◎陳華平

◎胡建華（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州341000）

基于交易成本視角下的征地拆遷成本控制分析

◎陳華平

◎胡建華（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州341000）

征地拆遷問題是當前城市化進程中影響經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的突出問題，其本質(zhì)是一種經(jīng)濟行為，即交易行為。交易成本理論也稱交易費用理論，運用交易成本理論分析征地拆遷現(xiàn)象為土地產(chǎn)權(quán)變革及公共利益界定提供了思路和依據(jù)。征地拆遷成本逐年升高，運用交易成本分析，揭示了其原因主要在于公共利益界定過于模糊、土地產(chǎn)權(quán)不明晰、征地拆遷相關(guān)者利益失衡及拆遷估價相關(guān)政策法規(guī)不完善等方面。因此，控制征地拆遷成本，應(yīng)該從明晰被征地產(chǎn)權(quán)、準確界定公共利益范圍、規(guī)范補償標準、推行土地使用權(quán)的市場交易以及建立征地拆遷問責機制等方面采取相應(yīng)措施。

交易成本；征地拆遷；成本控制

一、問題的提出

征地拆遷問題是當前城市化進程中影響經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的突出問題。一方面，隨著城市化進程的加快，征地拆遷工作大范圍、大面積地鋪展開來，2012年在我國共有322 800公頃土地應(yīng)用于征地拆遷，從2008年至2011年四年期間，我國用于征地拆遷補償、農(nóng)民補助等方面支出達3.5萬億元，有多達2 500萬被征地農(nóng)民納入了社會保障。另一方面，伴隨著征地拆遷工作的進展，各地出現(xiàn)了大量的村民上訪事件，一些地方頻出“釘子戶”現(xiàn)象，甚至發(fā)生極端的“自焚”或“自殘”行為。中國社會科學(xué)院在2013年發(fā)布的《社會藍皮書》里分析認為，我國每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達上萬起甚至十幾萬起，其中因征地拆遷而引發(fā)的群體性事件又占了50%左右。因此，征地拆遷最初作為一個單純的經(jīng)濟補償問題，逐漸演變成一個棘手的政治問題，其重要性上升到黨的代表大會上進行研究。

黨的十八大報告把“城鄉(xiāng)一體化”作為解決三農(nóng)問題的根本途徑，提出“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)……改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。黨的十八屆三中全會報告也指出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制……建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。2014年的中央一號文件明確了“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的政策導(dǎo)向。因此，可以看出，黨和國家的政策認為“征地拆遷是當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的經(jīng)濟問題，應(yīng)該依靠經(jīng)濟手段來解決當中存在的問題”。這就為我國地方政府解決征地搬遷工作中的問題指明了方向。

本文認為征地拆遷的本質(zhì)是一種經(jīng)濟行為，即交易行為，交易雙方在交易過程中為獲得利益，均需要付出成本。因此，本文主要探討征地拆遷交易成本的相關(guān)問題，包括征地拆遷中交易成本產(chǎn)生的原因及成本控制對策。

