◎文曉波 ◎郎維偉（.西南民族大學(xué) 民族研究院，四川 成都6004；2.重慶文理學(xué)院，重慶 永川40260）

學(xué)術(shù)界對民族（族群）是一種現(xiàn)實還是想象這個問題并沒有獲得無可爭議的一致結(jié)論，這個沒有終結(jié)的爭論無疑使得民族政策制定者處于進退維谷的境地：究竟是采取多元文化主義政策，還是民族同化主義政策？因為經(jīng)濟一體化的浪潮加速了民族文化融合而使得族群邊界愈發(fā)“模糊”，然而方興未艾的第三次民族主義運動卻使得族群邊界增強了更加“清晰”的可能性。也許人類社會族群的多樣性注定了單獨強調(diào)原生論或工具論都具有不可避免的局限性，因此，“民族或族群的主客觀‘兩面性’在嚴格意義上說都是一種觀察者的理論工具，失去其中的任何一個視角，都可能看不見現(xiàn)象的整體”［1］45。但是，這并不妨礙我們從某個具體的視角對族群問題繼續(xù)進行探索性研究。本文擬從“正義”雙重含義的視角對我國基于身份權(quán)利的民族差異化政策進行分析，并嘗試提出修正和調(diào)適的建設(shè)性意見。

一、社會個體的雙重身份與民族差別性權(quán)利政策

（一）社會個體的雙重身份

1.社會個體最基本的身份特征是國家公民身份與民族成員身份?！吧矸菔巧鐣蓡T在生活中的位置，其核心內(nèi)容包括特定的權(quán)利、義務(wù)、責任、忠誠對象、認同和行事規(guī)則，還包括該權(quán)利、責任和忠誠存在的合理化理由?！保?］美國政治學(xué)家亨廷頓認為，個人擁有歸屬性的、文化性的、疆域性的、政治性的、經(jīng)濟性的和社會性的等多重身份［3］。既然社會個體是多重身份的復(fù)合體，那么各種身份之間也就存在是否兼容的問題?？v觀社會個體的多重身份，我們發(fā)現(xiàn)最基本的身份特征是政治性的國家公民身份和文化性的民族成員身份①格羅斯認為，社會個體擁有“族體身份和公民身份”雙重身份，而“族體身份取決于共同的語言、傳統(tǒng)和文化，而公民身份是對國家、對統(tǒng)一國土的認同”。參見［美］菲利克斯·格羅斯：《公民與國家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強譯，新華出版社2003年版，第48頁。，因為現(xiàn)代中國的社會整合主要是通過縮小或消弭公民身份認同與族群認同之間的縫隙而實現(xiàn)的。實踐證明，世界上的多民族國家，無論是鼓吹同化主義“種族熔爐”政策的美國，還是宣稱建立了“新的民族共同體——蘇維埃民族”的前蘇聯(lián)，都沒能很好地協(xié)調(diào)公民認同與族群認同之間的齟齬，飽受國家（公民）民族主義和族群民族主義的困擾。因此，如何有效協(xié)調(diào)國家公民身份與民族成員身份之間的關(guān)系至關(guān)重要。

2.現(xiàn)代國家對社會個體擁有國家公民身份和民族成員身份的“態(tài)度”是迥然不同的?，F(xiàn)代國家與公民是相伴而生的，國家政體為公民提供必要的權(quán)利和義務(wù)，國家認同通過強化公民意識而得以實現(xiàn)，國家和公民之間建立了維系彼此的紐帶。由于主體民族身份與公民身份具有較大的同質(zhì)性，他們“在國家政治生活中處于主導(dǎo)的、支配的地位，其他的民族則不能以民族的名義掌握和享有國家權(quán)力，也不能支配國家的政治生活”［4］，這導(dǎo)致少數(shù)民族群體在分享國家權(quán)力、參與政治生活、分配經(jīng)濟利益和保護文化生態(tài)等方面的邊緣化和弱勢地位，使得“族群回歸”成為少數(shù)民族的共性選擇?！懊褡迳矸莸漠愘|(zhì)性對于民族國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一構(gòu)成了潛在的威脅”［5］，具有強大生命力的族群認同對國家認同產(chǎn)生了巨大的離心作用，就連亨廷頓也在《我們是誰》一書中對美國人的國家認同危機表現(xiàn)出深深的憂慮。實際上，世界上大多數(shù)國家面臨著相似的遭遇，只不過是“五十步”和“一百步”程度上的差異而已。因此，為了維持國家穩(wěn)定和消除統(tǒng)一的威脅，有效實現(xiàn)國家認同和社會整合，大多數(shù)現(xiàn)代國家對來源各異的公民身份和民族成員的權(quán)利保障給予差異化的“態(tài)度”：在賦予社會個體平等公民權(quán)的同時，給予特殊身份的少數(shù)民族不同程度的“特權(quán)”和優(yōu)惠政策。作為擁有56個民族的多民族國家，我國明確反對“大漢族主義”，采取了差異化的民族權(quán)利政策，保障少數(shù)民族的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和文化權(quán)利。

