◎王俊杰 （中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京100048）

◎劉 昕 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

政府機(jī)構(gòu)的使命：價(jià)值及其構(gòu)建意義

◎王俊杰 （中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京100048）

◎劉 昕 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

使命表明了一個(gè)組織存在的意義和理由。企業(yè)界對(duì)使命的重視由來已久，國外很多發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)也認(rèn)識(shí)到組織使命的重要性和價(jià)值，并將組織使命作為政府機(jī)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理以及日常運(yùn)用的一個(gè)根本出發(fā)點(diǎn)。我國各類政府機(jī)構(gòu)尚未明確自身使命，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)公信力建設(shè)、政府績(jī)效改進(jìn)的壓力，構(gòu)建明確的機(jī)構(gòu)使命具有戰(zhàn)略引導(dǎo)、激勵(lì)員工、強(qiáng)化溝通以及提升績(jī)效的重要價(jià)值。

政府機(jī)構(gòu)；組織使命；組織戰(zhàn)略；績(jī)效管理

在當(dāng)今社會(huì)，組織使命對(duì)于一個(gè)組織的運(yùn)行和管理所具有的價(jià)值越來越受到重視。最初，使命對(duì)組織的生存和發(fā)展具有重要意義的共識(shí)首先在企業(yè)界達(dá)成，明確的使命陳述被視為企業(yè)制定戰(zhàn)略規(guī)劃以及實(shí)施績(jī)效管理的起點(diǎn)，對(duì)企業(yè)贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)以及保持長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著極為重要的作用。隨后，很多發(fā)達(dá)國家的非營(yíng)利組織和政府機(jī)構(gòu)也開始逐漸重視對(duì)自身的使命界定及其管理問題，通過明確使命以及將使命滲透到組織管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面，更好地實(shí)現(xiàn)了組織運(yùn)行的有效性，最重要的是向社會(huì)證明了組織存在的意義和價(jià)值，得到了利益相關(guān)者的極大認(rèn)同。相比較而言，我國政府機(jī)構(gòu)在使命建設(shè)方面尚處于一個(gè)缺乏清醒意識(shí)的階段，政府機(jī)構(gòu)基本上沒有對(duì)本單位使命的明確描述，更談不上基于使命來更好地履行自身的職責(zé)，向社會(huì)和公眾證明自身存在的意義和價(jià)值。因此，研究政府機(jī)構(gòu)的使命建設(shè)問題，對(duì)于我國打造服務(wù)型政府、提高政府工作效能以及社會(huì)公信力，將具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、使命的內(nèi)涵及其在企業(yè)中的運(yùn)用

從一般概念上來說，“使命（Mission）”一詞匯包括三層含義：一是派人做事的命令或決定；二是重大的任務(wù)或責(zé)任；三是來自宗教組織的牧師所從事的傳播信仰以及人道主義工作等方面的活動(dòng)。而在組織理論中，使命往往被界定為一個(gè)組織在社會(huì)中存在的理由［1］。它明確了一個(gè)組織在社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所要扮演的角色以及承擔(dān)的責(zé)任，即組織對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)應(yīng)當(dāng)做出什么貢獻(xiàn)，使命說明了組織的根本性質(zhì)以及存在的目的或依據(jù)，指明了組織的事業(yè)價(jià)值取向以及事業(yè)定位，即組織的發(fā)展目的、發(fā)展方向、奮斗目標(biāo)、基本任務(wù)以及指導(dǎo)原則等。