二、交易成本理論及其應(yīng)用于征地拆遷的可行性

（一）交易成本理論

交易成本理論也被稱為交易費用理論，是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者羅納德·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》（1937）和《社會成本問題》（1960）兩篇有影響的論文中提出的。在科斯看來，導(dǎo)致企業(yè)制度存在的“運用價格機制的成本”就是簽訂合約的成本，還包括執(zhí)行不同合約的成本［1］。綜合來講，交易成本就是指為促成交易的發(fā)生而形成的成本。后來，人們對科斯的交易成本理論進行了綜述，即交易成本不僅會影響到對資源的配置效率，還會影響到整個經(jīng)濟和社會的效益，并在此基礎(chǔ)上引出了著名的“科斯定理一”與“科斯定理二”?！翱扑苟ɡ硪弧闭J為在既定社會經(jīng)濟制度條件下，如果交易方的交易成本為零，那么，無論產(chǎn)權(quán)的屬性如何，資源配置始終都是帕累托最優(yōu)狀態(tài)?！翱扑苟ɡ矶边M一步認為在一定社會經(jīng)濟制度條件下，交易成本不可能為零，那么，由于交易成本的存在，在初始分配狀態(tài)下，產(chǎn)權(quán)不可能通過“零”成本交易而趨向帕累托最優(yōu)。因此，最初對產(chǎn)權(quán)的界定就必然會對一定社會經(jīng)濟效率產(chǎn)生影響［2］。與古典經(jīng)濟學(xué)理論對交易方“完全理性人”的假設(shè)不同，科斯提出交易成本“經(jīng)濟人”假設(shè)，認為在一個交易關(guān)系之中，交易成本源于交易方的“有限理性”或“機會主義行為”?！袄硇匀恕笔侵冈谕耆硇缘募僭O(shè)條件下，交易各方以零成本獲得各種信息，信息是完全透明的?！敖?jīng)濟人”有限理性假設(shè)認為，交易雙方因為各種條件的限制，不可能免費獲得交易過程中的所有信息，因而只能在有限信息條件下做出交易決策?！敖?jīng)濟人”機會主義行為是指“經(jīng)濟人”在信息不對稱情形下，人們不完全如實地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為，如欺詐、謊言等?！霸谑袌鼋灰壮杀緸檎那疤嵯?，初始產(chǎn)權(quán)的法律界定和經(jīng)濟組織形式的選擇會影響資源的配置?？扑苟ɡ淼暮诵氖钱a(chǎn)權(quán)和交易成本之間的明確關(guān)系”［3］。

此外，對交易成本的理解，許多學(xué)者都提出過各自觀點。德米賽茨認為“交易成本是產(chǎn)權(quán)運行成本，交換確定的保護成本”；諾斯認為“交易成本是交易成本訂立和實施作為交易基礎(chǔ)的合同的成本”；肯尼思·阿羅認為“交易成本是經(jīng)濟制度的運行成本”；埃格特森認為“交易成本是個人交換他們的資產(chǎn)所有權(quán)和確定其專有權(quán)的費用”；張五常認為“交易成本就是處理人與人之間、人與社會之間的關(guān)系所需要付出的成本”。雖然觀點不盡相同，但交易成本包括信息成本、條件成本、行為成本和規(guī)制成本等內(nèi)容，“交易成本是與交易相關(guān)的制度運行成本，其實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)明晰對減少交易成本有著決定性的作用”［4］則是共識。

（二）交易成本理論應(yīng)用于征地拆遷的可行性

征地拆遷是指政府為了公共利益的需要，依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或征用之后，對原集體土地上的附作物、建筑物進行拆遷，并按照被征地的用途給予補償?shù)男袨?。近年來，征地拆遷的成本在逐年上升。那么，應(yīng)用交易成本理論分析征地拆遷可行嗎？

1.交易成本理論為產(chǎn)權(quán)變革提供思路。征地拆遷是城市化的必然結(jié)果，也是促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的必然途徑，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實需要。征地拆遷與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，是否能夠順利拆遷和做出適當安排不但關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，影響城市化進程，而且對于社會的和諧與穩(wěn)定有著重大影響。根據(jù)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律，任何當事人（或企業(yè)，或個人），都只能有期限占有土地獲得土地使用權(quán),并不是土地的所有權(quán),這就產(chǎn)生了征地拆遷過程中當事人爭論的焦點問題——如何界定土地使用權(quán)。關(guān)于土地的使用權(quán)，國家的方針政策規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長期不會發(fā)生改變。可是在當前的承包經(jīng)營權(quán)中，使用權(quán)和用益權(quán)只是其中的的一部分，農(nóng)民并沒有實際的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這就導(dǎo)致近年來強制拆遷的現(xiàn)象急劇上升。所以，產(chǎn)權(quán)界定是提高經(jīng)濟效率、降低交易成本的必要手段。因此，運用交易成本理論闡明土地產(chǎn)權(quán)界定，包括土地使用權(quán)明確的法律地位和價值實現(xiàn)的方式，從而降低土地使用權(quán)理解與認識上的誤差，不僅可為征地拆遷過程奠定談判的基礎(chǔ)，最大限度維護被拆遷者的相關(guān)利益，降低征地拆遷成本，還可實現(xiàn)社會公平、穩(wěn)定與和諧。