（二）民族差別性權(quán)利政策

我國極具道義感召的民族差異化政策主要通過“民族成分”制度和民族區(qū)域自治制度得以實現(xiàn)。

1.“民族成分”制度與少數(shù)民族優(yōu)惠政策?！懊褡遄R別”是對民族差異的客觀尊重，也是我國“民族成分”制度和民族優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)。我國民族識別的主要理論依據(jù)和重要參考標準來源于前蘇聯(lián)斯大林非常“客觀”的“民族”定義“四個特征”。顯然，斯大林的“尺子”只是在測量原生性較強的民族方面具有較強實用性，對我國大部分還處在資本主義前期的少數(shù)民族來說具有較大局限性。因此，在實際的操作中，我國的民族識別在一定程度上承認了民族是“一種想象的政治共同體”［6］，兼顧了民族客觀性與主觀性、民族確認與民族創(chuàng)造兩個方面［7］。在少數(shù)民族自愿的基礎(chǔ)上，1953年至1990年，我國開展了長達37年大規(guī)模的民族識別工作，正式確認了55個少數(shù)民族［8］，為塑造穩(wěn)固的國家認同做出了歷史性貢獻，也為少數(shù)民族獲得事實上的平等權(quán)利提供了現(xiàn)實前提。然后，國家通過“居民戶籍登記”的形式，借助《民族區(qū)域自治法》《城市民族工作條例》《婚姻法》等法律、規(guī)章，逐漸實現(xiàn)了少數(shù)民族在就業(yè)、教育、婚姻、人口等方面的優(yōu)惠待遇，享有了更多社會資源的分配權(quán)和占有權(quán)。這樣，基于血緣和文化基礎(chǔ)的民族身份被國家政策制度化，并與一系列社會優(yōu)惠政策和現(xiàn)實利益緊密聯(lián)系起來。

2.民族區(qū)域自治制度與少數(shù)民族優(yōu)惠政策。民族區(qū)域自治制度是我國解決民族問題的基本政策。民族區(qū)域自治，是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方，依據(jù)民族因素與區(qū)域因素、經(jīng)濟因素與政治因素、歷史因素與現(xiàn)實因素、制度因素與法律因素的原則，設(shè)立自治機關(guān)，行使相應(yīng)自治權(quán)，管理本地區(qū)國家事務(wù)和民族內(nèi)部事務(wù)的一種基本政治制度。目前，全國建立了155個民族自治地方（5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣或旗）和10 000余個民族鄉(xiāng)村，其中44個少數(shù)民族建立了自治地方，實行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占全部少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%［9］。 同時，《 憲法》《 民族區(qū)域自治法》《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章以及含有民族法制內(nèi)容的一般法律，民族區(qū)域自治地方出臺的自治條例、單行條例和變通補充規(guī)定①截至2011年8月，民族自治地方出臺139件自治條例，777件單行條例，變通和補充規(guī)定75件；13個轄有民族自治地方的省都先后制定了實施《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定或意見，少數(shù)民族散雜居的10個省、直轄市出臺了少數(shù)民族權(quán)益保障條例。參見《〈民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）〉解讀》，中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會網(wǎng)站http：//www.seac.gov.cn/art/2011/8/11/art_143_133673.html，最后訪問日期2014年8月26日。，為少數(shù)民族充分享有地方立法、經(jīng)濟發(fā)展、財政稅收、干部培養(yǎng)、語言文字使用和發(fā)展、教育科技文化發(fā)展等政治、經(jīng)濟、文化方面的優(yōu)惠權(quán)利提供了法律保障和政策支持?？傊ㄟ^建立“民族自治地方”和制定“民族區(qū)域自治法制體系”和相關(guān)優(yōu)惠政策，少數(shù)民族“特殊公民”權(quán)利得到了有效保障。

