孫光寧 （山東大學(xué)威海校區(qū)法學(xué)院，山東威海 264209）

一、指導(dǎo)性案例5號(hào)：針對(duì)抽象行政行為的附帶性審查

“法治中國”口號(hào)的提出和貫徹，是中國法治進(jìn)程深入發(fā)展的新階段。作為行政法治中的基本法律，《行政訴訟法》的修改問題也一直引人關(guān)注。現(xiàn)行的《行政訴訟法》已經(jīng)適用了二十多年，為規(guī)范行政行為、保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，高速發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)也逐漸凸顯了該法律的滯后性，于是，對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行修改的呼聲也就一直存在。其中，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍是最核心的問題之一。

行政訴訟的受案范圍主要規(guī)定在《行政訴訟法》第十一條和第十二條之中。前者以肯定的方式列舉了八種能夠提起行政訴訟的行政行為，后者則以否定的方式將四種行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。總結(jié)以上兩條規(guī)定，一般認(rèn)為，現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍僅僅局限于“具體行政行為”，不包括抽象行政行為（行政法規(guī)文件等）和內(nèi)部行政行為。雖然這種規(guī)定有著特定歷史時(shí)期的考量，但是，過于狹窄的受案范圍并不利于將更多違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榧{入行政訴訟的對(duì)象，進(jìn)而也就難以普遍保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益?，F(xiàn)代社會(huì)中，行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)，而通過法院的司法審查則是限制該擴(kuò)張趨勢(shì)的有效手段。要落實(shí)法院對(duì)行政行為的審查功能，前提條件就是將多種行政行為都納入到行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。從這個(gè)意義上說，行政訴訟的受案范圍是《行政訴訟法》發(fā)揮積極作用的主要標(biāo)志，擴(kuò)大該范圍自然也成為《行政訴訟法》修改的重中之重。具體來說，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的重要意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是有利于保障人權(quán)，維護(hù)公民人格尊嚴(yán)，在公民的人權(quán)和人格尊嚴(yán)受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)；二是有利于切實(shí)減少社會(huì)矛盾，減少上訪和信訪產(chǎn)生的不利影響，促進(jìn)社會(huì)和諧；三是有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督，防止行政濫權(quán)和行政不作為；四是有利于增強(qiáng)廣大國民的法治觀念，為建設(shè)法治政府、法治國家奠定公民法律意識(shí)和社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)［1］。

雖然擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)成為《行政訴訟法》修改的基本共識(shí)，但是，對(duì)于如何擴(kuò)大受案范圍，將何種行政行為和事項(xiàng)及其程度納入受案范圍，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界仍然沒有形成一致意見，多種探索的路徑和方式都在進(jìn)行之中。例如，有學(xué)者建議采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍，在表述受案范圍時(shí)，用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”［2］。需要明確的是，雖然受案范圍比較狹窄，在《行政訴訟法》沒有正式修改之前，司法機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行的受案范圍規(guī)定為依據(jù)來審判行政訴訟案件。面對(duì)著擴(kuò)大受案范圍的社會(huì)需要與現(xiàn)有規(guī)定過于狹窄之間的矛盾，司法者也需要運(yùn)用其經(jīng)驗(yàn)和智慧來探索擴(kuò)大受案范圍的方式方法，而指導(dǎo)性案例的出現(xiàn)則提供了解決以上矛盾的新思路。

雖然在絕對(duì)數(shù)量上不及傳統(tǒng)的民商事案件和刑事案件，但是，每一個(gè)行政類指導(dǎo)性案例大多對(duì)應(yīng)著特定類別的行政行為，以言簡(jiǎn)意賅的形式為地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)處理類似的行政訴訟提供了新的思路，其中也包含如何以多種方式擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的內(nèi)容。更重要的是，根據(jù)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)在審理與特定指導(dǎo)性案例相類似的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例。質(zhì)言之，每一個(gè)指導(dǎo)性案例都具有正式的法律效力，能夠?qū)ν惏讣a(chǎn)生直接影響。如果待決案件的法官參照相應(yīng)的行政類指導(dǎo)性案例，那么，就能夠?qū)⑵渲袛U(kuò)大行政訴訟受案范圍的方式付諸實(shí)踐，進(jìn)而緩和社會(huì)需要與現(xiàn)有狹窄規(guī)定之間的矛盾。