2.交易成本理論為公共利益的界定提供理論依據(jù)。公共利益作為一個法律與政治的話題，是法律保護的目標和價值判斷的基礎(chǔ)，被認為是權(quán)力的合法性來源，并被廣泛引用和信仰。但究竟什么是公共利益卻總是缺乏明確的界定，至今為止也沒有一個一直為人所贊同的觀點。大部分學(xué)者認為，公共利益在不同的時期有不同的內(nèi)涵和邊界，不同的人站在不同的角度會有不同的看法，因而，公共利益的內(nèi)涵和邊界也不盡相同；更有學(xué)者如阿羅認為，它是一個空洞的概念，除了個人自己的利益，沒有共識的公共利益存在，正是由于這種抽象與不確定性，公共利益的界定已成為一個棘手的問題，并成為學(xué)者們辯論的焦點。

我國的土地不能買賣，因此，土地的占有者（被拆遷者或農(nóng)民）在法律上并沒有資格去交易土地，并且沒有權(quán)利參加談判［5］。目前，在土地收購成本與出讓金之間，土地有巨大的利潤空間，政府獲得大量的收益，而經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，也與項目引進、設(shè)立開發(fā)區(qū)、政府績效評估或形象工程有著很大的關(guān)系。這種利益驅(qū)動是導(dǎo)致政府圈地和舊城改造遍地開花的重要原因，也為政府的“尋租”創(chuàng)造了相應(yīng)的條件。

制度經(jīng)濟學(xué)中的社會成本理論指出，作為個體的行為，當私人成本和社會成本、私人利益和社會利益得不到統(tǒng)一時，這個時候會產(chǎn)生外部性。研究者在探索怎樣才能將外部性問題轉(zhuǎn)化為內(nèi)部性問題時，指出政府可實施特定干預(yù)，最初方式是向私人征收“庇古稅”，以使個人利益和社會利益達到某種平衡。制度經(jīng)濟學(xué)中科斯的交易成本理論和產(chǎn)權(quán)理論為外部性問題提供了更深入的分析，為外部性問題的解決提供了可能。運用交易成本理論可以充分發(fā)揮并協(xié)調(diào)好政府與市場的作用，為公共利益的內(nèi)涵和邊界界定提供理論依據(jù)。

三、征地拆遷交易成本產(chǎn)生的原因

征地拆遷交易成本是指為了促成征遷交易的完成而付出的成本，主要包括補償成本、信息成本和談判成本等，征地拆遷關(guān)系主體間利益難以平衡是交易成本產(chǎn)生的最根本原因。具體來講，主要有以下原因。

（一）公共利益界定過于模糊

政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)就是實現(xiàn)公共利益。地方政府熱衷于征用及拍賣土地，理由常常是滿足公共利益的需求。但“公共利益”該如何界定？找到一個普遍的絕對適用的概念幾乎是不可能的。

土地征收的決定者是地方政府，在是否符合公共利益是單方面決定的情況下，很容易造成政府土地管理權(quán)中公正的分解和濫用。地方政府與開發(fā)商利用“公共利益”的名目來實現(xiàn)其利益的獨占分配，就源于公共利益界定模糊以及公共利益的復(fù)雜性。地方政府不但常常為土地財政所驅(qū)動，而且是承擔著政績考核的壓力。基于此原因，在實現(xiàn)公共利益的旗幟下，推動城市化的方式就是征收農(nóng)民土地，以達到“保障地方財政充裕，實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長，提升地方官員的政績”的目的。但運用這種驅(qū)動方式來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的模式不但偏離了市場經(jīng)濟的軌道，浪費了社會資源，而且侵犯了農(nóng)民合法的土地權(quán)益，這也是造成征地拆遷交易成本上升的重要原因。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不明晰

