李曉果 （中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

一、問(wèn)題的提出：制度與實(shí)踐的割裂

公眾參與行政決策是現(xiàn)代民主發(fā)展和公共行政發(fā)展的雙重需要。公眾參與行政決策有助于以尊重民意來(lái)獲得政策制定的正當(dāng)性、合法性支持，增加公眾對(duì)決策過(guò)程和內(nèi)容的信任，減少?zèng)Q策執(zhí)行中的矛盾和沖突［1］。民主行政與專制行政之分野在于行政程序是由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施還是由相對(duì)人參與之下共同完成［2］。現(xiàn)代行政的本質(zhì)是民主行政、服務(wù)行政、合作行政，對(duì)于行政主體提供的決策活動(dòng)，需要相對(duì)人有效的參與和監(jiān)督，以此來(lái)彌補(bǔ)決策所需要的智慧、知識(shí)以及信息的不足，提高決策質(zhì)量。近年來(lái)，隨著依法行政、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行理念日益深入人心，無(wú)論是中央還是地方，都出臺(tái)了大量的立法和宣示性文件，目前國(guó)務(wù)院法制辦也正在加緊制定《重大行政決策程序條例》，將行政決策納入科學(xué)化、民主化、法治化的軌道。公眾參與作為現(xiàn)代民主的基石，在行政決策程序設(shè)計(jì)中占據(jù)了核心的位置，成為促進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的重要內(nèi)容。

然而，與宏大展開(kāi)的頂層設(shè)計(jì)畫(huà)卷相比，行政決策中公眾參與的實(shí)踐狀況卻令人憂心。自《價(jià)格法》率先規(guī)定行政決策中的聽(tīng)證制度后，這一發(fā)端于普通法系，源于英國(guó)古老的“自然公正原則”以及美國(guó)憲法中的“正當(dāng)程序”條款的制度，近年來(lái)，由點(diǎn)及面，逐步推進(jìn)，從價(jià)格決策延伸至城市規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、行政立法等，在蓬勃發(fā)展之時(shí)，卻始終擺脫不了社會(huì)對(duì)其實(shí)施效果的普遍性懷疑和學(xué)者對(duì)其制度設(shè)計(jì)的合理性拷問(wèn)［3］。作秀會(huì)、漲價(jià)會(huì)、走過(guò)場(chǎng)等質(zhì)疑與批評(píng)聲，在消弭價(jià)格聽(tīng)證公信力的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了政府與公眾之間緊張與張力。一方面是政府自上而下的重視和推廣，另一方面，卻是公眾普遍的懷疑和抗拒，制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐反饋所呈現(xiàn)的割裂與錯(cuò)位讓我們不得不思考、反思：聽(tīng)證制度在中國(guó)價(jià)格決策的實(shí)踐中是否已經(jīng)出現(xiàn)播下龍種收獲跳蚤的窘境？其原因何在？未來(lái)又應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？為了破解這一窘境，筆者以2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)為切入點(diǎn)，透過(guò)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的實(shí)證分析，來(lái)反思目前公眾參與所陷入的困境，進(jìn)而對(duì)價(jià)格決策中的公眾參與機(jī)制進(jìn)行檢討和重構(gòu)。

二、理想與現(xiàn)實(shí)：基于2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)的分析

如同每一次價(jià)格調(diào)整都會(huì)牽動(dòng)社會(huì)公眾敏感脆弱的神經(jīng)一樣，2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整也引發(fā)了大量的關(guān)注。這一方面北京作為首都，因城市布局、交通擁堵等原因，近年來(lái)一直大力倡導(dǎo)發(fā)展公共交通，并以低廉的票價(jià)為其贏得了“美譽(yù)”，如今要打破低票價(jià)模式，自然會(huì)引起國(guó)內(nèi)外眾多新聞媒體的高度關(guān)注；另一方面，在北京依賴公交、地鐵出行人數(shù)達(dá)近千萬(wàn)，受此影響的群體本身就非常關(guān)心價(jià)格調(diào)整。因此，本次價(jià)格調(diào)整公眾參與的熱情和積極性應(yīng)當(dāng)是非常高的。與之相應(yīng)的是，本次主辦方北京市發(fā)改委也通過(guò)專題研討、人大政協(xié)委員提建議、樣本調(diào)查等豐富多樣的形式來(lái)廣泛征求意見(jiàn)。