對(duì)組織使命的重視最早起源于企業(yè)，后來逐漸擴(kuò)展到公共組織。從20世紀(jì)70年代開始，著名管理學(xué)家彼得·德魯克就將使命放在組織管理尤其是企業(yè)管理中的重要位置上。他指出，無論是企業(yè)還是公共組織，任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)都是為了某種特殊的目的和使命，為了某種特殊的社會(huì)職能而存在的，因此，“任何企業(yè)都必須從界定自己的使命和宗旨入手，進(jìn)而確定自己在一些關(guān)鍵領(lǐng)域中所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”［2］49。只有明確地界定了企業(yè)的宗旨和使命，才能為企業(yè)確定清晰而現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)、確定目標(biāo)優(yōu)先次序、制定戰(zhàn)略、編制計(jì)劃以及進(jìn)行工作安排等奠定基礎(chǔ)。他甚至認(rèn)為，管理就是要界定企業(yè)的使命，然后激勵(lì)和組織人力資源去實(shí)現(xiàn)這個(gè)使命［3］。組織使命的重要性在20世紀(jì)80年代以后繼續(xù)得到重視，在這一時(shí)期興起的戰(zhàn)略管理理論中，大多都將確定組織的使命作為戰(zhàn)略管理的首要任務(wù)。20世紀(jì)90年代以后逐漸被企業(yè)采納的一種重要戰(zhàn)略管理工具——平衡計(jì)分卡（BSC）同樣將使命放在組織戰(zhàn)略管理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的頂層，這就使得使命對(duì)于組織管理尤其是組織的戰(zhàn)略管理和績(jī)效管理的重要性進(jìn)一步得到強(qiáng)化。此外，使命與組織文化建設(shè)也有著密不可分的關(guān)系，這是因?yàn)?，崇高、明確且富有感召力的使命陳述不但為企業(yè)指明了前進(jìn)的方向，而且會(huì)使企業(yè)的每一位成員都感受到自身工作的意義和對(duì)社會(huì)的價(jià)值，從而激發(fā)出他們的高尚的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)，而這必然有利于提升組織成員的個(gè)人績(jī)效以及整個(gè)組織的績(jī)效。

正是由于認(rèn)識(shí)到使命對(duì)于組織的強(qiáng)有力驅(qū)動(dòng)作用，企業(yè)界非常重視對(duì)自身使命的表述，即確定自己的使命陳述（Mission Statement）。比如，著名國際咨詢公司麥肯錫將自己的使命界定為“幫助我們的客戶實(shí)現(xiàn)卓越、持久以及可持續(xù)的績(jī)效改善，成為一家能夠吸引、開發(fā)、激勵(lì)、留住優(yōu)秀員工的偉大企業(yè)”。再比如，我國最大的民營(yíng)企業(yè)華為技術(shù)有限公司的使命陳述是“聚焦客戶關(guān)注的挑戰(zhàn)和壓力，提供有競(jìng)爭(zhēng)力的通信與信息解決方案和服務(wù)，持續(xù)為客戶創(chuàng)造最大價(jià)值”。需要指出的是，組織的使命陳述并非固定不變的，企業(yè)在必要的時(shí)候會(huì)根據(jù)環(huán)境和企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)自身的使命進(jìn)行調(diào)整。比如，比爾·蓋茨在20世紀(jì)80年代時(shí)將微軟公司的使命表述為“讓美國的每個(gè)家庭和每間辦公室桌上都有一臺(tái)個(gè)人電腦”，隨著這一使命的達(dá)成，今天的微軟公司的使命陳述變成了“幫助全世界的個(gè)人和企業(yè)充分挖掘自身潛能”。

然而，僅僅將使命表述出來還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在具體的組織反思和學(xué)習(xí)中，總結(jié)和提煉組織的使命陳述只是一種淺層認(rèn)知。探討組織的使命是否有用以及如何定義，最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不是辭藻華麗的使命陳述，而是正確恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)［4］3。換言之，制定一份完美的使命陳述并非最終目的，如何讓使命發(fā)揮作用涉及更為廣泛的實(shí)踐問題。也就是說，在界定明確的組織使命之后，還需要通過引導(dǎo)、溝通、宣傳、協(xié)調(diào)等活動(dòng)使組織使命真正成為一個(gè)組織的靈魂，成為引導(dǎo)組織達(dá)成高績(jī)效的工具，即用使命來引導(dǎo)企業(yè)確定目標(biāo)、制定戰(zhàn)略、就獲取和運(yùn)用資源以及企業(yè)管理方式做出決策，最終通過每一位員工的正確行為來幫助組織達(dá)成卓越的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)組織使命對(duì)于一個(gè)組織的價(jià)值和貢獻(xiàn)。