我國法律法規(guī)確定了土地公有制度?！稇椃ā罚?014年3月修訂本）規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！币虼耍覈娜魏纹髽I(yè)或個人都只能依法限期占有土地獲得土地的使用權(quán)，但不是土地所有權(quán)，使用期限一到，國家（集體）依法收回土地。征地拆遷沖突中的土地權(quán)屬糾紛，不但指占有權(quán)和使用權(quán)，而且包括收益權(quán)和處分權(quán)。

歷史經(jīng)驗表明，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是與效率原則和法制原則相符合的經(jīng)濟現(xiàn)象。所有權(quán)者為了實現(xiàn)更有效的生產(chǎn)，將資產(chǎn)交由使用者占有并由使用者使用，因此，資產(chǎn)價值的效率及大小就決定于資產(chǎn)的實際占有與使用者，而要實現(xiàn)資產(chǎn)價值效率，就必須首先要保障資產(chǎn)占有與使用者權(quán)屬的法律地位。一般來說，國家（集體）所有的土地只是一種“靜資產(chǎn)”，自身無法生產(chǎn)出財產(chǎn)，而只有將其有償或無償通過市場交易或調(diào)配，由企業(yè)或個人才占用并使用，才會生產(chǎn)財富。因此，從這個意義上講，土地使用權(quán)是一種實實在在的權(quán)利，是一項利于財富創(chuàng)造的制度安排?，F(xiàn)有相關(guān)土地法律法規(guī)中對土地使用權(quán)的保護并不完善，這對正確理解土地公有制帶來了外部性，土地使用權(quán)的私占屬性被減弱。很多地方土地使用權(quán)的收益盡管正在漸漸回歸到使用權(quán)本人，但土地收益權(quán)和處分權(quán)仍然沒有得到法律保護，地方政府以公共利益名義可以任意征收或征用土地，土地使用權(quán)人卻沒有拒絕征收的權(quán)力或要求市場合理補償?shù)臋?quán)力。因此，土地產(chǎn)權(quán)不明晰是造成交易成本上升的最主要原因。

（三）征地拆遷相關(guān)者的利益失衡

目前，政府熱衷于拍賣土地，地產(chǎn)開發(fā)商為實現(xiàn)地產(chǎn)利益也狂熱地競標土地，被征地農(nóng)民則被動地保護“土地使用權(quán)”。這個問題從本質(zhì)上看，就是三方面的利益訴求得不到統(tǒng)一，從而導(dǎo)致征地拆遷的交易成本急劇上升。

1.政府的利益訴求。政府依據(jù)法律壟斷了征地權(quán)力，依據(jù)行政權(quán)力隨意界定“公共利益”范圍。政府可以為了“公共利益”需要進行征地，排除了市場機制在土地交易中的調(diào)節(jié)作用，壟斷了農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的渠道，因此，政府總是傾向于以超低補償價格，利用權(quán)力尋租的方式來進行大規(guī)模征地。同時，政府也壟斷了土地二級市場的“賣方市場”，政府把從農(nóng)村征用過來的土地通過市場拍賣和政府劃撥兩種方式來處置征用的土地資源，導(dǎo)致土地資源配置的行政壟斷和市場競爭兩種模式并存，再加上政府對土地財政的依賴，政府通常以低價從農(nóng)村征地，然后再轉(zhuǎn)手高價賣給地產(chǎn)開發(fā)商，而農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分。政府征地的成本大部分是土地征用或拆遷的相應(yīng)補償，而不是被征收土地的市場價格或者協(xié)議價格。正是由于這種潛在收益的存在，使用征收權(quán)成為政府的極大偏愛，而土地征用拆遷也成為城市新的建設(shè)用地和實現(xiàn)舊城區(qū)改造的唯一來源［6］。