2014年10月28日下午，北京公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)如期舉行?，F(xiàn)場(chǎng)媒體云集，足可見(jiàn)社會(huì)公眾關(guān)注度之高。筆者也有幸作為旁聽(tīng)人員得以近距離觀察本次聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)流程如下：首先，由聽(tīng)證主持人介紹會(huì)場(chǎng)紀(jì)律；其次，發(fā)改委工作人員介紹公共交通價(jià)格調(diào)整方案和成本監(jiān)審報(bào)告；再次，聽(tīng)證會(huì)參加人對(duì)聽(tīng)證方案發(fā)表意見(jiàn)和建議（第一輪每人5分鐘、第二輪補(bǔ)充發(fā)言每人3分鐘），最后由聽(tīng)證會(huì)參加人審閱涉及本人的聽(tīng)證筆錄并簽字。在經(jīng)歷了三個(gè)半小時(shí)的發(fā)言后，25位聽(tīng)證會(huì)參加人全部同意調(diào)整票價(jià)，只是選擇的方案不同。同時(shí)，關(guān)于是否建立北京市公共交通價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有22位參加人明確表態(tài)同意，有3位沒(méi)有提出其他意見(jiàn)。至此，2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)結(jié)束。

聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，當(dāng)筆者在網(wǎng)絡(luò)上以“2014北京市公共交通價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”為關(guān)鍵詞搜索的時(shí)候，出來(lái)的新聞標(biāo)題大多是“價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)達(dá)成共識(shí)票價(jià)應(yīng)調(diào)整”“多數(shù)聽(tīng)證參加人支持方案二”“方案二獲多數(shù)支持”等字眼。媒體輿論一邊倒地指向似乎更加印證了本次聽(tīng)證會(huì)的成功與圓滿。事實(shí)上，就筆者所做的訪談?wù){(diào)查來(lái)看，大部分人并不同意漲價(jià)，甚至對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人一致同意漲價(jià)的行為表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿。在這反差背后，需要思考是，我們的聽(tīng)證會(huì)到底怎么了？

（一）功能錯(cuò)位：公眾的“誤讀”？

功能定位直接關(guān)涉到立法目的和價(jià)值取向，也關(guān)系到制度的設(shè)計(jì)和程序的開(kāi)展。目前，關(guān)于聽(tīng)證制度的性質(zhì)功能定位的錯(cuò)位與不合理，是導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)陷入制度構(gòu)建和民意質(zhì)疑雙重困境的首要原因。

2001年的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第一條提出：“為規(guī)范政府價(jià)格決策聽(tīng)證行為，提高政府價(jià)格決策的科學(xué)性和透明度，促進(jìn)政府價(jià)格決策的民主化和規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，制定本辦法。”2008年的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），仍保留了這一立法目的?？梢钥闯觯⒎ㄔO(shè)計(jì)者在引入價(jià)格聽(tīng)證制度之初，就對(duì)聽(tīng)證的功能賦予很高的期待，希冀通過(guò)聽(tīng)證來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)格決策科學(xué)化、民主化的功能。而這一功能的實(shí)現(xiàn)載體——價(jià)格決策聽(tīng)證會(huì)，《暫行辦法》和《辦法》的表述雖略有差異，但其核心指向卻是同一的，即價(jià)格聽(tīng)證是“由政府價(jià)格主管部門采取聽(tīng)證會(huì)形式，征求有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)制定價(jià)格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動(dòng)”，與《價(jià)格法》第二十三條的精神保持一致?！侗本┦姓畠r(jià)格決策聽(tīng)證辦法實(shí)施細(xì)則》第三條也采用了此立法目的。換言之，在我國(guó)，價(jià)格決策的聽(tīng)證會(huì)，其實(shí)質(zhì)是價(jià)格主管部門召集相關(guān)方對(duì)價(jià)格制定來(lái)進(jìn)行論證的“論證會(huì)”。

當(dāng)我們將目光放向域外之時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，作為舶來(lái)品的“聽(tīng)證”，無(wú)論是在英國(guó)“自然正義”原則下還是在美國(guó)“正當(dāng)程序”條款中，其所強(qiáng)調(diào)的不過(guò)是政府在可能作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)，給予當(dāng)事人陳述與申辯的權(quán)利［4］［5］。 在此情形下，聽(tīng)證以及聽(tīng)證權(quán)的功能指向，與其說(shuō)是給予實(shí)體權(quán)利的保障，不如說(shuō)是體現(xiàn)程序的公平和正義，更多的是強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障和程序救濟(jì)，通過(guò)程序的制約來(lái)防止政府權(quán)力的專橫與恣意，而非承載決策民主化功能［6］。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》，美國(guó)行政法上的“聽(tīng)證”，分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種。正式聽(tīng)證程序具有高度司法對(duì)抗性，故其啟動(dòng)較審慎，只有某一法律明確要求行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽(tīng)證記錄作出決定時(shí)，正式聽(tīng)證程序才會(huì)被激活［7］。非正式聽(tīng)證主要適用于行政立法中的規(guī)章制定，其核心環(huán)節(jié)是“公告—評(píng)論”。在美國(guó)的行政活動(dòng)中，“90%以上的都采取非正式程序，正式程序所占比例不到10%”［8］。

