◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

化解科層行政管制與現(xiàn)代公共治理之間的張力：以問題意識為導(dǎo)向

◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

盡管在邊界、主體、責(zé)任和工具選擇上，科層行政管制與現(xiàn)代公共治理存在很大的張力，但是基于新公共管理之上的現(xiàn)代公共治理既是對科層行政管制的反思，所追求的公共價值的治理、協(xié)同性治理和整體性治理，又是對科層行政管制代表的公共性和全局性的回歸?；趩栴}意識的流程再造、治理主體的復(fù)合、治理對象的復(fù)合和治理工具的復(fù)合，是化解二者張力的出路。

科層行政管制；現(xiàn)代公共治理；風(fēng)險社會；整體性治理

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為我國黨的十八大以來國家的重要戰(zhàn)略和發(fā)展方向，可見治理問題的重要性。對于治理的討論文獻也汗牛充棟，也越來越清晰幫人們理清治理的內(nèi)涵與外延，及其治理理念對我國的適應(yīng)性等問題。筆者認(rèn)為處理好行政權(quán)威與社會民主這對矛盾，既是一個老問題，又是解決現(xiàn)代公共治理難題的關(guān)鍵之所在，本文意在這方面深入分析，加以澄清和突出這對關(guān)系的重要性。

綜觀現(xiàn)代國家治理經(jīng)歷了三個比較清晰的階段：科層行政管制階段、新公共管理階段和現(xiàn)代公共治理階段?？茖有姓苤齐A段具有很強烈的建構(gòu)色彩，把現(xiàn)代性所包含的重規(guī)則、重科技理性（工具理性）和重主體性等內(nèi)涵都通過科層制方式建構(gòu)起來。而新公共管理階段是一個解構(gòu)過程，要求多元化、市場化、私有化和民營化，盡管在一定程度上有助于化解科層官僚制弊端，但撒切爾夫人和里根的改革最終以喜憂參半的方式宣告終結(jié)，隨后的布萊爾政府和克林頓政府都選擇了走“第三條道路”。現(xiàn)代公共治理又是一個重構(gòu)過程，在新公共管理基礎(chǔ)上開始強調(diào)“公共價值的治理”［1］、“協(xié)作性治理”［2］和“整體性治理”［3］，在一個分化多元、多主體參與基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公共治理重構(gòu)整體政治，是對我們政治智慧和政治技藝的重大挑戰(zhàn)，然而，這又是身處風(fēng)險社會的我們必須面對的挑戰(zhàn)，在不確定性世界尋求確定性的解。

一、治理對象的變遷催生現(xiàn)代公共治理的成長

（一）時代變遷：從工業(yè)社會到風(fēng)險社會

當(dāng)人類進入大規(guī)模機器化大生產(chǎn)的工業(yè)社會，為了追求更高的生產(chǎn)效率，泰勒闡釋的科層制得到廣泛的普及，非人格化的現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代經(jīng)理人制度大大超越傳統(tǒng)家庭手工業(yè)作坊的局限，最大限度地調(diào)動和優(yōu)化人財物資源的配置，都紛紛全球上市，人才、資本和商品在世界范圍流動起來，創(chuàng)造了人類巨大的物質(zhì)文明。然而，機器化的大生產(chǎn)也在慘重地打破自然和生產(chǎn)的平衡，人類在改造世界的同時也正在毀滅世界，資源的耗竭、環(huán)境的惡化，地震海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，核武器的威懾、病毒的變異等等，都預(yù)示著風(fēng)險社會的到來，自然風(fēng)險和社會風(fēng)險與日劇增。社會風(fēng)險，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速升級換代帶來的高失業(yè)風(fēng)險使人惶恐焦慮，高強度的工作節(jié)奏、高危險的工作環(huán)境和高污染的生存狀況也使人高度不安。而且正如烏爾里希·貝克所言，所有的風(fēng)險社會已構(gòu)成世界風(fēng)險社會。哈貝馬斯也強調(diào)：“全球性的危險與日俱增，它們悄悄地迫使世界上各個民族不由自主地組成一個風(fēng)險共同體?！保?］因此，對于充滿復(fù)雜和不確定性的風(fēng)險社會的監(jiān)管，對于風(fēng)險的分擔(dān)與分配，既關(guān)涉到最微觀的民眾的風(fēng)險認(rèn)知，也關(guān)涉到最宏觀的全球風(fēng)險問題，僅依靠科層行政管制已經(jīng)力不從心了。由于機構(gòu)臃腫，長期養(yǎng)成的官僚作風(fēng)，部門之間的專業(yè)化分工帶來的“治理碎片化”，科層之間的信息封鎖與資金截流，以及行政機構(gòu)被利益集團所綁架而行為扭曲等，這些都亟待通過公共治理來解決。

（二）空間轉(zhuǎn)場：從“生產(chǎn)政治”到“消費政治”