在指導(dǎo)性案例5號(hào)中，蘇州市鹽務(wù)局對(duì)某鹽務(wù)公司未申報(bào)工業(yè)鹽許可證的經(jīng)營行為作出了行政處罰，其所依據(jù)的《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》設(shè)定了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，但是，該種行政許可并沒有被法律及國務(wù)院的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》所直接規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第十五條第一款、第十六條第三款的規(guī)定，地方行政法規(guī)只能在上位法律明示允許的范圍內(nèi)設(shè)定行政許可。據(jù)此，法官認(rèn)為依據(jù)該行政許可所作出的行政處罰“適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷”。在本案中凸顯的問題是，當(dāng)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件（抽象行政行為）直接違背了上位法的規(guī)定時(shí)，司法者應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)。

在行政訴訟的司法實(shí)踐中，由“違法”抽象行政行為所引起的具體行政行為不具有合法性的情況非常頻繁，但是，在現(xiàn)有的權(quán)力體制內(nèi)，司法者不能直接否定抽象行政行為無效，畢竟在中國司法權(quán)力中并不包含徹底的司法審查權(quán)?，F(xiàn)行的行政訴訟法律并未將抽象行政行為正式納入司法審查的范圍，這不僅使最為重要的一個(gè)行政領(lǐng)域缺少常規(guī)的法律監(jiān)控，還影響到對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查的法律效果。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，常見的行政違法、越權(quán)都始于抽象行政行為［3］。因此，法官不能在本案的判決結(jié)果中直接認(rèn)定《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》無效，但是，如果完全回避這一問題，行政機(jī)關(guān)（蘇州鹽業(yè)局）的違法行政行為又會(huì)直接損害行政相對(duì)人的權(quán)益。

面對(duì)以上的難題，指導(dǎo)性案例5號(hào)的司法者運(yùn)用了一種附帶性審查的方式。司法者在該案的裁判理由中對(duì)《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》給予否定評(píng)價(jià)，進(jìn)而認(rèn)定蘇州鹽務(wù)局的具體行政行為無效。這種附帶性審查方式的關(guān)鍵在于，法官是在裁判理由而非在裁判結(jié)論中認(rèn)定抽象行政行為無效，最終的裁判結(jié)論仍然是針對(duì)具體行政行為作出的。原告不能直接對(duì)抽象行政行為提起訴訟，法院也不能單獨(dú)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查，法院只是在審查具體行政行為時(shí)對(duì)具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行附帶性審查［4］。指導(dǎo)性案例5號(hào)實(shí)質(zhì)上是將抽象行政行為納入到司法審查的范圍之內(nèi)，從而擴(kuò)大了《行政訴訟法》的受案范圍，使得更多的行政相對(duì)人由此而獲得了權(quán)利救濟(jì)。

附帶性審查方式并非由指導(dǎo)性案例5號(hào)原創(chuàng)，在司法實(shí)踐和理論中早已有之。最高人民法院將該案例列為第一個(gè)行政類指導(dǎo)性案例，有助于該裁判思路在行政訴訟中得到更加廣泛的推行。在附帶性審查方式的具體操作過程中，法院僅在判決書“本院認(rèn)為”部分確認(rèn)抽象行政行為不合法、不予適用，而不在主文中判決無效，意味著司法審查只是對(duì)不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨榈乃痉ǔC正，是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的司法救濟(jì)，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的干涉，更不意味著法院取代行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為［5］。質(zhì)言之，附帶性審查方式是在具體個(gè)案的裁判理由中對(duì)抽象行政行為作出否定評(píng)價(jià)，進(jìn)而認(rèn)定以該抽象行政行為為依據(jù)的具體行政行為無效。雖然這種審查方式僅僅在個(gè)案中發(fā)揮作用，但是，畢竟也在實(shí)質(zhì)上對(duì)抽象行政行為作出了評(píng)價(jià)，而且在名義上沒有直接超越《行政訴訟法》的明文規(guī)定。通過附帶性審查將抽象行政行為納入到行政訴訟過程之中，充分體現(xiàn)了司法者在處理法律的滯后性與社會(huì)發(fā)展需求之間矛盾時(shí)的高超智慧和實(shí)踐理性。

二、指導(dǎo)性案例22號(hào)：對(duì)內(nèi)部行政行為“外部化”的規(guī)制

除了抽象行政行為之外，另一種被通說認(rèn)為排除在《行政訴訟法》受案范圍之外的類別是內(nèi)部行政行為，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在《行政訴訟法》第十二條以及《行政復(fù)議法》第八條之中。一般可以認(rèn)為，內(nèi)部行政行為是行政主體針對(duì)其內(nèi)部的機(jī)關(guān)組織或者人員作出的行政行為。內(nèi)部行政行為又可以具體劃分為業(yè)務(wù)行為和人事行為兩種。