“橘生淮南則為桔，生淮北則為枳”，從英美法中引入的“聽(tīng)證制度”，在我國(guó)卻陷入了異化甚至是誤導(dǎo)的境地。值得深思的是，我們將美國(guó)的價(jià)格聽(tīng)證制度引入價(jià)格決策領(lǐng)域，卻沒(méi)有意識(shí)到功能定位對(duì)制度設(shè)計(jì)和公眾期許的影響，進(jìn)而造成了價(jià)格聽(tīng)證功能錯(cuò)位、程序規(guī)則和制度設(shè)計(jì)之間的矛盾，集中體現(xiàn)在：一是聽(tīng)證會(huì)雖有“聽(tīng)證”之名，但其功能實(shí)際上等于“論證會(huì)”和“咨詢會(huì)”，“名不符實(shí)”；二是雖是論證咨詢活動(dòng)，但制度設(shè)計(jì)者的別出心裁，顯然是不想其落入傳統(tǒng)論證會(huì)的窠臼，以期能為決策正當(dāng)化、民主化提供背書(shū)與支持，其結(jié)果只能是混合設(shè)計(jì)程序，用類似于美國(guó)行政程序法中“正式聽(tīng)證程序”的規(guī)則來(lái)處理了適宜于“非正式聽(tīng)證程序”的價(jià)格決策活動(dòng)。①在此需說(shuō)明的是：在美國(guó)，正式聽(tīng)證程序因其具有高度司法化特征，其適用情形有嚴(yán)格限制，主要是為了查清事實(shí)爭(zhēng)議，基本上不用來(lái)解決涉及價(jià)值判斷和政策運(yùn)用的情形。而在我國(guó)的價(jià)格決策中，不僅有技術(shù)問(wèn)題，更多的是涉及價(jià)值判斷和政策選擇（公用事業(yè)領(lǐng)域價(jià)格調(diào)整尤其如此），因此，不加區(qū)分地套用美國(guó)司法化的正式聽(tīng)證程序來(lái)規(guī)制我國(guó)的價(jià)格決策既是不可行的，也是不合理的。三是程序規(guī)則試圖在論證會(huì)的“封閉性”和聽(tīng)證會(huì)的“開(kāi)放性”中進(jìn)行搖擺與調(diào)和。這些矛盾和錯(cuò)亂，不僅大大影響和制約了聽(tīng)證會(huì)功能的充分發(fā)揮，更誤導(dǎo)了公眾對(duì)制度的理解，不少公眾仍從內(nèi)心里將聽(tīng)證會(huì)認(rèn)為是決策會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致“漲價(jià)會(huì)”“作秀會(huì)”等質(zhì)疑聲不絕于耳，極大損害了聽(tīng)證制度的公信力，使其陷入了無(wú)用論的困境。

（二）理念誤區(qū)：政府主導(dǎo)下的“有限參與”

在政治學(xué)中，“參與”一詞被認(rèn)為是“一種行為，政治制度中的普通成員通過(guò)它來(lái)影響或試圖影響某種結(jié)果”［9］。有別于“到場(chǎng)”或“參加”，“參與”更注重行為主體的自覺(jué)性、自愿性與主動(dòng)性。通過(guò)個(gè)體積極主動(dòng)的參與行為，來(lái)影響某種結(jié)果與合意之達(dá)成。在民主國(guó)家，公民對(duì)政治生活、尤其是政治決策的參與，被視為是民主政治的標(biāo)志。尤其是自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在西方“協(xié)商民主”精神的影響下，參與的重要性和基礎(chǔ)性愈加得以彰顯，因?yàn)槊裰鞯谋举|(zhì)是協(xié)商，而不是投票［10］。雖然我國(guó)《憲法》第二條就賦予人民對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，十八屆四中全會(huì)也提出“把公眾參與定為重大行政決策法定程序”，要求推進(jìn)更廣泛深入的參與。但長(zhǎng)期以來(lái)，囿于傳統(tǒng)行政管理思維的影響，參與的途徑和形式缺乏制度回應(yīng)，更欠缺實(shí)質(zhì)保障。在從封閉決策邁向開(kāi)門決策的旅程中，因開(kāi)放可能帶來(lái)的變數(shù)與風(fēng)險(xiǎn)，較之于公民參與權(quán)利的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)更注重決策中的風(fēng)險(xiǎn)防范和社會(huì)穩(wěn)定。只因開(kāi)放之下，必然大大限縮政府掌控和操作的空間，利益表達(dá)的多元與矛盾沖突的聚集，稍有不慎，任何參與都將演變成“上訪”和群體性事件，最終釀成政府公共危機(jī)。在此憂慮下，“有序”參與和“有限”參與必定要成為政府給公眾參與所套上的兩個(gè)“緊箍咒”，以此來(lái)保證參與的可控和決策的效率。同時(shí)，伴隨“有序”和“有限”的另一個(gè)弊端就是政府只愿在半條門縫里開(kāi)展參與，創(chuàng)新聽(tīng)證制度的動(dòng)力性不足，也不樂(lè)意聽(tīng)到聽(tīng)證會(huì)上的反對(duì)聲音，這一點(diǎn)，在北京市歷次價(jià)格聽(tīng)證中體現(xiàn)得更為明顯。①筆者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在北京市近五年來(lái)的六次價(jià)格聽(tīng)證過(guò)程中，三次全票贊成，三次8%的人反對(duì)，反對(duì)聲音極少。

