管理制度所帶來的政社之間的矛盾也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述這一案例。其中最為典型的是北京農(nóng)家女文化發(fā)展中心，因業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的原因?qū)е乱恍┱块T不愿成為其業(yè)務(wù)主管單位。以至于其經(jīng)過20年的時(shí)間直至2013年才在廣東注冊(cè)成立[10]。

2.行政手段而非依法行政

在社會(huì)組織的發(fā)展過程中，由于受傳統(tǒng)的人治思想影響，政府對(duì)社會(huì)組織的管理采取以行政手段為主的管理方式，再加之社會(huì)組織相關(guān)立法的滯后和行政機(jī)關(guān)工作人員的法治觀念淡薄等原因，導(dǎo)致政府依法行政過程中仍存在著一些問題。具體表現(xiàn)在以下方面：一是以行政命令指定社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。在中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)訴民政部的案例中，2007年民政部因整合法學(xué)社團(tuán)，便于管理的需要，將不同的法學(xué)社團(tuán)以行政命令的方式劃分于中國法學(xué)會(huì)和司法部之下，而在此過程中并沒有嚴(yán)格遵守法定程序履行政府信息公開義務(wù)。二是以任命政府官員在社會(huì)組織任職的方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行日常監(jiān)管。政府官員在社會(huì)組織任職的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在，業(yè)務(wù)主管單位以此種方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理。在陜西省的某書法協(xié)會(huì)中有64位領(lǐng)導(dǎo)干部在其中任職，而在山西省同樣也存在此種情況。截至2014年1月從山西省民政廳公布的數(shù)據(jù)得知在省級(jí)登記的920個(gè)社會(huì)團(tuán)體中就有192個(gè)社會(huì)團(tuán)體由省級(jí)和廳級(jí)官員擔(dān)任法定代表人[11]。然而早在1998年國務(wù)院辦公廳已經(jīng)出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，明確指出縣及縣級(jí)以上的在職處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(含社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人)。因此，可以看出我國對(duì)社會(huì)組織的管理采取以行政手段為主的管理方式而非依法行政。

3.獨(dú)立自主而非行政依附

在中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)訴民政部案例中，也從另一方面反映出以中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)為代表的社會(huì)團(tuán)體，其獨(dú)立自主的意識(shí)開始替代傳統(tǒng)的對(duì)政府部門的行政依附意識(shí)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國社會(huì)組織的數(shù)量不斷壯大。據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織共有60.6萬個(gè)。而在社會(huì)組織不斷壯大的同時(shí)，社會(huì)組織的獨(dú)立自主意識(shí)也逐漸地增強(qiáng)。尤其是在黨的黨的十八大和黨的十八屆三中全會(huì)之后，社會(huì)組織這種意識(shí)傾向的轉(zhuǎn)變更為明顯。這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：一是在社會(huì)組織作為多元治理主體之一，越來越以獨(dú)立個(gè)體的身份參與到社會(huì)治理之中，從而更好地彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。二是社會(huì)組織依法維權(quán)的現(xiàn)象也不斷發(fā)生。一方面是指社會(huì)組織作為獨(dú)立主體依法維護(hù)自身合法權(quán)益，即以上述案例中國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)為代表的社會(huì)組織以法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益不受侵害。另一方面是指社會(huì)組織作為獨(dú)立的治理主體，運(yùn)用法律手段對(duì)損害公民利益的案件所提起的訴訟。在此方面環(huán)保類的社會(huì)組織最為典型，尤其是2014年新修訂的環(huán)保法出臺(tái)之后，環(huán)保類社會(huì)組織公益訴訟的案件明顯增加。綜上所述，不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)組織對(duì)政府部門強(qiáng)烈的行政依附，其獨(dú)立自主發(fā)展的意識(shí)明顯提高。然而這種意識(shí)傾向的改變與政府落后的管理方式相矛盾，從而導(dǎo)致上述案例的出現(xiàn)。

四、依法行政視閾下促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展對(duì)策

通過上文分析，筆者認(rèn)為，唯有政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政手段為主的管理方式為依法行政，才能真正促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展。具體舉措有以下方面：

1.完善社會(huì)組織立法體系

目前，在我國社會(huì)組織的立法體系存在著諸多問題。因此，導(dǎo)致政府在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理時(shí)，出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象。故應(yīng)完善社會(huì)組織立法體系，從而保障政府依法行政有法可依。黨的十八屆四中全會(huì)也明確指出要加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范各類社會(huì)組織的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面健全社會(huì)組織立法體系：一是要轉(zhuǎn)變立法理念，確立權(quán)利本位的立法理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，全能型的政府以國家為本位，對(duì)社會(huì)實(shí)施全方位的管控，對(duì)社會(huì)組織的立法亦是如此。因此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的立法指導(dǎo)思想，樹立權(quán)力本位的立法理念，樹立服務(wù)而非管制思維，從而完善社會(huì)組織立法。二是要加快制定社會(huì)組織專門法，明確社會(huì)組織專門法的原則、目標(biāo)和內(nèi)容。筆者認(rèn)為，社會(huì)組織專門法的內(nèi)容應(yīng)該重點(diǎn)涵蓋以下方面：首先要明確規(guī)定政府的職責(zé)權(quán)限，政府的職責(zé)應(yīng)主要是引導(dǎo)、培育、規(guī)范、監(jiān)督與保障。其次要厘清社會(huì)組織自身在法律定位、能力建設(shè)方面的問題。此外要明確界定政社之間的關(guān)系，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)是合作關(guān)系而非行政命令關(guān)系。三是完善現(xiàn)有的立法模式。首先，政府部門應(yīng)及時(shí)廢止刪除過時(shí)的法律條文，加快刪除不符合我國現(xiàn)有國情的法律條文。如自2000年我國實(shí)施的《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定，未在民政部門登記的社會(huì)組織即為非法民間組織等不合理的法律條款。其次，應(yīng)加快修訂不合時(shí)宜的法律條款。如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)組織非競爭性進(jìn)行了規(guī)定，黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要探索一業(yè)多會(huì)。此外，政府部門還應(yīng)聚焦社會(huì)組織立法體系的重點(diǎn)場域，尤其是引入競爭機(jī)制后的行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管場域和黨的十八屆三中全會(huì)后可直接登記的四類社會(huì)組織的監(jiān)管場域。因此，只有這樣才能確保政府依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