在資本主義大生產(chǎn)階段，資本家最大限度地榨取工人的剩余勞動價值，政治也更多圍繞資本家與工人之間的階級斗爭展開，階級政治構(gòu)成國家的主要組成部分。當(dāng)資本家意識到只有讓工人有能力消費，才能促進生產(chǎn)的循環(huán)，以生產(chǎn)為中心的階級國家兼容了以調(diào)整分配為中心的福利國家，靠市場的保險和國家的福利保障，階級矛盾得到了較大程度的緩和，人們的自由度得到很大程度的釋放，社會被激活，充滿生機。鼓勵消費刺激了人們生活方式的多樣性，并且越來越多的生活方式得到理解和尊重，“生活政治”的勃興，使政治從狹隘的圍繞政權(quán)進行的權(quán)力斗爭走向更加廣泛地圍繞利益進行的權(quán)利抗?fàn)?。公民?quán)經(jīng)歷了從政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利到社會文化權(quán)利的延展和拓寬，越來越具有豐富的內(nèi)涵，為了最大化維護個人切身利益，公民參與政治的激情高漲，在參與政治的過程中，參政議政的能力也得到了提升。吸納利益相關(guān)者參與到政策制定和完善中來的協(xié)商參與模式越來越代替過去行政部門關(guān)起門來決策的模式。當(dāng)然，人們在享受消費帶來的生活變化的同時，也在承受過度消費所帶來的惡果，加劇了社會風(fēng)險，諸如消費至上帶來的物欲膨脹和互相攀比，過于世俗化的生活對人們精神生活的沖擊，奢靡消費對資源的巨大浪費和蠶食，消費能力差異所造成的社會隔離引發(fā)新的社會問題，等等。這里需要強調(diào)的是，消費不僅包括物質(zhì)的，還包括價值消費、生活方式消費等更加多元和難以控制的層面。生活政治將政治從神壇還原給人本身，但人又使生活世界變得五味雜陳、危機四伏；消費社會釋放出一個多樣化充滿活力的社會，但又如打開的潘多拉魔盒，我們難以駕馭它。

（三）解構(gòu)理性：從科技理性到后現(xiàn)代性的敘事

工業(yè)社會取得巨大成就的一個重要原因源于科技的進步，這也大大提升了各類專家學(xué)者在決策中的地位，而且很多水利、電力、土木工程等理工專家從幕后走上政治前臺直接決策，不斷更新的科技進步助長了人們的理性狂妄，也使科學(xué)家和專家壟斷了決策權(quán)，越來越使普通民眾難以參與到?jīng)Q策的制定和監(jiān)督中。然而，在一個開放的信息化時代，一方面，原來高深的科技現(xiàn)在變成普通人可以掌握的科普，科技的神秘性被打破；另一方面，科技進步也在挑戰(zhàn)人們的理性，一次次科技神話被巨大的災(zāi)難所擊破，諸如人們還沒從切爾諾貝利核泄漏噩夢中走出來，又籠罩在福島核泄漏的陰影中，自以為聰明的人們又成為自己的受害者。由于每個人難以克服的知識的碎片化和理性的結(jié)構(gòu)性無知等，正如后現(xiàn)代敘事所強調(diào)沒有人能夠宣稱自己完全掌握了正確性或真理，每個人所掌握的不過是一個有待歷史檢驗的“事實”，最多提供給人們多一種可供參考和選擇的可能，每個人僅有一種述說的權(quán)利（表達自己的意見和講敘自己的故事），僅此而已，沒有了權(quán)威，沒有了圣人，而每個人又都可能是權(quán)威和圣人，最起碼不盲從權(quán)威，在多聽幾家權(quán)威的意見后學(xué)會提升自己的鑒別能力，這些認(rèn)知既大大破除了對科技理性的盲信，也大大提升了人們參與對風(fēng)險社會治理的信心和必要性。與其說這是后現(xiàn)代敘事可能略顯激進，不如說是對現(xiàn)代性的反思可能更貼切。在諸多反思現(xiàn)代性的思想家那里，都強調(diào)主體的自反性和主體間性，諸如吉登斯強調(diào)“自我的反思性投射：由自我敘述的反思性秩序來構(gòu)成自我認(rèn)同的過程”［5］，基于此，他又非常強調(diào)“對話民主”的重要性，“那里有發(fā)達的交往自主權(quán)，這種交往構(gòu)成了對話，并通過對話形成政策和行為”［6］，即使對話達不成行動共識，也不能否認(rèn)對話的價值，因為對話本身就是價值。這些觀念的轉(zhuǎn)變既催生了對多元主體參與公共治理的需求，也提供了公共治理的可能性。