（三）缺席的在場(chǎng)：公眾參與的虛幻

在行政決策中，聽(tīng)證會(huì)參加人的廣泛性和代表性飽受詬病。雖然在《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》中都明確要求參與主體的“代表性和廣泛性”。但實(shí)踐中，在“有序”和“有限”理念主導(dǎo)下設(shè)計(jì)的代表制度，使得具有參與意愿的人多，但有資格實(shí)質(zhì)參與的人卻非常少。這既造成公眾參與的虛幻與乏力，也產(chǎn)生令人質(zhì)疑的問(wèn)題：這些聽(tīng)證代表是怎么選拔出來(lái)的；他們是真的代表關(guān)心價(jià)格調(diào)整的民眾，還是民眾“被代表”了；價(jià)格聽(tīng)證中公眾屬于“在場(chǎng)的參與”，還是“缺席的在場(chǎng)”。

以2014年北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)為例，聽(tīng)證會(huì)參加人員為25名。其中：消費(fèi)者代表10人，由市消協(xié)委托各區(qū)縣消協(xié)推薦產(chǎn)生；市人大代表4名，由市人大常委會(huì)推薦產(chǎn)生；市政協(xié)委員4名，由市政協(xié)推薦產(chǎn)生；專家學(xué)者2名，由市發(fā)改委獨(dú)立聘請(qǐng)；企業(yè)經(jīng)營(yíng)者2名，公交和地鐵公司各1名；政府部門人員3名，由政府相關(guān)部門推薦產(chǎn)生。此外，還有通過(guò)電話報(bào)名方式產(chǎn)生的10位旁聽(tīng)人員，一起參與此次價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)［11］。

從本次參加人員名單及構(gòu)成來(lái)看，北京市發(fā)改委在人員選擇過(guò)程中，一是總量控制，共25名代表；二是盡量使代表的覆蓋面廣，消費(fèi)者、專家、經(jīng)營(yíng)者、政府部門都有參與。但正是這個(gè)“看上去很美”的代表分布圖，卻暴露出來(lái)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中的頑疾與問(wèn)題：

1.消費(fèi)者參加人遴選機(jī)制不透明。消費(fèi)者參加人是價(jià)格聽(tīng)證參與人中最重要的組成部分。其代表的不僅是“原子化”的消費(fèi)者本人，更是受價(jià)格調(diào)整影響的廣大消費(fèi)者群體。關(guān)于消費(fèi)者參加人的遴選方式，有自愿報(bào)名、隨機(jī)選取和組織推薦兩種方式?！墩贫▋r(jià)格聽(tīng)證辦法》明確兩種方式均可采用，消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽(tīng)證會(huì)參加人總數(shù)的五分之二。據(jù)此，本次公共交通價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，由市消協(xié)推薦了10位消費(fèi)者參加人，占參與人總數(shù)的40%。這種完全由組織推薦的模式固然能保證參與的有序性和可控性，但遴選方式單一，缺乏公開(kāi)性和透明性，堵塞了消費(fèi)者自愿報(bào)名的通道，打擊了參與的積極性，折損了價(jià)格聽(tīng)證的公正與權(quán)威。

2.聽(tīng)證參加人廣泛性不足、代表性欠缺。本次公共交通價(jià)格調(diào)整，涉及北京市上千萬(wàn)人的切身利益。但通過(guò)各種途徑產(chǎn)生的25位代表，雖總數(shù)不少，但較之于征求意見(jiàn)期間2.4萬(wàn)人參與，這一鮮明反差仍體現(xiàn)出享有參與權(quán)的人數(shù)十分有限。況且代表構(gòu)成雖來(lái)自各行各業(yè)，但總體而言，具有政府背景的居多，經(jīng)由組織推薦產(chǎn)生的程序也容易被認(rèn)為是對(duì)聽(tīng)證會(huì)代表的背景過(guò)濾。此外，在本次聽(tīng)證會(huì)代表中，人大代表和政協(xié)委員的比例過(guò)高（占32%），因其本身工作特質(zhì)和政治敏感性，基本上都是贊同政府漲價(jià)的和諧之聲。這不得不讓人心生疑慮，即“公眾被代表了”。

再者，根據(jù)本次聽(tīng)證會(huì)的實(shí)況來(lái)看，在聽(tīng)證會(huì)中，對(duì)于價(jià)格上漲，25位參與人一致同意，只是在方案選擇上有所異見(jiàn)。且與會(huì)者無(wú)一例外都提到了價(jià)格上漲后要多考慮低收入群體和學(xué)生的出行保障。令筆者疑惑的是：為什么25位代表中沒(méi)有低收入群體代表和學(xué)生代表？