二、政府機(jī)構(gòu)使命問題的提出及發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

企業(yè)對(duì)自身使命的關(guān)注比公共部門尤其是政府機(jī)構(gòu)更早一些，重視組織使命的動(dòng)機(jī)也更為強(qiáng)烈。這是因?yàn)?，相比依?jù)科層制建立的政府部門而言，企業(yè)的生存問題一直受到現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)，它逼迫企業(yè)不斷地反思自身的立命之本，并通過明確組織使命、確定目標(biāo)、制定戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)資源等維持自身的高效運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。組織對(duì)其使命的反思行為表現(xiàn)在不斷地對(duì)使命的重申和戰(zhàn)略行動(dòng)中，正如德魯克所說：“一旦我們模糊了使命，我們就會(huì)迷失方向，浪費(fèi)資源?！保?］112企業(yè)界對(duì)組織使命之所以非常重視，更重要的原因之一是組織使命的價(jià)值在實(shí)踐中得到了不斷的驗(yàn)證，企業(yè)績(jī)效與組織使命之間的強(qiáng)相關(guān)性日益被挖掘出來，組織使命對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)、激勵(lì)、凝聚、協(xié)調(diào)和溝通等價(jià)值得到了充分體現(xiàn)。明確的使命既提升了企業(yè)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，保障了企業(yè)內(nèi)部就目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)達(dá)成共識(shí)，也為管理者確定目標(biāo)、選擇戰(zhàn)略、制定政策、有效地利用資源等提供了方向性指導(dǎo)，還樹立起區(qū)別于其他企業(yè)的自身形象。

作為德魯克指出的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中的一種，政府部門對(duì)自身使命的陳述及其管理相對(duì)更晚。盡管政治學(xué)和哲學(xué)均對(duì)政府存在的理由進(jìn)行過深入的探討，但通常主要針對(duì)的是政府存在和運(yùn)行的合法性問題，并沒有具體說明政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任、需要達(dá)成的目標(biāo)以及應(yīng)當(dāng)做出的社會(huì)貢獻(xiàn)。這樣，即使能夠在整體上證明政府存在的理由和價(jià)值，也無法回避公眾對(duì)于政府提供的服務(wù)質(zhì)量不高以及效率低下的指責(zé)，這些指責(zé)往往都與政府機(jī)構(gòu)偏離了自己本來應(yīng)當(dāng)履行的使命有關(guān)，“每一個(gè)國家的公民都在愈來愈厲害地抱怨政府的官僚主義。他們所講的官僚主義是指：政府機(jī)構(gòu)的行事是為了其工作人員的便利，而不是為了做出貢獻(xiàn)和取得績(jī)效”［2］138。此外，在近些年西方盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，各發(fā)達(dá)國家的政府部門都在經(jīng)歷一場(chǎng)以降低成本、提高政府運(yùn)行效率、弱化官僚主義等為核心的改革和創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)。然而，這場(chǎng)熱潮過后，人們卻發(fā)現(xiàn)，政府盲目地效仿和移植企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，有時(shí)甚至適得其反。企業(yè)家政府理論倡導(dǎo)政府應(yīng)向企業(yè)家學(xué)習(xí)如何建設(shè)高效的運(yùn)作機(jī)制，但在實(shí)踐中卻走向另外一個(gè)極端，即偏重效率而偏離公共價(jià)值［5］。實(shí)際上，德魯克對(duì)此早就有論述：“對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，效果是比效率更有價(jià)值的追求，它不能通過類似企業(yè)的商業(yè)化模式獲得，建設(shè)服務(wù)型組織所需要的不是更加企業(yè)化，而是盡可能地接受績(jī)效的考驗(yàn)，需要更加醫(yī)院化、大學(xué)化和政府化，換句話說，他們必須深入思考自己的具體職能、宗旨和使命?！保?］143，171