2.地產(chǎn)開發(fā)商的利益訴求。地產(chǎn)開發(fā)商尋求地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營利潤的最大化，地方政府積極“賣地”，他們就狂熱“儲地”，特別是隨著我國改革開放和城市化的社會轉(zhuǎn)型，他們往往只是致力于尋找政府的“準租”，而對侵犯農(nóng)民利益的行為視而不見。因此，因城市建設(shè)用地而出現(xiàn)的征地拆遷中的灰色區(qū)域?qū)е乱粋€巨大的“尋租”市場的存在，它是造成土地流轉(zhuǎn)市場壟斷的最本質(zhì)原因，也是地產(chǎn)開發(fā)商實現(xiàn)利潤最大化的一個重要資源。

3.被征遷者的利益訴求。在征地拆遷中，被征遷者也是“經(jīng)濟人”，有著自身合理的利益訴求，會考慮成本和收益，如與預(yù)期的結(jié)果反差太大，就會導(dǎo)致心理不平衡，從而產(chǎn)生征地拆遷沖突。如果每一個被征遷者都對政府的征遷政策肆意曲解，討價還價，追求無限度的經(jīng)濟補償，如“釘子戶”現(xiàn)象，交易成本趨高，就不可能實現(xiàn)征遷利益的“帕累托最優(yōu)”。從被征遷者的角度來看，盡管其自身的視野有一定的局限性，不能對社會經(jīng)濟發(fā)展進行全面的觀察和思考，但是卻很明確地知道由于失去土地而引起的損失，這樣就使得土地的征收過程遭到被征收者潛意識里的強烈反對?，F(xiàn)在的城市建設(shè)征地和拆遷中的沖突根源并不是征地拆遷本身的不利影響，而是這種不利影響得不到有效控制，利益主體之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，引起利益失衡，而導(dǎo)致征地拆遷沖突。

（四）征地拆遷估價相關(guān)的政策法規(guī)不完善

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，征地拆遷補償費主要由征地補償安置費、建筑重置成本費、宅基地征收補償費、勞動力安置費、征收地上附著物費和青苗費等構(gòu)成，補償?shù)馁M用總和不得超過土地征用前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。這種一次性的貨幣補償方式，被人們形象地稱為“一腳踢”模式。這個在20世紀80年代誕生的條款，具有明顯的計劃經(jīng)濟的思維，征收補償?shù)挠嬎惴椒ú豢茖W(xué)，賠償?shù)姆蓸藴势?，與土地的實際價值偏差較大。從目前的規(guī)定來看，土地征收補償?shù)挠嬎銟藴适峭恋啬戤a(chǎn)值。然而，年產(chǎn)值與作物的產(chǎn)量和價格是有關(guān)的，也是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會經(jīng)濟條件來決定的。大部分的土地征收補償，如青苗費、地面附著物費和安置費等這些補償標準都是由政府規(guī)定，因此，補償標準比征地補償?shù)膶嶋H價值要低。同時，由于長期沒有修改補償金數(shù)額計算標準，因而出現(xiàn)了計算依據(jù)不科學(xué)和時效性差等問題。各地頻現(xiàn)“釘子戶”及被征地拆遷農(nóng)民拆遷后反悔現(xiàn)象，進一步加劇了征地拆遷成本上升。

四、征地拆遷交易成本控制的對策

為規(guī)范征地拆遷，從源頭上預(yù)防和遏制征地拆遷成本過高的問題，切實保障征地拆遷利益相關(guān)者的合法權(quán)益，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會，現(xiàn)從交易成本的視角，對征地拆遷過程中成本控制問題提出建設(shè)性對策。

（一）明晰被征地產(chǎn)權(quán)