3.聽(tīng)證會(huì)會(huì)期太短，難以形成有效的辯論。一般而言，價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的正式會(huì)議只有半天到一天時(shí)間，本次聽(tīng)證會(huì)的正式會(huì)議時(shí)間也就是28日下午。在這半天時(shí)間里，除了介紹會(huì)議紀(jì)律、解釋兩套調(diào)價(jià)方案和成本運(yùn)營(yíng)監(jiān)審報(bào)告，真正留給代表發(fā)言的時(shí)間就非常短了。為保證每個(gè)人都有發(fā)言機(jī)會(huì)，在極短的時(shí)間里，只能限制發(fā)言時(shí)間與次數(shù)，第一次5分鐘，表明立場(chǎng)和理由，第二次3分鐘，補(bǔ)充發(fā)言；此外，不得隨意再發(fā)言。因此，代表們除了像走馬燈一樣輪流發(fā)言之外，根本無(wú)暇顧及其他，難以形成思想的交鋒和意見(jiàn)的碰撞。加之與會(huì)代表一致同意漲價(jià)，沒(méi)有任何反對(duì)之聲，使得氣氛沉悶的聽(tīng)證會(huì)更像是一個(gè)走過(guò)場(chǎng)式的表演。試想如果僅僅只需要代表來(lái)“照本宣科”，那么通過(guò)電話或郵件表達(dá)也能達(dá)到效果，根本無(wú)須如此勞民傷財(cái)。殊不知，之所以借鑒正式聽(tīng)證這種近似于兩造對(duì)抗的司法程序來(lái)聽(tīng)取意見(jiàn)，就是為了使雙方意見(jiàn)得到充分展現(xiàn)和交鋒，讓公眾得以深入?yún)⑴c，增加決策的透明度和公信力。如果只是為了完成任務(wù)，那此種聽(tīng)證僅停留在淺層階段而無(wú)法深入，最終影響的是公眾參與的熱情和聽(tīng)證制度的持續(xù)良性發(fā)展。

（四）專家俘獲：獨(dú)立性、中立性缺乏

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。由于信息日益增多，利益多元分化，使得涉及公共事務(wù)的行政決策呈現(xiàn)復(fù)雜和綜合的趨勢(shì)。決策者囿于知識(shí)、技術(shù)和智慧的有限性，不可能洞之所有的風(fēng)險(xiǎn)。因此，引入專家參與機(jī)制，通過(guò)發(fā)揮專家的知識(shí)理性和技術(shù)優(yōu)勢(shì)來(lái)確保行政決策的科學(xué)化，被認(rèn)為是現(xiàn)代公共行政“科學(xué)性”的一個(gè)典型特征。可實(shí)踐中，專家參與聽(tīng)證會(huì)暴露出的問(wèn)題，讓制度的運(yùn)行已大大背離了設(shè)計(jì)者的初衷。

首先，角色錯(cuò)位。吸引專家來(lái)參與聽(tīng)證是為了彌補(bǔ)參加人專業(yè)性和知識(shí)性的不足，為決策科學(xué)化提供技術(shù)支撐。如對(duì)于北京市公共交通是否應(yīng)當(dāng)漲價(jià)的問(wèn)題，共有3位專家參與，其代表的應(yīng)當(dāng)是專家的技術(shù)理性，而非個(gè)體。因此，其不僅只針對(duì)是否漲價(jià)這個(gè)公眾關(guān)心的價(jià)值判斷作出結(jié)論，還應(yīng)該通過(guò)專業(yè)、科學(xué)、理性的分析，來(lái)詳細(xì)闡述漲價(jià)背后所涉及的城市發(fā)展與布局的系統(tǒng)問(wèn)題。遺憾的是，在本次聽(tīng)證會(huì)中，囿于發(fā)言時(shí)間的限制，并未聽(tīng)到太多作為專家角色所應(yīng)有的立場(chǎng)與分析，更多的是作為“原子化”的個(gè)體，對(duì)漲價(jià)所表達(dá)的觀點(diǎn)和態(tài)度。

其次，專家俘獲。之所以吸引專家來(lái)參與，更重要的一點(diǎn)是因?yàn)閷＜业纳矸菔恰爸辛ⅰ钡?，其所提供的意?jiàn)也被認(rèn)為是客觀的、價(jià)值無(wú)涉的，能為公眾的非理性和政府專業(yè)性不足提供校正。但實(shí)踐表明，專家既有可能被利益集團(tuán)俘獲，成為“利益俘獲者”，也有可能被行政權(quán)力俘獲，成為政府提供“定制意見(jiàn)”的專家。公眾對(duì)專家參與的不信任程度日益加深，專家也被戲稱為“磚家”。獨(dú)立性與中立性的喪失，使專家有淪為政府論證的工具和傳聲筒之危險(xiǎn)。