就當(dāng)前來看，很多發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)都非常重視自身的使命建設(shè)問題。舉例來說，幾乎每一個(gè)美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都對(duì)自己的使命做出了清晰的陳述。比如，美國教育部將自己的使命界定為：“促進(jìn)教育的卓越以及確保公平受教育權(quán)，從而提高學(xué)生的成績(jī)，并且為他們參與全球競(jìng)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備?！泵绹r(nóng)業(yè)部的使命是：“基于有利的公共政策、所有可能的科學(xué)知識(shí)以及有效的管理，在食品、農(nóng)業(yè)、自然資源、邊遠(yuǎn)地區(qū)開發(fā)、營(yíng)養(yǎng)及其相關(guān)領(lǐng)域提供領(lǐng)導(dǎo)力?！泵绹?cái)政部的使命是：“通過促進(jìn)有助于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定的各項(xiàng)條件維持強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)，并且創(chuàng)造各種經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)，通過抗擊各種威脅以及保護(hù)金融體系的完整性來強(qiáng)化國家安全，有效地管理美國政府的財(cái)政以及各種資源?！泵绹鴦诠げ康氖姑鼊t是：“培育、提高以及發(fā)展所有美國工薪勞動(dòng)者、求職者以及退休人員的福利；改善工作條件；增加可盈利雇用的機(jī)會(huì)；確保與工作有關(guān)的各項(xiàng)利益和權(quán)利?！雹俦疚乃玫膰庹畽C(jī)構(gòu)的使命均來自政府官網(wǎng)。例如，美國勞工部：http://www.dol.gov/opa/aboutdol/mission.htm；美國農(nóng)業(yè)部：http://www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome?navid=MISSION_STATEMENT。此外，其他一些發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)也同樣有對(duì)自身使命的清晰描述。比如，新加坡衛(wèi)生部將自己的使命界定為：“促進(jìn)健康以及減少疾病，確保公民能夠享受良好且可負(fù)擔(dān)的醫(yī)療保健，持續(xù)追求醫(yī)療的卓越。”新加坡交通部的使命是：“強(qiáng)化新加坡交通的連通性，開發(fā)交通部門的潛力，以增強(qiáng)新加坡經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力以及提高人們?cè)谛录悠碌纳钯|(zhì)量?！倍拇罄麃唶H事務(wù)與貿(mào)易部的使命則是“在國際上增進(jìn)澳大利亞以及澳大利亞人的利益”。

在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家的這些政府機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)略目標(biāo)制定、日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及績(jī)效管理方面都以組織使命作為最高指引，政府機(jī)構(gòu)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和年度工作目標(biāo)的制定是對(duì)組織使命的分解和分步驟實(shí)施過程，而對(duì)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)以及運(yùn)行效果評(píng)估也同樣是基于明確的政府機(jī)構(gòu)使命，在各個(gè)政府機(jī)構(gòu)需要履行的基本職責(zé)范圍內(nèi)展開。可以說，組織使命已經(jīng)成為政府機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略管理的起點(diǎn)以及對(duì)政府機(jī)構(gòu)存在的意義和價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的最終標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在制訂的年度績(jī)效目標(biāo)和工作計(jì)劃以及在未來五年中的績(jī)效目標(biāo)和工作計(jì)劃時(shí)，都會(huì)首先申明本機(jī)構(gòu)的使命是什么，同時(shí)確?？?jī)效目標(biāo)和工作計(jì)劃的制訂是圍繞組織的使命展開的。

令人遺憾的是，到目前為止，我國的各類政府機(jī)構(gòu)盡管都有相對(duì)明確的部門職責(zé)和相關(guān)職能，但卻沒有對(duì)自身的使命做出明確的描述。雖然這些職責(zé)和職能的劃分相對(duì)清楚地界定了各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容，即回答了具體應(yīng)該做什么的問題，但是卻并沒有從總體上回答為什么要做的問題。這種情況在實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的工作方向時(shí)而發(fā)生搖擺，對(duì)政府公務(wù)員進(jìn)行激勵(lì)以及與公眾進(jìn)行溝通時(shí)的難度較高，很多政府機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行方面的力度也較弱。而明確和強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的使命恰恰有助于彌補(bǔ)我國政府機(jī)構(gòu)在這些方面的不足。

三、使命構(gòu)建對(duì)我國政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行與管理的價(jià)值體現(xiàn)