2.改革現(xiàn)有雙重管理體制

隨著我國社會(huì)組織的迅速發(fā)展，社會(huì)組織獨(dú)立自主的意識(shí)不斷增強(qiáng)。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，落后的雙重管理體制已不再適合新時(shí)期社會(huì)組織的發(fā)展要求。雙重管理體制的弊端對(duì)我國社會(huì)組織的發(fā)展造成了重大影響。社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法取得登記資格的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。俞可平教授認(rèn)為，在中國至少有300萬未登記的社會(huì)組織，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”[12]。而未取得登記資格的社會(huì)組織則不能獲取一定的政策優(yōu)惠條件，從而在一定程度上阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。而西方大部分國家對(duì)社會(huì)組織的登記管理實(shí)行的是許可制度或者注冊(cè)制度。如美國社會(huì)組織成立之時(shí)不需要登記，只有在特定需求時(shí)可以向相關(guān)部門提出申請(qǐng)。而德國的社會(huì)組織只需滿足人數(shù)7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散后財(cái)產(chǎn)的歸屬這些條件，即可獲得法律登記[13]。故此我國政府部門也應(yīng)該改革落后的雙重管理體制，以適應(yīng)社會(huì)組織新的發(fā)展要求。首先應(yīng)改革社會(huì)組織登記管理制度。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織的直接登記。因此，各級(jí)政府部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)政策，推進(jìn)社會(huì)組織的直接登記。同時(shí)應(yīng)該引入競爭機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，從而切實(shí)保障各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織多樣性的發(fā)展。其次，要建立新的監(jiān)管體系。現(xiàn)行的社會(huì)組織監(jiān)管體系主要是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的日常監(jiān)管。然而這種監(jiān)管體系具有一定的局限性。因此應(yīng)建立政府宏觀監(jiān)督、社會(huì)組織責(zé)任自負(fù)、全社會(huì)共同監(jiān)管的體系。從而切實(shí)保障社會(huì)組織依法自治的權(quán)利，建立健全以章程為核心的自律機(jī)制，減少政府職能部門不當(dāng)?shù)母深A(yù)。因此，唯有改革落后的雙重管理體制，適應(yīng)社會(huì)組織獨(dú)立自主的發(fā)展要求，才能真正激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展。

3.切實(shí)推進(jìn)政府依法行政

由于市場力量發(fā)展發(fā)育和政府一起成為兩大主導(dǎo)者，但社會(huì)這第三種力量發(fā)育遲緩，已影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[14]。只有切實(shí)推進(jìn)政府依法行政，才能真正保障社會(huì)組織良性發(fā)展。因此在社會(huì)組織的管理方面，政府部門要嚴(yán)格依法行政。筆者認(rèn)為，切實(shí)推進(jìn)政府在社會(huì)組織管理方面的依法行政應(yīng)從以下方面著手：一是政府部門要依法履行政府職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，不能越位、錯(cuò)位和缺位。各級(jí)政府部門應(yīng)嚴(yán)格遵守法律依據(jù)、法定程序，依法行政。二是政府部門要健全依法決策機(jī)制。在對(duì)社會(huì)組織作出行政決策之時(shí)，應(yīng)保障相關(guān)利益群體的參與權(quán)，從而避免隨意和短視的行政決策對(duì)相關(guān)利益群體合法權(quán)益的損害。同時(shí)要確保行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)和過程公開，從而減少“拍腦袋”決策的行為發(fā)生。三是政府部門行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，杜絕行政命令代替依法行政。公務(wù)人員應(yīng)樹立法治思維，運(yùn)用法治方式，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高法律素養(yǎng)，從而樹立法治觀念，避免行政手段為主的管理方式，嚴(yán)格依法行政。四是政府部門應(yīng)該全面推行政務(wù)公開，堅(jiān)持公開為原則不公開為例外的原則。政府在作出行政決策和行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守政府信息公開制度，按照一定的要求和法定程序公開，確保公眾的知情權(quán)。政府只有通過積極、主動(dòng)的信息公開，才能有效地提升民眾對(duì)政府管理的參與、監(jiān)督和認(rèn)同度，增加政府與民眾價(jià)值取向、行為取向的一致性[15]。只有切實(shí)推進(jìn)政府部門依法行政，才能為社會(huì)組織的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境。

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〔責(zé)任編輯：劉陽〕

政治學(xué)研究