但是，司法實(shí)踐中將內(nèi)部行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，也有很強(qiáng)烈的需求。很多內(nèi)部行政行為也會(huì)被行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施而對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響，而法院也經(jīng)常以內(nèi)部行政行為不屬于受案范圍為由而拒絕受理。其實(shí)，在行政法理論中，內(nèi)部行政行為的可訴性具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)——權(quán)利救濟(jì)理論。在法治國家中，對(duì)于任何侵害公民的行政行為，行政法都應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的救濟(jì)手段。憲法第2條、第5條和第41條關(guān)于公民權(quán)利、行政機(jī)關(guān)和法院職責(zé)的規(guī)定則為內(nèi)部行政行為的可訴性提供了憲法依據(jù)［6］。在指導(dǎo)性案例22號(hào)中，下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接將上級(jí)的批復(fù)實(shí)施，而沒有依據(jù)批復(fù)重新作出新的行政行為。法院的裁判理由認(rèn)為，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實(shí)際影響的上級(jí)機(jī)關(guān)批復(fù)，屬于內(nèi)部行政行為，一般不屬于行政訴訟的受案范圍，但是，下級(jí)行政機(jī)關(guān)沒有根據(jù)批復(fù)制作對(duì)外送達(dá)并發(fā)生效力的法律文書，而直接將批復(fù)付諸實(shí)施。該批復(fù)實(shí)際上已經(jīng)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，轉(zhuǎn)化為具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。

從上述裁判理由中可以看到，業(yè)務(wù)類的內(nèi)部行政行為只有在產(chǎn)生了“外部化”效果的情況下，才能被納入到行政訴訟的受案范圍。指導(dǎo)性案例22號(hào)突破了不得將內(nèi)部行政行為納入到行政訴訟受案范圍的傳統(tǒng)觀念，在實(shí)質(zhì)上也間接地?cái)U(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。這一思路是有著比較重要的實(shí)踐意義的，如果內(nèi)部行政行為已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了重大影響，那么，將其排除在行政訴訟范圍之外的做法很可能使得行政相對(duì)人的正當(dāng)合法權(quán)益無法得到有效救濟(jì)。單純依賴立法修改的做法，無法使得此種情況下的法律救濟(jì)具有及時(shí)性，而指導(dǎo)性案例正好能夠?yàn)楸姸嘞囝愃频陌讣峁┙鉀Q辦法。同為成文法國家的法國，其成文法很少規(guī)定內(nèi)部行政措施，內(nèi)部行政措施主要出現(xiàn)在行政法院的判例中［7］。在行政訴訟中建立判例制度或者先例制度，早已經(jīng)成為學(xué)界的基本共識(shí)［8］。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中立法規(guī)定的缺陷和不足，判例制度的出現(xiàn)能夠及時(shí)緩解法律和社會(huì)之間的矛盾，指導(dǎo)性案例22號(hào)正是通過將業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為納入到行政訴訟受案范圍之中，進(jìn)而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行了及時(shí)有效的救濟(jì)。

這種業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為外部化的特征也得到了最高人民法院的肯定。最高人民法院案例指導(dǎo)辦公室的觀點(diǎn)認(rèn)為：“本案最終認(rèn)定來安縣人民政府作出的批復(fù)雖然屬于內(nèi)部行政行為，一般情況下不可訴，但由于其所屬國土行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，故該批復(fù)法律效力外部化，具有了可訴性?！保?］這一點(diǎn)也一直是最高人民法院對(duì)待類似案件的態(tài)度，在其更早發(fā)布的案例中也有跡可循。在“延安宏盛建筑工程有限責(zé)任公司訴陜西省延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責(zé)任事故批復(fù)案”的裁判要旨中，最高人民法院認(rèn)為：“按照《行政訴訟法》的規(guī)定，作為內(nèi)部行政行為的批復(fù)不可訴，但內(nèi)部行政行為通過行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為外化后，則可以納入行政訴訟的受案范圍。 ”［10］最高人民法院（〔 2012〕行他字第 9 號(hào)答復(fù)中也重新肯定了這一做法。由此可見，基于業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為的外部性效果而將其納入行政訴訟受案范圍，一直就是最高人民法院所秉持的態(tài)度，現(xiàn)在通過指導(dǎo)性案例的形式繼續(xù)推行這一做法。