總的來說，使命構(gòu)建對(duì)于我國政府機(jī)構(gòu)具有以下四個(gè)方面的價(jià)值。

第一，使命構(gòu)建對(duì)我國政府機(jī)構(gòu)具有戰(zhàn)略導(dǎo)向價(jià)值。任何組織的運(yùn)行都有自己的最終目的，而這種最終目的就是組織的使命。通常情況下，在談到任何組織的運(yùn)行和管理時(shí)，往往都會(huì)先從戰(zhàn)略目標(biāo)談起，但戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)際上是使命的具體化，它是從使命陳述中衍生出來的。使命盡管并非永遠(yuǎn)不變，但卻是相對(duì)穩(wěn)定的，而戰(zhàn)略目標(biāo)雖然可以在行動(dòng)中不斷做出調(diào)整，但這種調(diào)整卻必須圍繞組織的使命展開，否則就可能會(huì)偏離組織的預(yù)定發(fā)展方向。當(dāng)前，我國的行政體制正在進(jìn)行改革，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置處于持續(xù)調(diào)整過程中，政府機(jī)構(gòu)的職能也正在發(fā)生較大的變化，很多政府機(jī)構(gòu)忙于應(yīng)對(duì)各種新的變化，被動(dòng)地完成各種工作任務(wù)，忽略了對(duì)自身使命的思考。在這種使命模糊的情況下，很多政府機(jī)構(gòu)的工作缺乏明確的方向性，在制定具體的政策和相應(yīng)的管理措施方面經(jīng)常陷入忽左忽右的境地，尤其是在對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)施管理的過程中，出現(xiàn)了很多政策上的搖擺，不僅社會(huì)公眾對(duì)于一些政府機(jī)構(gòu)的工作不滿意，甚至連在這些政府機(jī)構(gòu)中工作的廣大公務(wù)員也對(duì)本部門的工作意義和方向產(chǎn)生了疑惑。理論和實(shí)踐均證明，政府部門改革的過程必須有一個(gè)明確的、與組織的使命有關(guān)的目的，向高績(jī)效組織的方向改革，特別需要強(qiáng)調(diào)講清楚改革的方向及其原因［6］。因此，在當(dāng)前這種政府改革的背景下，我國政府機(jī)構(gòu)迫切需要重新思考自己的定位，在此基礎(chǔ)上明確自身的使命，然后圍繞使命展開政府的各項(xiàng)改革進(jìn)程。也就是說，使命將會(huì)為政府機(jī)構(gòu)的未來長(zhǎng)期發(fā)展提供一個(gè)正確的指引，它將會(huì)有助于確保政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)改革保持一個(gè)持續(xù)而穩(wěn)定的正確方向。

第二，使命構(gòu)建對(duì)我國政府機(jī)構(gòu)具有員工激勵(lì)的價(jià)值。對(duì)于任何一種組織來說，如何激勵(lì)自己的員工為實(shí)現(xiàn)組織的最終目的或戰(zhàn)略目標(biāo)而努力奮斗都是一個(gè)不得不回答的問題。在企業(yè)中，組織激勵(lì)員工的方式有很多種，組織使命、工作本身、價(jià)值觀、個(gè)人職業(yè)發(fā)展、工作和生活的平衡、績(jī)效認(rèn)可等都能夠成為企業(yè)激勵(lì)員工的手段，但不可否認(rèn)，其中最常用、通常也會(huì)非常有效的一種激勵(lì)手段就是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。事實(shí)上，在絕大多數(shù)企業(yè)中，都存在根據(jù)員工的個(gè)人績(jī)效或個(gè)人績(jī)效與組織績(jī)效的某種結(jié)合來對(duì)員工提供獎(jiǎng)勵(lì)的報(bào)酬政策，這種政策對(duì)于鼓勵(lì)員工幫助企業(yè)達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)或經(jīng)營(yíng)目標(biāo)起到了非常有效的作用。而與企業(yè)相比，政府機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)就會(huì)受到很多限制，這些限制首先來源于政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)：政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)并非追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)在使用各項(xiàng)資源時(shí)也會(huì)受到嚴(yán)格的控制，與更為靈活的企業(yè)不同，政府機(jī)構(gòu)在職位設(shè)置、職務(wù)晉升等方面的官僚化程度較高，變通余地很小，更不能隨意將經(jīng)濟(jì)資源用于對(duì)公務(wù)員實(shí)施貨幣激勵(lì)。此外，政府機(jī)構(gòu)的工作大多數(shù)屬于定性的程序性工作，工作的整體性較強(qiáng)，而個(gè)人化程度較低，即使是完成了難度較高、對(duì)社會(huì)影響較大的工作，也無法通過市場(chǎng)來體現(xiàn)這些工作的價(jià)值。在這種情況下，政府公務(wù)員就很難像企業(yè)員工那樣看到自己的工作對(duì)組織產(chǎn)生的價(jià)值，工作的成就感也會(huì)相應(yīng)地較差一些。事實(shí)上，政府機(jī)構(gòu)甚至很難對(duì)公務(wù)員個(gè)人的工作績(jī)效做出令人信服的客觀評(píng)價(jià)，更談不上根據(jù)公務(wù)員個(gè)人的績(jī)效提供加薪或者是績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