三、反思與重構(gòu)：價(jià)格決策中公眾參與的路徑選擇

從前文的個(gè)案分析中，我們發(fā)現(xiàn)目前價(jià)格決策中公眾參與所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，正是這種種弊病，讓社會(huì)公眾對(duì)價(jià)格聽(tīng)證充滿了失望與厭倦，價(jià)格決策中的公眾參與正陷入了虛幻、無(wú)力的境地，公眾信任的危機(jī)正日益逼近。如不再切實(shí)反思參與理念、重構(gòu)參與機(jī)制，那么政府部門“負(fù)外部性”的重復(fù)表演只會(huì)帶來(lái)邊際效用遞減，最終讓公眾在反復(fù)失望和挫敗中喪失對(duì)政府決策的根本信任。

（一）功能界定：客觀定位聽(tīng)證會(huì)制度

立法上，決策的目的、論證的功能與聽(tīng)證的制度設(shè)計(jì)所帶來(lái)的混亂與不堪在價(jià)格決策的實(shí)踐中有了淋漓盡致的展現(xiàn)。要解決這種立法與現(xiàn)實(shí)所存在的緊張與張力，我們必須客觀定位聽(tīng)證會(huì)的制度功能，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)一套符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度。

首先，聽(tīng)證會(huì)是“論證會(huì)”而非“決策會(huì)”。根據(jù)《價(jià)格法》、《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》的規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)是政府價(jià)格主管部門組織相關(guān)方對(duì)制定（含調(diào)整）價(jià)格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動(dòng)，聽(tīng)證的結(jié)果對(duì)價(jià)格決策并不起“案卷排他”作用。因此，聽(tīng)證會(huì)的客觀定位應(yīng)當(dāng)是“論證會(huì)”，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，決策者綜合代表意見(jiàn)，再制訂出最后的調(diào)價(jià)方案。過(guò)分夸大聽(tīng)證會(huì)的功能或是媒體妖魔化的宣傳，只能賦予聽(tīng)證會(huì)所不能承受之重，最終透支的是公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)的信任。

其次，構(gòu)建以非正式聽(tīng)證為主要參與形式的程序機(jī)制。目前采用“正式聽(tīng)證”程序，初衷是為保證各方公平參與和利益表達(dá)。但實(shí)踐中，由于辯論機(jī)制缺失，聽(tīng)證參與人“照本宣科”、各自表態(tài)，遠(yuǎn)未形成有效的思想交鋒與意見(jiàn)碰撞，成本昂貴的正式聽(tīng)證程序僅起到了裝飾民主和聽(tīng)取意見(jiàn)的作用。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建起以非正式聽(tīng)證程序?yàn)橹鞯墓妳⑴c制度，明確非正式聽(tīng)證程序是一般程序，當(dāng)公眾意見(jiàn)存在重大分歧或事實(shí)爭(zhēng)議較大時(shí)，才啟動(dòng)正式聽(tīng)證程序。具體而言，在非正式聽(tīng)證程序設(shè)計(jì)中，應(yīng)特別注重“公告—評(píng)論”環(huán)節(jié)對(duì)參與權(quán)的保障。一是公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量公開(kāi)詳細(xì)，滿足公眾知情權(quán)和信息對(duì)稱的基本要求；二是針對(duì)決策方案開(kāi)展多樣化的評(píng)論，廣泛聽(tīng)取參與人的意見(jiàn)。書(shū)面意見(jiàn)、口頭意見(jiàn)等方式均可綜合運(yùn)用，同時(shí)還可以借助高科技手段，拓寬參與評(píng)論的形式與平臺(tái)，增加參與透明度。

（二）理念轉(zhuǎn)變：放松政府對(duì)價(jià)格聽(tīng)證的管制

政府行政權(quán)主導(dǎo)下的價(jià)格聽(tīng)證制度與其所追求的民主參與漸行漸遠(yuǎn)。要扭轉(zhuǎn)這一境地，作為主導(dǎo)方的政府必須轉(zhuǎn)變理念，放松對(duì)價(jià)格聽(tīng)證的管控，對(duì)有限參與的定位作出調(diào)整，將有限參與向深度參與和廣泛參與推進(jìn)。公眾參與經(jīng)歷二十多年的發(fā)展，無(wú)論是民眾的參與熱情，還是社會(huì)民主進(jìn)步程度，都需要政府轉(zhuǎn)變保守落后的觀念，對(duì)公民的利益訴求和參與的基本權(quán)利作出回應(yīng)與保障。民主只有在自由的空氣和土壤中才能得到健康發(fā)展，參與亦是如此。如果在價(jià)格聽(tīng)證中，政府仍拘泥于可控性發(fā)展思路，不淡化和消除行政組織的色彩，不樂(lè)于聽(tīng)到聽(tīng)證會(huì)上的辯論和反對(duì)聲音，那么聽(tīng)證機(jī)制哪怕設(shè)計(jì)得再精美，終究不過(guò)是符號(hào)化和象征意義，在消耗巨大公共資源、侵蝕公眾對(duì)政府公共信任的同時(shí)，也使政府追求的行政決策民主化、法治化的目標(biāo)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