根據(jù)科斯定理，市場交易的前提是產(chǎn)權(quán)的初始界定。然而現(xiàn)實世界中，在交易成本等于零的情況是不存在的，資源配置的效率會受到初始產(chǎn)權(quán)界定的很大影響。所以，提高經(jīng)濟效益，降低交易成本的必要手段就是制定符合經(jīng)濟規(guī)律的產(chǎn)權(quán)界定。因此，要確定土地占有及使用權(quán)的法律地位及價值實現(xiàn)途徑，避免因法律法規(guī)不完善而導(dǎo)致的對土地占有及使用權(quán)認識上差異而引起的矛盾糾紛，找到征地拆遷交易方協(xié)商談判的法律基礎(chǔ)。

根據(jù)交易成本理論，成本內(nèi)部化收益的程度和當事人決策的理性程度是隨著產(chǎn)權(quán)明晰度的提升而越來越高的。假如多個占有及使用權(quán)人聚集在同一個拆遷現(xiàn)場，每個人都根據(jù)自己意愿有否定征地拆遷達成協(xié)議的權(quán)利，那么，征地拆遷交易成本就是上升。同時，由于“經(jīng)濟人”有限理性，每個權(quán)利人收集信息及參加談判都要付出成本，從而導(dǎo)致土地占有及使用權(quán)人在談判中處于不利地位。因此，根據(jù)市場需求與利益一致原則，土地占有及使用權(quán)人可以以土地使用權(quán)作價入股來組成一個公司，他們可以聘請專業(yè)的法律代表、財務(wù)人員以及相應(yīng)的談判代表，出面負責與政府和地產(chǎn)開發(fā)商之間的談判與交易。在談判與交易過程中，多土地使用權(quán)人以一個整體利益代表出現(xiàn)，增加了參與談判的分量與專業(yè)能力，提高了話語權(quán)和議價權(quán)，可以為土地使用權(quán)人爭取到合理及較高的補償費用。同時，為表達土地使用權(quán)人的共同利益，也可以制定一個土地征用補償共同章程，約束各個被征地拆遷者，避免內(nèi)耗，這樣就可以實現(xiàn)成本與收益對比的最大化。

（二）準確界定公共利益范圍

政策的有效運行，在充分考慮各方面利益要素之外，還需要一個必要的利益整合機制。利益整合在某種層度上就是利益合并，利益合并的前提就是承認局部利益和整體利益相對獨立，在此基礎(chǔ)上，個人利益、地區(qū)利益要服從于整體利益和國家利益。如果它們之間的利益發(fā)生沖突，整體利益和國家利益始終為第一位，而這其中的整體利益及國家利益就是公共利益。

因此，在某種程度上講，“公共利益”這個概念，不僅僅是法律上的概念，更是政治上的概念。例如，《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011）指出，“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”而進行征地拆遷等，但諸如此類的規(guī)定很難在征地拆遷實際工作中依法得到全面實施，因此，最有效的方法是，借鑒公共選擇理論中“公共產(chǎn)品需求表達機制”，以“公眾參與”的方式，真實表示出交易收益與成本。通過征遷利害關(guān)系人的積極有效參與，例如“規(guī)定95%以上的居民同意才能進行拆遷”，來確定“公共利益”。假如當?shù)氐拇蠖鄶?shù)居民（大于95%）都同意拆遷，就可以認為是符合“公共利益”；反之，這個拆遷項目就是對“公共利益”的違背。

（三）規(guī)范征地拆遷補償標準

近年來，在征地拆遷過程中暴露出來的焦點問題就是地方政府與被征遷者在有關(guān)利益補償方面的沖突。如根據(jù)“土地用途”來確定征地拆遷的各類補償費用標準可能就會引發(fā)一些問題，如補償費公平與合理的問題，被征地農(nóng)民的合法利益在征地拆遷的過程中受到損害，“同地不同價”。征地拆遷過程中的沖突問題如果得不到有效解決，那以后的征地拆遷工作將更加難以執(zhí)行。因此，征地拆遷補償標準的計算方法應(yīng)加以完善，并制定合理的標準，盡量避免“同樣的地，卻因不同的用途而導(dǎo)致的補償差別”。