正是在這種情況下，使命激勵(lì)對(duì)于政府公務(wù)員來說就具有更為突出的意義。這是因?yàn)?，政府機(jī)構(gòu)的使命界定了政府機(jī)構(gòu)存在的意義和價(jià)值，指明了該機(jī)構(gòu)的工作對(duì)社會(huì)和公眾的貢獻(xiàn)。因此，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)如果能夠通過明確界定自己的使命并加以宣傳和溝通，使得該機(jī)構(gòu)中的公務(wù)員對(duì)組織的共同目標(biāo)和總體戰(zhàn)略形成一個(gè)更高程度的承諾，同時(shí)使他們充分認(rèn)識(shí)到自己的工作所具有的社會(huì)價(jià)值，則必然有助于引發(fā)他們更高的工作熱情，提升他們的工作績(jī)效，同時(shí)，還會(huì)強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部的凝聚力。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們對(duì)于個(gè)人的知識(shí)和能力所具有的市場(chǎng)價(jià)值越來越敏感，公務(wù)員作為勞動(dòng)者也同樣會(huì)關(guān)心自己的價(jià)值包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；另一方面，社會(huì)變革以及公眾的要求不斷提高也使政府機(jī)構(gòu)面臨的壓力不斷增大，對(duì)公務(wù)員的工作要求不斷提高。在這種情況下，通過組織的使命建設(shè)來增強(qiáng)公務(wù)員的工作目的性和使命感，對(duì)于強(qiáng)化公務(wù)員的工作動(dòng)機(jī)以及達(dá)成更高水平的績(jī)效無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第三，使命構(gòu)建對(duì)我國政府機(jī)構(gòu)具有內(nèi)外溝通價(jià)值。使命構(gòu)建的溝通價(jià)值反映在政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾的溝通以及政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部溝通兩個(gè)方面。首先，外部溝通價(jià)值。近些年來，隨著社會(huì)的公開化和透明化要求越來越高，社會(huì)公眾對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督越來越多，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)提出的批評(píng)不但日漸增多，而且有些甚至變得非常激烈。從根源上來說，我國的政務(wù)信息公開程度不夠，信息披露機(jī)制也不健全，這很容易造成公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的不信任或猜疑。他們認(rèn)為政府是無能的，而且是在故意遮掩很多信息［7］。對(duì)此，一方面,我們要認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)提出的有些批評(píng)意見是中肯的，一些政府機(jī)構(gòu)在行政過程中偏離了自身的使命和責(zé)任，忘記了政府機(jī)構(gòu)存在的目的和意義，失去工作的方向性和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而與公眾的預(yù)期結(jié)果逐漸偏離，導(dǎo)致公眾越來越多的不滿；另一方面，我們也要認(rèn)識(shí)到一些社會(huì)公眾對(duì)于政府機(jī)構(gòu)提出的要求或期望是不恰當(dāng)?shù)模鐣?huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的要求可能與政府機(jī)構(gòu)自身的使命或組織定位并不一致，這會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府部門提出一些低效的批判，在群體不理性的背景下甚至容易出現(xiàn)極端性的批評(píng)言辭或行為。而政府機(jī)構(gòu)使命的構(gòu)建則有助于引導(dǎo)公眾理性看待和評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的工作行為及其績(jī)效要求，從而對(duì)政府機(jī)構(gòu)形成合理的預(yù)期，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的工作績(jī)效做出正確的評(píng)價(jià)，減少政府機(jī)構(gòu)和公眾之間的溝通障礙，強(qiáng)化雙方之間的相互理解以及政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效改進(jìn)，減少公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的誤解。其次，內(nèi)部溝通價(jià)值。在政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展和演變過程中，不可避免地經(jīng)常出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的合并、調(diào)整以及新創(chuàng)的情況，無論是新的機(jī)構(gòu)成立，還是原有的機(jī)構(gòu)合并和精簡(jiǎn)與擴(kuò)充，都不可避免地會(huì)導(dǎo)致在這些政府機(jī)構(gòu)中工作的不同個(gè)人對(duì)本機(jī)構(gòu)的功能定位以及最終目標(biāo)產(chǎn)生認(rèn)知不一致的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致他們?cè)诠ぷ髦袩o法通過積極主動(dòng)的協(xié)調(diào)和配合幫助組織實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。事實(shí)上，在一個(gè)政府機(jī)構(gòu)成立之初和進(jìn)行變革或調(diào)整的時(shí)候，如果領(lǐng)導(dǎo)者和各級(jí)管理者以及全體組織成員能夠?qū)M織機(jī)構(gòu)的使命進(jìn)行深入而透徹的討論，那么，這個(gè)討論過程本身就會(huì)成為一個(gè)與全體員工進(jìn)行溝通的強(qiáng)有力過程，它能夠幫助政府機(jī)構(gòu)的全體組織成員在短時(shí)間內(nèi)對(duì)組織存在的意義以及總體努力方向等達(dá)成共識(shí)，有利于組織成員圍繞使命達(dá)成對(duì)本機(jī)構(gòu)的共識(shí)，自覺反省和調(diào)整自身的工作行為，審視自己承擔(dān)的工作職責(zé)，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)組織績(jī)效進(jìn)行衡量的標(biāo)準(zhǔn)，即以使命為中心來在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行溝通，從而協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)全體工作人員的行為和方向，更好地使政府機(jī)構(gòu)的工作活動(dòng)和成果能夠滿足公眾的要求。在政府機(jī)構(gòu)的使命缺失的情況下，要想通過組織內(nèi)部的溝通來凝聚組織成員的人心，盡快達(dá)成各方面的共識(shí)，則會(huì)比較困難。