（三）機(jī)制透明：大眾參與的有效落實(shí)

雖然公眾對(duì)參與表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)烈的興趣，政府也會(huì)推進(jìn)，但選拔機(jī)制的不公開(kāi)、不透明，使之難以有效落實(shí)。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)形式與表面的“成功”與“風(fēng)光”，使得公眾正落入“缺席的在場(chǎng)”的尷尬。要打破這一尷尬，可從兩方面努力：

1.改革消費(fèi)者參加人遴選機(jī)制：自愿報(bào)名、隨機(jī)選取。目前，在全國(guó)各地價(jià)格聽(tīng)證會(huì)實(shí)踐中，消費(fèi)者參加人遴選機(jī)制主要有三種模式：一是組織推薦；二是自愿報(bào)名、隨機(jī)選??；三是自愿報(bào)名與組織推薦相結(jié)合。三種模式各具優(yōu)勢(shì)：（1）組織推薦是最早采用的模式。其優(yōu)勢(shì)是在實(shí)現(xiàn)政府控制的同時(shí)，確保參加人的廣泛性和專業(yè)性。其弊端是公開(kāi)性、透明度不足，政府的過(guò)分控制會(huì)影響價(jià)格聽(tīng)證的社會(huì)公信力。（2）自愿報(bào)名、隨機(jī)選取是為滿足公開(kāi)、民主等現(xiàn)代治理理念而為立法所認(rèn)可的新模式。該模式可以較好地提升公開(kāi)性和透明度，增強(qiáng)參加人的自愿性和積極性，但受報(bào)名人數(shù)和隨機(jī)選取本身偶然性的影響，所產(chǎn)生的參加人的廣泛性可能難以保障。（3）自愿報(bào)名與組織推薦相結(jié)合。作為一種折中模式，可以在一定程度上彌補(bǔ)前兩種方式存在的不足，但該方案本身就是某種意義的妥協(xié)，是改革不徹底的象征，不能從終極意義上解決當(dāng)前參加人公信力不足的弊端。因此，筆者贊同自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式。各地實(shí)踐也表明，采取開(kāi)放式的自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式，讓真正有意愿的人參與進(jìn)來(lái)，并不會(huì)帶來(lái)不可控的未知，反而會(huì)更好地將公開(kāi)、民主、參與的理念灑入人心，促進(jìn)政府與公眾的良性互動(dòng)，使價(jià)格決策真正從封閉走向開(kāi)放。

2.科學(xué)配置聽(tīng)證會(huì)參加人名額：程序與實(shí)體的雙重保障。目前，對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人最大的質(zhì)疑就在于，公眾“被代表”了。雖現(xiàn)場(chǎng)有25位代表參加，但公眾的利益訴求與表達(dá)仍是缺位。這種“缺席的在場(chǎng)”讓我們不得不反思目前的代表名額分配機(jī)制。要使聽(tīng)證會(huì)的代表真正源于民眾、代表民眾，除了合理設(shè)置代表遴選、推薦程序，還應(yīng)科學(xué)布局代表名額分配，防止表面正義所隱藏的實(shí)質(zhì)不公。一是應(yīng)當(dāng)減少人大代表和政協(xié)委員的代表名額。目前，該比例高達(dá)三分之一，雖數(shù)量眾多，卻起不到實(shí)質(zhì)的代表和參與作用。況且在代表參政議政功能都飽受詬病的前提下，再讓其大規(guī)模地參與聽(tīng)證，不僅浪費(fèi)了寶貴名額，更傷害公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)的耐心與信心。二是消費(fèi)者參加人應(yīng)該實(shí)現(xiàn)各階層全覆蓋。在實(shí)際聽(tīng)證中，消費(fèi)者參加人的比例常高達(dá)半數(shù)以上，故此部分名額的分配，亦直接攸關(guān)聽(tīng)證實(shí)效。因此，筆者認(rèn)為，在改變遴選機(jī)制，全部實(shí)現(xiàn)自愿報(bào)名、隨機(jī)選擇的前提下，更應(yīng)注重代表分布的廣泛性。當(dāng)價(jià)格制定（調(diào)整）對(duì)某一群體或階層影響較大時(shí)，一定要有該群體的代表為其出場(chǎng)。如此，方能真正實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）科學(xué)與理性：專家參與理想模式