需要說明的是，指導(dǎo)性案例22號(hào)僅僅針對(duì)了業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為具有外部化效果的典型情況，并沒涉及其他更加多樣的類型。要準(zhǔn)確判斷產(chǎn)生外部化效果的業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，還需要考察其他多個(gè)因素。這些因素主要包括“外部化”是在何種意義上使用，“外部化”之職權(quán)主體是誰，法律效果產(chǎn)生與否，只有同時(shí)分析以上三個(gè)條件，內(nèi)部行政行為才是真正被確定為“外部化”而具可訴性［11］。單獨(dú)的案例無法涵蓋所有的類型，我們不能奢望通過指導(dǎo)性案例22號(hào)就能夠解決所有內(nèi)部行政行為的受案問題。但是，最高人民法院將其一以貫之的態(tài)度通過具有正式效力的指導(dǎo)性案例來表現(xiàn)，也足夠引起地方司法機(jī)關(guān)的重視。對(duì)于產(chǎn)生外部化效果、直接影響到行政相對(duì)人權(quán)益的業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為，法官可以直接依據(jù)指導(dǎo)性案例22號(hào)的裁判要點(diǎn)和《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》將其立案，并進(jìn)行審查。相比于《行政訴訟法》等相關(guān)法律的狹窄規(guī)定，這一做法無疑也在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。

三、通過指導(dǎo)性案例擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)

從擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的角度來說，指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)都將《行政訴訟法》并沒有直接規(guī)定的行政行為納入司法審查的對(duì)象，其實(shí)質(zhì)是通過法院審判來加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督和約束。這一趨勢(shì)在其他指導(dǎo)性案例中也有所體現(xiàn)，例如在指導(dǎo)性案例6號(hào)中，法官是將《行政處罰法》第42條中的“等”字做出了擴(kuò)大解釋，將“沒收較大數(shù)額的財(cái)產(chǎn)”也納入到“等”字之中，進(jìn)而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)沒有告知聽證權(quán)利的做法屬于程序違法。這一判決從文義解釋和論理解釋等方面來說都具有正當(dāng)性與合法性，其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)了對(duì)具體行政行為的合理性審查［12］。由此可見，在《行政訴訟法》等行政法律法規(guī)存在一定缺陷的背景下，司法機(jī)關(guān)并非完全消極等待立法上直接明確的修改，而是運(yùn)用審判實(shí)踐活動(dòng)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)和智慧對(duì)案件作出靈活的處理，以變通的方式加強(qiáng)對(duì)行政行為的司法審查，更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)正是擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的司法探索，在《行政訴訟法》直接修改之前，這種方式對(duì)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍有著十分重要的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。

首先，指導(dǎo)性案例方式能夠充分表達(dá)對(duì)立法者的尊重，并沒有通過“法官造法”的方式影響權(quán)力的整體架構(gòu)。在創(chuàng)制案例指導(dǎo)制度的時(shí)候，最高人民法院一再強(qiáng)調(diào)該制度并不等同于英美法系的“判例制度”。在西方三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法官具有直接而明確的造法權(quán)力，能夠通過先例的方式推動(dòng)法律的進(jìn)步。但是，我國的整體權(quán)力結(jié)構(gòu)并非如此，人大作為立法者，具有最高的權(quán)威和權(quán)力。法院的主要任務(wù)就是適用立法者創(chuàng)制的法律。最高人民法院所發(fā)布的指導(dǎo)性案例并非立法，只是在司法實(shí)踐中總結(jié)出帶有共性的典型案例。即使在某些法律規(guī)定的邊緣地帶加入了司法者的考慮，在形式上也沒有對(duì)立法者形成任何威脅。因此，通過指導(dǎo)性案例的方式擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，沒有直接違反《行政訴訟法》等相關(guān)法律的明確規(guī)定，這種尊重立法者的方式不會(huì)對(duì)現(xiàn)行權(quán)力體制產(chǎn)生消極影響。