通過以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會個體國家公民身份和民族成員身份之間已經(jīng)失去平衡，基于文化性的民族身份成為差異化權(quán)利優(yōu)惠政策的依據(jù)。實際上，如果引入時間維度的話，我們可以發(fā)現(xiàn)文化身份隨著社會等級制度的“身份解構(gòu)”運動正越來越得到強化。換句話說，“正是由于社會地位身份的解構(gòu)使得文化身份的意義更為突出，因為社會平等使各種人群有權(quán)宣稱自己擁有不可還原、不可替代的文化身份”［10］，而這讓人們又對此是否“正義”提出了質(zhì)疑。

二、基于“正義”雙重含義視角的分析

（一）“正義”的雙重含義

社會學(xué)家鄭杭生認為，正義包括“平等的正義”和“公平的正義”雙重含義，前者注重“同”，后者強調(diào)“異”。從平等的價值觀來看，差別意味著不正義；從公平的價值觀來看，合理的差異意味著正義［11］。

1.“平等的正義”要求社會成員在資格相同的情況下權(quán)利的享有和義務(wù)的履行“一視同仁”，因為平等意味著毫無差別。例如，不因為性別而“同工不同酬”，招考公務(wù)員不因為生理缺陷而拒絕（特殊工種例外），招聘雇員不因為少數(shù)民族語言或風俗習(xí)慣障礙而進行隱蔽性歧視，研究生入學(xué)考試不因為外校學(xué)生“質(zhì)量不如本校生”而不予錄取，不因為保護本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展而排斥外來企業(yè)進入等等。實際上，人類不平等的歷史已經(jīng)非常久遠——“從一個人需要別人的幫助之時起，從他感到一個人擁有兩個人的食物是大有好處之時起，人與人之間的平等就不存在了”［12］，而現(xiàn)實的情況是“平等的正義”受到了諸多威脅，例如“某種特權(quán)思想、有關(guān)制度上的不完善、缺乏某種統(tǒng)一標準的文化傳統(tǒng)以及公民道德上存在的問題”等方面［13］?！捌降鹊恼x”表達了人們對美好理想和愿望的向往，要求相同情況相同對待，體現(xiàn)了正義的價值性和理想性。

2.“公平的正義”要求不同情況區(qū)別對待，體現(xiàn)差別對待的公平，實現(xiàn)事實上的平等。在人類的歷史上，人們對正義的追求往往是有差別的正義，包括優(yōu)先或喪失有差異的權(quán)利或資格兩個方面。優(yōu)先的差異權(quán)利意味著要給予某些群體或個人以特殊資格。很多國家也采取政策性的行動賦予他們特殊權(quán)利（例如，美國的“肯定性行動”、中國的民族優(yōu)惠政策）。因此，處于弱勢地位的失業(yè)人員可以獲得失業(yè)救濟，老弱病殘孕可以享有公交車專座，收入較低群體可以申請公租房，少數(shù)民族可以享受人口、入學(xué)、就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策等。從反向視角來看，喪失（限制）某些被同等對待的資格或受到歧視，意味著可能在權(quán)力共享、資源分配等方面失去競爭力，在某種情況下這又是必要的。例如，剝奪某些監(jiān)禁人員的政治權(quán)利，收取高額遺產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅等。然而，也還存在不正義的差別性權(quán)利，例如，我國的城鄉(xiāng)二元社會制度導(dǎo)致城市、農(nóng)村居民極大的權(quán)益差別。由此可以看出，“公平的正義”更注重正義的工具性，更具有可操作性和現(xiàn)實性，這應(yīng)該是正義實現(xiàn)的主要方面。

正義是人們永遠向往和追求的終極目標。既然正義具有理想性和兌現(xiàn)性兩個方面的含義，那么，我們在期待“平等的正義”的美好愿景的同時，就要更加注重正義的時代性和具體性，在包容、共享的心態(tài)下，努力實現(xiàn)“公平的正義”。