第四，使命構(gòu)建對(duì)于我國政府機(jī)構(gòu)具有績(jī)效提升價(jià)值。當(dāng)前，我國對(duì)政府績(jī)效的重視程度越來越高，中央政府甚至為此在監(jiān)察部?jī)?nèi)部成立了專門的機(jī)構(gòu)來督促和引導(dǎo)政府績(jī)效管理工作的開展。目前，我國很多地方政府在實(shí)施政府績(jī)效管理的過程中，都針對(duì)所屬委、辦、局等制定了比較詳盡的績(jī)效考核指標(biāo)，并以打分和排序的方式進(jìn)行績(jī)效考核。盡管這種做法在一定程度上確實(shí)起到督促各政府機(jī)構(gòu)不斷提升自身績(jī)效的作用，但是在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一個(gè)兩難困境：一方面，如果考核指標(biāo)太少，很容易出現(xiàn)納入考核的工作會(huì)受到被考核單位的重視，不納入考核的工作就會(huì)被應(yīng)付甚至忽略的問題；另一方面，如果對(duì)所有的工作內(nèi)容都加以考核，則會(huì)出現(xiàn)考核指標(biāo)過多、過于繁雜、操作成本過高的問題。另外一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的問題是，在地方政府制定的績(jī)效考核指標(biāo)中，絕大多數(shù)都是由被考核單位自己制定上報(bào)的，這樣就很容易出現(xiàn)避重就輕的問題，即容易完成的工作作為考核內(nèi)容上報(bào)，比較難以完成但實(shí)際上很重要的工作則盡可能不納入考核方案，或者盡管納入考核，但是標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)定得低一些，從而避免在考核中不達(dá)標(biāo)的問題。政府績(jī)效考核的這種困境如果完全指望從考核的技術(shù)層面來解決是非常困難的，提升政府績(jī)效除了需要依靠績(jī)效管理手段之外，更重要的是需要依靠政府機(jī)構(gòu)使命的指引。