其次，指導(dǎo)性案例能夠在地方司法實(shí)踐中得到檢驗(yàn)，從而為將來的立法修改積累經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第七條，對(duì)于相似的指導(dǎo)性案例，地方法院在審理時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。雖然對(duì)于“應(yīng)當(dāng)參照”如何具體界定，存在一定的爭(zhēng)議，但是，可以肯定，指導(dǎo)性案例具有正式的法律效力，能夠作為地方法院判決的正式理由?！耙?yàn)橹笇?dǎo)性案例是由最高人民法院依照一定的程序所制定和頒布的，通常都是通過嚴(yán)格的遴選機(jī)制而篩選出來的公正的、已生效的判決，它并非指法官個(gè)人在具體案件中對(duì)于法律所作的解釋。指導(dǎo)性案例一旦頒布，就應(yīng)當(dāng)對(duì)包括最高人民法院在內(nèi)的全國法院都能夠產(chǎn)生一定的拘束力。這就是說，所有的法官在遇到類似案件時(shí)，都應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例來進(jìn)行裁判?！保?3］基于這種規(guī)定，地方法院在其行政訴訟的審判活動(dòng)中，可以借鑒指導(dǎo)性案例所提供的思路和理由。法律不能朝令夕改，只能在運(yùn)行一段時(shí)間之后通過修正和完善來彌合其與社會(huì)之間的矛盾沖突，而司法卻需要時(shí)時(shí)刻刻面對(duì)著法律與社會(huì)之間的緊張關(guān)系。因此，對(duì)于法律是否以及在多大程度上適應(yīng)社會(huì)的需求，司法者最為了解。就《行政訴訟法》而言，擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)成為普遍的社會(huì)需要，司法者出于保護(hù)行政相對(duì)人、規(guī)范行政行為的目的，需要在一定程度上順應(yīng)以上社會(huì)需要。由于全國各地的司法者自身存在很大差異，如何順應(yīng)這種社會(huì)需要有著不同的做法。最高人民法院通過發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式，能夠在一定程度上統(tǒng)一各地法院的做法，以一種比較規(guī)范的方式擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。而且，通過各地法院對(duì)特定指導(dǎo)性案例的借鑒和參照，也會(huì)為如何擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍提供鮮活的實(shí)證案例材料，為將來對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行修改積累重要的經(jīng)驗(yàn)。

再次，從方法論的角度來說，指導(dǎo)性案例都強(qiáng)調(diào)文義解釋的優(yōu)先性，能夠維護(hù)穩(wěn)定的法治秩序，這一點(diǎn)對(duì)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍來說也是如此。作為基本的法律解釋方法，文義解釋是強(qiáng)調(diào)從法律規(guī)范所具備的一般日常理解角度對(duì)其進(jìn)行解釋。雖然法律解釋有多種具體方法，但是，法官應(yīng)當(dāng)首要選擇文義解釋，如果文義解釋能夠?qū)⒎梢?guī)范和案件事實(shí)正確涵攝，那么，就無須使用其他解釋方法。文義解釋的優(yōu)先性是維護(hù)法治、穩(wěn)定秩序的選擇。“文義解釋優(yōu)先正是人們必須服從法律的原則的一種延伸。要想使法律規(guī)定發(fā)揮作用，必須堅(jiān)持文義解釋方法優(yōu)先原則，否則法律就難以有規(guī)范作用。……正是因?yàn)槲覀冊(cè)谔綄しㄖ蔚膶?shí)現(xiàn)途徑，文義解釋優(yōu)先的原則才彰顯出其存在的必要?！保?4］指導(dǎo)性案例的裁判理由，都是將明確的法律規(guī)范作為直接依據(jù)，這就凸顯了文義解釋的優(yōu)先性。例如，指導(dǎo)性案例5號(hào)是以《行政處罰法》的相關(guān)條文為法律依據(jù)，而指導(dǎo)性案例22號(hào)更是直接依據(jù)了《行政訴訟法》做出了裁判結(jié)果。其他所有的指導(dǎo)性案例也都有直接而明確的法律規(guī)范依據(jù)，從其基本文義出發(fā)進(jìn)行說理和論證。雖然其中融匯了法官自己的思考，但是，也都是在法律規(guī)定的文義范圍之內(nèi)的。這種強(qiáng)調(diào)文義解釋優(yōu)先性的做法保證了最終的裁判結(jié)果沒有超越法律，具有形式上的合法性。相比于一些其他缺乏法律上直接根據(jù)的司法改革和創(chuàng)新方式而言，指導(dǎo)性案例特別強(qiáng)調(diào)其判決的法律依據(jù)，這也是其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)所在。