（二）“正義”的雙重含義與民族差異化政策

1.民族差異化政策是“公平的正義”的具體體現(xiàn)。我國的差異化民族政策賦予民族成員在一定時期某種程度上的特殊權(quán)利，這是基于起點不平等和多元文化主義的戰(zhàn)略表現(xiàn)。正義原則要求“通過調(diào)節(jié)主要的社會制度，來從全社會的角度處理這種出發(fā)點方面的不平等，盡量排除社會歷史和自然方面的偶然任意因素對于人們生活前景的影響”［14］。 由于歷史上的民族壓迫、民族隔閡和自然條件等原因，我國絕大多數(shù)少數(shù)民族的經(jīng)濟文化水平還比較落后。為了消除民族社會結(jié)構(gòu)上的不平等、維護國家的統(tǒng)一和安全，國家實施了基于民族差別身份的優(yōu)惠待遇政策。事實也證明，我國的民族差異化政策效果非常明顯而且相當成功。李維漢同志曾經(jīng)充滿深情地說，“十年動亂”中遭受磨難的少數(shù)民族并沒有抱怨并試圖脫離中華民族大家庭，認為我國的民族差異化政策為實現(xiàn)民族平等和民族團結(jié)發(fā)揮了重要的、不可估量的作用。另外，多元文化主義認為，國家內(nèi)部的文化的多樣性是一種客觀的長期存在，是自然界和社會界旺盛生命力的有力保障。因此，保護文化弱勢既是一種文化寬容精神，也是一種人類自保的有效途徑。主體民族的文化在社會中得到了充分的反映，他們的語言成為公共語言，歷史成為國家歷史的核心，習(xí)俗和規(guī)則成為全社會的“游戲規(guī)則”，價值觀成為國家制度的核心價值觀念［15］。因此，國家通過有意識的差異化民族政策，滿足了少數(shù)民族群體的文化訴求權(quán)利，提升了其文化弱勢地位，實現(xiàn)了文化平等的價值取向和實然的、真實意義上的民族平等。

2.民族差異化政策并不否認和排斥“平等的正義”。國家公民身份意味著社會個體之間的關(guān)系基礎(chǔ)是平等。實際上，“公民”的初始概念并不意味著所有社會成員都是權(quán)利和義務(wù)的平等。古希臘的“公民”意為屬于城邦的人，但是婦女、奴隸、邊區(qū)居民和外邦人都不是公民，不能享受城邦的各種權(quán)利［16］。現(xiàn)代國家的出現(xiàn)解構(gòu)了傳統(tǒng)等級社會的身份，社會成員的“公民”身份平等才真正成為可能。黨的十八大報告明確提出：“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！币虼?，在民族事實上不平等的情況下，通過積極的、有差別的民族差異化政策，不斷增強少數(shù)民族群體的自我生存和發(fā)展能力，逐步實現(xiàn)社會成員“公平的正義”（有差別的正義），最終實現(xiàn)“平等的正義”（無差別的正義），既讓少數(shù)民族群體感受到正義的現(xiàn)實性，也讓全體社會成員憧憬到美好的遠景。

總之，差異是客觀存在的，“民族個體既是公民也是民族成員，其個體差異也表現(xiàn)為民族差異”［17］。因此，盡管人人平等的美好社會是人類追求的永恒目標，但是民族差異的客觀現(xiàn)實意味著我國的民族差異化政策必須更加注重“公平的正義”工具性特征。事實也證明了我國傾斜的、照顧性的民族差異化政策保護了少數(shù)民族利益，構(gòu)建了平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系，是實現(xiàn)社會整合、國家認同的有效手段和工具，也是實現(xiàn)各民族“平等的正義”理想性特征的有效路徑選擇。然而，民族優(yōu)惠政策的合法性基礎(chǔ)、調(diào)適機制和目標設(shè)定必須與時俱進，因為新的時代背景以及可以預(yù)見的未來，公民身份和民族身份的平衡仍然是一個非常棘手而又重要的問題。