時空轉(zhuǎn)化演進的不確定性風(fēng)險社會是對科層行政管制所構(gòu)建的確定性世界的解構(gòu)，催生了希望通過現(xiàn)代公共治理重構(gòu)整體政治，這又有對科層行政管制所代表的公共性和全局性的回歸之意，這也是本文想從全局的問題意識為先導(dǎo)來整合二者的原因。在解釋之前，有必要對現(xiàn)代公共治理與科層行政管制之間的張力逐一澄清。

二、科層行政管制與現(xiàn)代公共治理之間的張力

（一）關(guān)于邊界的爭論：邊界清晰還是跨越邊界

現(xiàn)代民族國家的顯著特征以明確的疆界劃分對外享有獨立的主權(quán)，以清晰的層級和職能定位對內(nèi)享有完整的治權(quán)。正如Kettl所言：“邊界已經(jīng)構(gòu)成公共行政和政府的根本?！保?］奧爾森對集體行動的研究，也明確指出大型組織的崩潰主要源于組織邊界的不清晰，搭便車行為導(dǎo)致沒有人愿意對組織共同利益負(fù)責(zé)［8］。然而，管理專家杰克·韋爾奇認(rèn)為：“在傳統(tǒng)意義上，企業(yè)以邊界管理取勝，機構(gòu)和業(yè)務(wù)嚴(yán)格劃分，部分之間恪守邊界。未來的企業(yè)則要靠無邊界取勝，內(nèi)部與外部種種圍墻和藩籬全部推倒，各種障礙全部清除，使要素能夠自由流通?！保?］無邊界組織正是現(xiàn)代公共治理所需面對的，因為隨著跨越行政區(qū)劃之上的區(qū)域性甚至全球性公共事務(wù)的增多，信息化時代帶來的無所不在“滲透性結(jié)構(gòu)”使傳統(tǒng)“內(nèi)部”問題日益外溢和無界化，使基于職能和地域界分的科層行政管制日益顯得軟弱無力，這迫切需要從圍繞共同解決的問題（諸如對全球犯罪、恐怖活動和環(huán)境污染的共同治理等）出發(fā)，模糊和超越行政管轄邊界，培育一種善于從其他組織中尋找能夠一起解決問題的同僚的政府管理人才，期望通過他們的協(xié)商會晤達成共識、重新設(shè)置機構(gòu)和行動綱領(lǐng)，這也得益于現(xiàn)代交通的便利和信息傳遞的迅捷等客觀條件的支持，從而走出公共治理的難題。當(dāng)然，也不贊同對于全球性公共事務(wù)的治理就必然選擇統(tǒng)一的全球政府這樣一種權(quán)力集中模式，這里存在一個跨域邊界的限度問題，基于可見預(yù)期和共同成長的共同體利益才有助于凝聚共同體成員的心理，跨越的邊界止于何處還取決于參與者群體的能力程度，即能否駕馭得住跨越后的共同體。

（二）關(guān)于主體的爭論：權(quán)威（官僚或?qū)＜遥┻€是基于民眾

20世紀(jì)初威爾遜總統(tǒng)提出政治與行政的二分，突出行政的自主性，使行政權(quán)威迅速增長。隨后馬克斯·韋伯闡釋的官僚制也得到普遍認(rèn)同，如何打造一個管理嚴(yán)密、訓(xùn)練有素和執(zhí)行高效的官僚科層制也成為各國政府首要考慮的問題，解決如何組織生產(chǎn)和分配福利，以審批和監(jiān)管為主要特征的“行政國家”是這一時期的顯著標(biāo)志?？茖有姓苤普J(rèn)為，隨著對行政管理的專業(yè)化要求程度越來越高，應(yīng)該由通過代議民主選舉出來的代表和通過考試選拔出來的官員來替民作主，制定公共政策。當(dāng)然，保留民眾對政策績效享有評估和在下次選舉中享有對代表罷免的權(quán)利。而現(xiàn)代公共治理認(rèn)為，對于一個不確定的風(fēng)險社會，不能把雞蛋都放在一個筐里，靠官僚或?qū)＜业目萍祭硇圆⒉煌耆煽?，民眾也有參與和鑒別能力，群防群控、群策群力才是出路。諸如像SARS、H7N9、埃博拉等病毒的肆虐，我們不能僅靠等待科學(xué)研發(fā)的新疫苗來遏制，因為一方面疫苗還沒來得及被廣泛驗證就匆忙用于治療患者，這充滿了未知風(fēng)險；另一方面，新的病毒不斷地席卷而來，一波未平一波又起，防不勝防。這就更需要在危機爆發(fā)時發(fā)動廣大群眾隔斷傳染源、配合檢查和相關(guān)機構(gòu)的聯(lián)合行動；在平時增強自身免疫力，加強衛(wèi)生防御和環(huán)境治理，才是源頭治理。盡管理想狀態(tài)是每個主體都平等地參與到公共治理中來，但事實上，每個人的參與能力和參與意愿存在很大的差異，既可能促成合作，也可能阻礙合作，這里存在一個對于民眾的參與規(guī)模進行考量的問題。參與者不能太少，否則那些受到影響的人沒有機會參與到這些涉及他們自己利益的決策中來；但也不是要把受到影響的人都納入到?jīng)Q策的渠道中來，否則協(xié)商根本沒辦法進行，因為集體行動成本太大而導(dǎo)致參與沒有意義，即不能回避擴大參與的收益與成本之間進行權(quán)衡的問題。因此，我們也需要辯證地看待那些不是很積極的政治參與冷漠者。