最后，通過指導(dǎo)性案例擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，能夠鼓勵(lì)司法者發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升判決質(zhì)量。所有的指導(dǎo)性案例都是從既判案件中推薦和遴選出來的，雖然最初的法官并不能夠預(yù)見該案件能夠被最高人民法院上升為具有全國效力的指導(dǎo)性案例，但是，隨著越來越多的指導(dǎo)性案例被公布，更多具有創(chuàng)造性的案件受到了最高人民法院的支持和鼓勵(lì)。而且，經(jīng)過了復(fù)雜而細(xì)致的遴選過程最終被確定為指導(dǎo)性案例，這本身就是對(duì)法官審判案件創(chuàng)造性的肯定。指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)就是在擴(kuò)大行政訴訟受案范圍方面的代表。司法過程并不是法律與事實(shí)的簡(jiǎn)單結(jié)合，而且融合了多種因素的復(fù)雜過程。其中，法官的主觀能動(dòng)性發(fā)揮著十分重要的作用，尤其是面臨一些帶有疑難色彩的案件時(shí)。社會(huì)需求與法律規(guī)范的沖突就屬于這樣的疑難案件，從前兩個(gè)部分的分析中可以看到，指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)的法官都進(jìn)行了創(chuàng)造性的解讀，在滿足基本合法性要求的基礎(chǔ)上分別將抽象行政行為和業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為納入到行政訴訟的范圍之中。法律不能事無巨細(xì)地給所有問題都提供直接明確的答案，模糊、含混、沖突甚至是空白在司法過程中都并不罕見。在法律的普遍性和個(gè)案的特殊性之間的沖突地帶中，法官可以充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不僅有利于個(gè)案的解決，還能夠?yàn)榱⒎ㄍ晟铺峁┙?jīng)驗(yàn)，甚至是教訓(xùn)。在司法哲學(xué)上，這種傾向被稱為“司法能動(dòng)主義”。指導(dǎo)性案例自身就是司法能動(dòng)主義在中國的一個(gè)表現(xiàn)形式［15］。指導(dǎo)性案例本身就應(yīng)當(dāng)是解決疑難問題的特殊案例，而不是常見的一般案例。深入研習(xí)指導(dǎo)性案例能夠以生動(dòng)的方式幫助法官提升創(chuàng)造能力，不但能夠解決一般案件，而且能夠在疑難案件中發(fā)揮主觀能動(dòng)性。長(zhǎng)此以往，指導(dǎo)性案例能夠幫助地方法院的法官提升整體素質(zhì)，進(jìn)而提升判決的質(zhì)量。

結(jié)語：通過指導(dǎo)性案例擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的缺陷與不足

從指導(dǎo)性案例5號(hào)和22號(hào)等案件中可以看到，最高人民法院將其遴選為指導(dǎo)性案例，實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。這種探索對(duì)于緩解行政訴訟法律規(guī)定的有限性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾是十分有益的。但是，我們不能由此認(rèn)為該種方式就是非常完善的，而是應(yīng)當(dāng)注意其固有的缺陷和不足。指導(dǎo)性案例發(fā)揮作用主要是借助于最高人民法院的權(quán)威和制度資源，因此，其作用范圍也僅僅限于法院系統(tǒng)內(nèi)部。更重要的是，對(duì)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍來說，單個(gè)的指導(dǎo)性案例僅僅是小修小補(bǔ)，所能夠指涉的范圍非常有限。例如，指導(dǎo)性案例22號(hào)只是針對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為中的特定種類，對(duì)于整體內(nèi)部行政行為是否以及如何納入受案范圍，都沒有涉及。質(zhì)言之，司法者只能是在立法者留下的狹小空隙內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，而不能直接違背現(xiàn)行有效的立法規(guī)定，雖然這種立法規(guī)定可能與社會(huì)現(xiàn)實(shí)并不一致。我們不能奢望通過指導(dǎo)性案例就能夠解決行政訴訟的受案范圍問題，只能借助于特定的指導(dǎo)性案例帶給地方法院一些審判業(yè)務(wù)上的提示和啟發(fā)，這應(yīng)當(dāng)成為通過指導(dǎo)性案例擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的準(zhǔn)確定位。基于該定位，行政案件的法官才能夠恰當(dāng)對(duì)待指導(dǎo)性案例，才能夠?qū)⒅笇?dǎo)性案例運(yùn)用到合適的案件之中，從而有效地規(guī)范行政權(quán)力、保護(hù)公民的合法權(quán)益。

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