三、民族差異化政策的調(diào)適

在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，社會主體利益訴求多元化、民族精英角色定位問題、公平正義價值理念的向往、西方對中國民族問題的介入等因素給包括“民族成分”制度和民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的一系列民族優(yōu)惠政策提出了挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會提出了“全面深化改革”的現(xiàn)實任務(wù)以及民族工作目標“四個認同”的設(shè)定，這就需要我們重新思考新形勢下的民差異化政策并進行適度的修正和調(diào)適。

（一）減少民族政策的優(yōu)惠程度和范圍

目前，國家?guī)椭?、照顧或扶持少?shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的特殊或優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)域的民族干部政策和“兩少一寬”法律優(yōu)惠政策，經(jīng)濟領(lǐng)域的財政稅收政策和對口支援政策，文化領(lǐng)域的語言文字政策和高校招生優(yōu)惠政策，社會領(lǐng)域的計劃生育政策和就業(yè)政策等方面。毋庸置疑，這些民族優(yōu)惠政策縮小了民族之間發(fā)展水平的差距，在一定程度上實現(xiàn)了民族之間“事實上的平等”，社會各界和學(xué)術(shù)界對此普遍持贊同的態(tài)度，而分歧主要源于民族優(yōu)惠政策帶來的“負面效應(yīng)”。例如，代際更替和社會發(fā)展已經(jīng)使得部分族群的民族特征發(fā)生了弱化甚至消失，但是民族差異化政策強調(diào)和保護少數(shù)民族特殊文化，這使得借助于少數(shù)民族的“古代”生活習(xí)俗和服飾來展示民族差異性的“異文化工程”炙手可熱，無意中使得本來已經(jīng)模糊的族群邊界再次清晰化，這無助于甚至有礙于國家整合和社會認同目標的順利實現(xiàn)，顯然有違政策制定的初衷，不是政策制定者的“預(yù)期愿望”。另外，民族差異化政策也使得部分民族地區(qū)或部分少數(shù)民族群體滋長了被優(yōu)待者的依賴心理，降低了自我期望值，漸漸失去了自力更生的動力。例如，部分民族地區(qū)還存在“等”“靠”“要”的依賴思想，熱衷于向國家或上級爭取更多的優(yōu)惠政策和待遇而不是尋找更多自謀發(fā)展的措施和方法；“優(yōu)先錄取”“降分錄取”“預(yù)科班”“人才計劃”等高等教育招生優(yōu)惠政策給予更多少數(shù)民族學(xué)生進入高等院校的機會，但是客觀上也降低了部分少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)習(xí)動力和積極性，使得社會對少數(shù)民族就業(yè)群體的素質(zhì)和能力產(chǎn)生了負面印象和普遍質(zhì)疑，加大了他們在就業(yè)市場的就業(yè)難度而遭受“污名化”的困擾。

因此，在族群融合和族群沖突同時增強的背景下，為了實現(xiàn)有效實現(xiàn)社會認同和國家整合，逐漸減少民族差異化政策的負面作用，就有必要逐漸廢除優(yōu)惠政策是天然和普遍特權(quán)的意識，根據(jù)族群差異和地域不同的現(xiàn)實情況，逐漸減少民族差異化政策的優(yōu)惠程度和范圍，因為“通常一項政策并非永久性使用，尤其是照顧政策更不宜無限期使用”［18］。首先，對“建構(gòu)性”特點較強的少數(shù)民族和城市少數(shù)民族居民實行“消極干預(yù)”的民族政策，而優(yōu)惠政策主要集中在特殊文化權(quán)利和就業(yè)平等較小范圍，而對“原生性”特點較強的少數(shù)民族和農(nóng)村地區(qū)少數(shù)民族群體，繼續(xù)堅持“積極干預(yù)”的財政稅收、對口支援、高校招生、計劃生育、語言文字等民族優(yōu)惠政策，加大對民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資、生態(tài)平衡建設(shè)、文化資源保護等方面的力度，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和文化多樣性。其次，逐步降低不合時宜的民族優(yōu)惠政策幅度。例如，分階段、有計劃地逐漸降低少數(shù)民族學(xué)生享受高等教育招生和就業(yè)政策以及民族地區(qū)享受財政稅收政策的優(yōu)惠程度，逐步、有序地將少數(shù)民族和民族地區(qū)推向市場競爭?？傊槍γ褡逄攸c強度的差異和城鄉(xiāng)地區(qū)不同，要采取差異化的積極或者消極干預(yù)的優(yōu)惠政策，并有步驟、階段性地降低民族優(yōu)惠政策程度，實現(xiàn)公共政策的預(yù)期目標。