明確的政府機(jī)構(gòu)使命對(duì)于政府績(jī)效管理的價(jià)值主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是使命決定了一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的所有工作活動(dòng)和產(chǎn)出所要追求的終極目標(biāo)，從這方面來說，任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核目標(biāo)或方案的制訂都必須圍繞使命展開，這是政府機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的靈魂，如果沒有使命的引導(dǎo)，很容易出現(xiàn)考核指標(biāo)很多，但是目的和方向不明確的問題，甚至出現(xiàn)考核內(nèi)容引導(dǎo)出來的政府機(jī)構(gòu)工作活動(dòng)、工作方式和工作產(chǎn)出與使命不相符合的情況。二是任何政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效都不可能通過所謂量化的、詳盡的績(jī)效指標(biāo)考核出來，換言之，績(jī)效是干出來的，不是考出來的，僅僅依賴考核來驅(qū)動(dòng)政府績(jī)效的改進(jìn)是不夠的，更重要的是讓政府機(jī)構(gòu)及其工作人員在認(rèn)同自身使命的情況下，自覺地根據(jù)使命的要求來主動(dòng)開展相關(guān)工作，考核只是對(duì)工作的一種評(píng)估方式而已?？傊鞔_政府機(jī)構(gòu)的使命會(huì)有助于政府機(jī)構(gòu)在使命的牽引下，更為積極主動(dòng)地完成本職工作，思考自身的績(jī)效內(nèi)涵，從而更為全面、充分地履行自身職責(zé)以及達(dá)成更為優(yōu)良的績(jī)效。

四、結(jié)論

近年來，我國對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行尤其是績(jī)效問題越來越重視，也做出了很多方面的努力，同時(shí)也在一定程度上認(rèn)識(shí)到使命的重要性，比如，在很多政府文件中以及領(lǐng)導(dǎo)講話中都經(jīng)常出現(xiàn)諸如“不負(fù)重托，不辱使命”“認(rèn)清使命，打好硬仗”“增強(qiáng)使命感和責(zé)任感”等詞句，然而，這里的“使命”實(shí)際上沒有真正落實(shí)到組織機(jī)構(gòu)的層面，盡管大部分政府機(jī)構(gòu)都在自己的官方網(wǎng)站中對(duì)自己的部門職責(zé)做了相關(guān)的描述，但是并沒有清晰地界定這種使命到底是什么內(nèi)容，組織使命對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員到底有哪些方面的要求，在這種情況下，所謂的“使命”是無法得到組織成員認(rèn)同的，這種使命也是無法落實(shí)的，往往成為一種文字游戲，給人一種“假、大、空”的印象。在本文中可以看到，無論是對(duì)于企業(yè)來說，還是對(duì)政府機(jī)構(gòu)來說，組織使命都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。因此，絕大部分企業(yè)以及發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)都很重視清晰地界定本組織的使命，然后圍繞組織使命在組織內(nèi)部進(jìn)行充分的溝通和交流，進(jìn)而在組織使命的牽引下開展績(jī)效管理以及組織的日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。有鑒于此，政府機(jī)構(gòu)的使命構(gòu)建工作應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)政府以及各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的足夠重視，力求通過使命構(gòu)建過程以及對(duì)使命的后續(xù)管理，真正發(fā)揮使命對(duì)于政府機(jī)構(gòu)所具有的戰(zhàn)略引導(dǎo)、激勵(lì)員工、強(qiáng)化溝通以及提升績(jī)效等方面的重要作用。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）06-0030-05

2015-05-16

中央高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“公務(wù)員基層工作經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)體系優(yōu)化研究”（15ZY009）；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測(cè)評(píng)的優(yōu)化與完善研究”（11BGL018）

王俊杰（1985—），男，河南許昌人，管理學(xué)博士，講師，從事組織與人力資源研究；劉昕（1970—），男，河南開封人，教授，博士生導(dǎo)師，從事組織與人力資源研究。