目前，政府在征地拆遷過程中是利益分配者和直接參與者的角色，這不利于實現(xiàn)公平有序的市場競爭秩序。政府只有轉(zhuǎn)變角色，為社會提供相關(guān)公共服務(wù)和履行社會管理職能，才能保護農(nóng)民的耕地以及保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。因此，應(yīng)規(guī)范地方政府的征地拆遷相關(guān)政策及其行為，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征地拆遷的相關(guān)補償標準及相關(guān)計算標準。在此基礎(chǔ)上，考慮到地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距、物價上漲等因素，以市場價格作為補償標準，制定一個全面、客觀的補償指標體系，使得被征遷者的合法利益得到保障。

（四）推行土地使用權(quán)的市場交易

2014年中央一號文件提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。因此，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，通過市場機制來實現(xiàn)土地資源的價值及收益。

實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市流轉(zhuǎn)，實際上這也是為了實現(xiàn)土地的增值收益而探索的新分配模式。通過這種市場交易的分配模式，被征地農(nóng)民實際上獲得了一種合理、規(guī)范和多元的保障機制，避免農(nóng)民“失地又失業(yè)”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

農(nóng)民在進行土地交易時的身份是市場主體，因此，補償和安置不再是地方政府的責任，而被征遷者也會更加珍惜所擁有的土地資源，這樣，就會在很大程度上降低征地拆遷的交易成本。

（五）建立征地拆遷問責機制

政策執(zhí)行是社會價值的一種權(quán)威性分配形式。公共選擇理論認為，政策執(zhí)行者也是“經(jīng)濟人”，他們在執(zhí)行政策時，摻雜著他們個人感情和主觀偏好。在此過程中，勢必會涉及個人利益與國家集體利益相沖突的情形。監(jiān)督是政策執(zhí)行過程中不可或缺的一環(huán)，完善的監(jiān)督機制可有效防止政策執(zhí)行偏差。因此，要強化政策執(zhí)行的責任追究制度與行政賠償機制。

近年來，在政府公開的征地拆遷違規(guī)案件中，有政府工作人員與被拆遷對象合伙提供不完整信息或虛假信息，以騙取更多補償款等情況普遍經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致征地拆遷成本急劇上升，加大了征地拆遷工作開展的困難，影響了地方經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。因此，針對征地拆遷過程中的違規(guī)行為，必須及時加以制止并糾正，如果虛假信息涉及征地拆遷相關(guān)人的利益時，那么此程序無效，收回補償款；同時，必須依法追究相關(guān)政府工作人員的行政責任，其違法行為移送司法機關(guān)處理，以保證政策實施的嚴肅性和責任的明晰性。只有這樣，才能盡可能地避免政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，從而降低征地拆遷交易成本。

［1］斯蒂文·G.米德瑪.科斯經(jīng)濟學(xué)——法與經(jīng)濟學(xué)和新制度經(jīng)濟學(xué)［M］.羅君麗，李井奎，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2007：5.

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（責任編輯：朱永良）

F299.2

A

1005-460X（2015）06-0094-05

2015-01-18

教育部人文社科青年基金研究項目“基于網(wǎng)絡(luò)輿情演變的基層政府危機管理研究”（11YJCZH061）；江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃一般項目“公共輿論視野下基層政府網(wǎng)絡(luò)危機管理研究”（11GL19）；江西省教育廳科技項目“基于數(shù)據(jù)挖掘的地方政府危機管理研究”（GJJ13375）

陳華平（1966—），男，江西進賢人，教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治學(xué)與公共管理研究；胡建華（1979—），男，江西新余人，院長助理，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治學(xué)與公共管理研究。