（二）降低民族優(yōu)惠政策中身份因素的比重

公平正義是協(xié)調(diào)社會利益群體關(guān)系的基本準則，也是社會具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。“少數(shù)民族在優(yōu)惠政策的框架下可能具有某種形式的‘特權(quán)’，盡管考慮到族群的社會結(jié)構(gòu)性差異，這種‘特權(quán)’也許并不違背‘民族平等原則’，但離開以族群身份區(qū)分社會成員的前提，就不可避免地會在一定程度上磨蝕公平與平等的現(xiàn)代社會原則?！保?］106因此，民族優(yōu)惠政策以民族身份為唯一標識無助于公平正義社會真正意義的構(gòu)建。

費孝通先生說，中華民族的“主流是由許許多多分散孤立存在的民族單位，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)合和融合，同時也有分裂和消亡，形成一個你來我去、我來你去、我中有你、你中有我，而又各具個性的多元統(tǒng)一體”［19］。也就是說，我們民族之間的文化“差異”也許并沒有想象的那么巨大。但是，現(xiàn)行民族優(yōu)惠政策在某種程度上成為第二代、第三代的少數(shù)民族群體維持民族文化差異并獲得“好處”的主要工具和手段，而漢族群體認為自己被“逆向歧視”，新生的、潛在的族群矛盾產(chǎn)生了。馬戎教授認為，當前“社會上的族群關(guān)系進入優(yōu)惠政策推行中的第二階段即政策調(diào)整期”［20］。實際上，如果我們考慮到我國“大雜居、小聚居”的民族居住格局以及當前快速城市化帶來的族際流動范圍和民族交流頻率，那么我們就會綜合考慮族際差別、區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異等因素而制定出更加有效、公正的民族優(yōu)惠政策。美國學(xué)者D.霍洛維茨曾經(jīng)建議：“在實行優(yōu)待政策的要求不能忽視的地方，一個可采用的辦法就是用地域代替民族特性作為確定受優(yōu)待范圍的根據(jù)?！保?1］因此，逐漸降低民族政策中身份因素的比重，充分考慮到“民族間的地域差異、經(jīng)濟水平差異、文化差異、社會階層差異以及少數(shù)民族受惠群體融入主流社會程度的差異”［22］，就會減少民差異化政策的負面效應(yīng)。

（三）消除民族優(yōu)惠政策變遷的路徑依賴

我國把民族視為原生性整體的民族優(yōu)惠政策制度安排，確保少數(shù)民族群體集體訴求的實現(xiàn)，具有歷史性的和現(xiàn)實的進步意義，這是符合正義的理想性和兌現(xiàn)性原則的，正如羅爾斯所說：“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。”［23］然而，如同所有的制度變遷過程一樣，民族差異化政策的“出生”就意味著會形成某種程度的“路徑依賴”，產(chǎn)生某種“鎖定效應(yīng)”，盡管民族優(yōu)惠政策的定位是臨時而非長期性質(zhì)。美國著名新制度經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾思指出:“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”