因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)具有高度系統(tǒng)性、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，政府行政決策應(yīng)發(fā)揮專家作用已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)［12］。2002年《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》明確規(guī)定“聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)該由相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成”，但經(jīng)過(guò)十幾年的探索，如何在具體價(jià)格決策中發(fā)揮專家作用，仍然有待深入研究。“專家通常被認(rèn)為具有知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)”［13］。正面臨著“信任危機(jī)”。其中的核心在于，何種專家參與模式可以體現(xiàn)專家的科學(xué)與理性，防止為利益集團(tuán)和政府所“俘獲”。對(duì)此，必須在明確自身定位的基礎(chǔ)上，處理好以下問(wèn)題：

首先，明確專家定位。專家是作為獨(dú)立、中立的觀察員或?qū)I(yè)人員的身份來(lái)參與聽(tīng)證，而不是作為“原子化”的個(gè)體來(lái)宣讀個(gè)人意見(jiàn)。專家具有專業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)保持價(jià)值無(wú)涉與利益偏好中立，充分發(fā)揮其知識(shí)理性與技術(shù)路線的特質(zhì)。

其次，政府與專家的關(guān)系。當(dāng)前由政府推薦專家的做法，因現(xiàn)行體制的特殊性，專家的獨(dú)立性和中立性難以保障，極易出現(xiàn)專家為政府所“俘獲”，這是專家“信任危機(jī)”中非常重要的因素，因此，為提升專家參與的公信力，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行由政府推薦專家的做法。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)設(shè)立“專家?guī)臁?，隨機(jī)選取專家的方式，增強(qiáng)專家的獨(dú)立性和中立性。

最后，專家與其他參加人之間的關(guān)系。一方面，對(duì)現(xiàn)行參加人名額分配機(jī)制進(jìn)行校正，適當(dāng)增加專家名額的比例，通過(guò)知識(shí)理性的引入來(lái)保證決策正當(dāng)化、科學(xué)化；另一方面，對(duì)于消費(fèi)者參加人的大眾偏好和經(jīng)營(yíng)方的利益訴求，專家在獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)時(shí)，也應(yīng)避免脫離生活現(xiàn)實(shí)進(jìn)而帶來(lái)的“技術(shù)偏執(zhí)”，因此，加強(qiáng)專家與公眾及經(jīng)營(yíng)者的溝通是必要的。通過(guò)溝通，充分發(fā)揮專家的理性與科學(xué)作用，幫助消費(fèi)者等參加人更加理性、平和地發(fā)表觀點(diǎn)。當(dāng)然，這種溝通也應(yīng)當(dāng)保持一定的限度，堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則，防止專家與經(jīng)營(yíng)者等利害關(guān)系方相勾連，掉入“專家俘獲”的陷阱。

四、結(jié)論

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，公眾參與作為行政決策的重要方式和手段，正日益得到廣泛的運(yùn)用。十八屆四中全會(huì)《決定》提出，要健全依法決策機(jī)制，將公眾參與作為重大行政決策的五大法定程序予以明確，足以證明參與對(duì)于制約行政決策權(quán)濫用、保障決策理性與科學(xué)的重要性。然而在價(jià)格決策中，制度與實(shí)踐的割裂所帶來(lái)的公眾參與虛幻與乏力，是造成目前聽(tīng)證制度失靈與實(shí)踐困境的根本原因。本文所討論的北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)，就是一個(gè)典型實(shí)例。

對(duì)北京市價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行反思表明，現(xiàn)行價(jià)格決策中公眾參與的缺失，既有制度設(shè)計(jì)之初立法目的與功能間的不匹配，也有政府管制理念、參與人遴選機(jī)制、專家俘獲等多種因素，正是這諸多因素，導(dǎo)致“異域之花”在我國(guó)正面臨邊際效用遞減的窘境。如果不正視與改善“符號(hào)與象征意義的公眾參與”，在消耗巨大公共資源、侵蝕政府公共信任的同時(shí)，就會(huì)使政府追求的決策民主化、法治化的目標(biāo)面臨落空的危機(jī)。

要破解這種怪象與窘境，關(guān)鍵在于落實(shí)價(jià)格決策中公眾參與的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。參與權(quán)的落實(shí)，需要客觀界定聽(tīng)證會(huì)的制度與功能，構(gòu)建以非正式聽(tīng)證制度為主的參與機(jī)制；需要政府轉(zhuǎn)變治理理念，從有限參與走向開(kāi)放治理；需要改變遴選機(jī)制，從暗箱操作變?yōu)楣_(kāi)選拔；需要引入專家理性，通過(guò)科學(xué)與技術(shù)來(lái)校正決策失誤。當(dāng)然，所有的核心指向在于，在價(jià)格決策中，公眾必須出場(chǎng)，尋求有共識(shí)的民主而不是決策權(quán)的專斷行使。唯其如此，才能真正把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止恣意與專斷，實(shí)現(xiàn)行政決策民主化、科學(xué)化、法治化的目標(biāo)。

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