改革創(chuàng)新是當代中國最鮮明的特色，也是克服差異化的民族優(yōu)惠政策路徑依賴的重要舉措。我國施行了六十多年的民族差異化政策無疑具有巨大的歷史慣性，加大了制度變遷和制度創(chuàng)新的成本。制度的形成過程中會產(chǎn)生既定的“受益者”，他們不愿意也不會主動地打破原來的利益格局，從而推動制度變遷或制度創(chuàng)新，因為他們對這種制度（或路徑）有著強烈的需求；他們甚至力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進一步的改革，哪怕是新的體制更有效率［24］。致力于消除民族差別，實現(xiàn)民族平等和民族共同繁榮的民族優(yōu)惠政策，客觀上使得少數(shù)民族群體在人口生育、升學(xué)、就業(yè)、干部任用等方面成為原有制度的主要“受益者”。由于社會資源的稀缺性以及維護自我利益的合理性，少數(shù)民族群體（無論是少數(shù)民族群眾還是少數(shù)民族干部）自然成為制度變遷路徑依賴的主要因素。少數(shù)民族群體為中華民族的形成、繁榮和發(fā)展做出了重要的、不可磨滅的歷史性貢獻，理應(yīng)充分享受經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和文化多元的現(xiàn)代化成果，差異化的民族優(yōu)惠政策是有效實現(xiàn)這一目標的重要手段。但是，部分不合時宜和時代發(fā)展的差異化民族政策必然予以修正或揚棄，這就需要政府根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略定位和中華民族偉大復(fù)興目標導(dǎo)向，“沖破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬”［25］，以巨大的政治勇氣，以強制性制度變遷克服路徑依賴的負面效應(yīng)。例如，加大推進與《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》相配套的部門規(guī)章和地方性法規(guī)出臺的力度；取消時滯的、誕生于20世紀80年代的不利于依法公平、平等地處理涉及民族性因素問題的“兩少一寬”法律優(yōu)惠政策以及不再進行民族識別、增設(shè)（識別）民族自治地區(qū)的政策等；同時，要以誘致性制度變遷給予“受益者”合理的預(yù)期收益。例如，加大對少數(shù)民族地區(qū)的扶貧力度，完善保障城市少數(shù)民族和散居地區(qū)少數(shù)民族合法權(quán)益的政策，解決少數(shù)民族干部在黨委系統(tǒng)和異地（不同部門）交流任職的數(shù)量和質(zhì)量問題，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、層次提升和素質(zhì)提高的整體目標，減少制度變遷的設(shè)計成本、摩擦成本和機會成本。

（四）積極培養(yǎng)中華民族共同體意識

民族政策的根本任務(wù)是塑造國家凝聚力和中華民族共同體意識。2014年中央民族工作會議強調(diào)：“讓各族人民增強對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義的認同?！奔訌姟八膫€認同”意味著需要改變過于強調(diào)“中華民族多元一體格局”中“多元”（少數(shù)民族的“特殊性”）因素而忽視“一體”（中華民族）因素以及國家公民意識的傳統(tǒng)政策。實際上，近年來學(xué)界研究和爭議的焦點和熱點主要集中在“第二代民族政策”“民族去政治化”“族群替代民族”等問題［26］。第二代民族政策固然對民族融合有些“操之過急”，但是其強化中華民族的身份意識和身份認同、推進中華民族一體化和國家認同的政策構(gòu)想無疑在很大程度上契合時代發(fā)展和現(xiàn)實國情［27］。因此，在憲法中明確“中華民族”概念以及在公共政策制定和實施中強化“中華民族”認同意識勢在必行。

完善的公民教育體系能有效協(xié)調(diào)民族身份與公民身份帶來的國家認同“離心力”和“向心力”緊張關(guān)系，也是培養(yǎng)中華民族共同體意識的有效途徑。長期以來，我國的民族教育政策（包括教材）十分突出民族差異和民族特色，客觀上弱化了中華民族認同和國家觀念，有悖于“建設(shè)各民族共有精神家園”的戰(zhàn)略任務(wù)?！皬墓诺浇?，凡生息、繁衍在中國這塊土地上的民族，他們共同的祖國就是中國。不能認為，秦、漢、隋、唐、宋、明是漢族人的國家；匈奴是匈奴人的國家；遼是契丹人的國家；西夏是黨項人的國家；金是女真人的國家；元是蒙古人的國家；清是滿族人的國家，等等?！保?8］歷史經(jīng)驗也昭示，中華民族是一個短暫分離、長期統(tǒng)一，有著連綿不絕文明史的偉大民族，而“盛世”都產(chǎn)生于國家大統(tǒng)一時期。因此，完善公民教育體系（包括目標定位、政策措施、教材編撰等），不斷強化社會主體的公民意識，讓所有的中國公民（無論屬于什么民族）超越宗教、民族、階層、地域等界限，秉持個體平等、民族平等的觀念；持續(xù)開展以“熱愛偉大祖國、建設(shè)美好家園”為主題的民族團結(jié)教育，培養(yǎng)中華民族共同體意識，促進各族人民的文化交流和文化認同，增強各民族國家認同意識、“愛我中華”意識和中華民族凝聚力，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

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