（三）關(guān)于責(zé)任的爭論：集權(quán)還是分權(quán)共擔(dān)

科層行政管制強調(diào)權(quán)責(zé)明晰，行政首長負(fù)責(zé)制，各級政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任是憲法條款中明確規(guī)定的，各級政府可以按照法律的規(guī)定劃分各自的責(zé)任。而結(jié)果是要么由于行政首長的權(quán)力過大，有法不依，根本游離于監(jiān)督之外，難以真正履行責(zé)任；要么由于職能部門之間的分隔，而相互“踢皮球”“打太極”，沒有主體真正負(fù)責(zé)；這也源于問責(zé)機制多是自上而下的行政機關(guān)內(nèi)部的“同體問責(zé)”，難免官官相護，而缺乏來自外部的民主問責(zé)。在嚴(yán)密的科層官僚體制下，層層向下施壓的“壓力型體制”［10］，往往結(jié)果是權(quán)力上收，事責(zé)下放，也使得地方政府眼光只瞻上而不顧下，難以真實體現(xiàn)民意。現(xiàn)代公共治理強調(diào)分權(quán)、責(zé)任共擔(dān)，把與民眾切身利益密切相關(guān)的事務(wù)放手讓民眾自己去管理，同時使享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相匹配，既能極大調(diào)動起民眾的自主性，又能極大調(diào)動起利益相關(guān)人為他們的共同未來承擔(dān)決策責(zé)任，這種既個人自主又相互協(xié)作的過程是一個動態(tài)過程，“這一過程包括自主的行動者通過正式和非正式的協(xié)商進行互動，共同創(chuàng)造規(guī)則和結(jié)構(gòu)來管理他們的關(guān)系，確定行動方式，或就那些使他們走到一起的問題進行決策”［11］。當(dāng)然，也可能導(dǎo)致“人人有責(zé)”的說辭變成“人人無責(zé)”的開脫。“由于協(xié)作活動中沒有明顯的委托人或者代理人，也沒有和諧地分配組織權(quán)力，因此容易造成責(zé)任的不當(dāng)分配，容易出現(xiàn)沒有組織不負(fù)責(zé)，但也沒有任何組織負(fù)全責(zé)的局面”［12］。因為集體行動的邏輯告訴我們每個人的搭便車行為（或僥幸心理）往往導(dǎo)致對集體不利甚至是使集體崩潰的結(jié)果，因此，我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為具有共同利益的群體必然就會采取一致的積極集體行動，也可能導(dǎo)致集體盲從現(xiàn)象，尤其當(dāng)這個集體被分利聯(lián)盟所操縱時，盲從帶來的后果就是縱容集團作惡。這也意味不能回避一個對民眾進行引導(dǎo)的問題?！皡f(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的存在，即那些能夠在多種利益之間進行斡旋，在諸多似乎敵對的利益之間進行干預(yù)，幫助他們找到立場背后的利益，從而看到可能的共同利益以實現(xiàn)協(xié)作的行動者，將是決定集體行動是否成功的關(guān)鍵”［13］。這個領(lǐng)導(dǎo)的扮演者可以是群眾中的意見領(lǐng)袖，也可以是政府或政黨組織。也即是說，分權(quán)共擔(dān)責(zé)任并不是放任，也不是必然推導(dǎo)出“政府退卻”。

（四）關(guān)于政策工具的爭論：選擇科層的行政權(quán)威還是民間的非正式規(guī)則

科層行政管制強調(diào)行政權(quán)威的強制作用，以中國為例，從新中國成立以來的現(xiàn)代國家建設(shè)來看，建立起中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級行政層級的政府，通過自上而下的國家權(quán)力下滲，直到最基層的城市居委會和農(nóng)村的村委會，盡管它們名義上是自治組織，實際上是準(zhǔn)行政性組織。中國傳統(tǒng)靠自治的鄉(xiāng)紳宗法社會在打土豪劣紳的革命中已經(jīng)斷裂，社會被擠壓而國家化了，一個完整的“行政國家”被建構(gòu)起來。習(xí)慣于借助“運動式治理”這種“一聲令”“一刀切”“一陣風(fēng)”的行政推動方式來實施對經(jīng)濟社會生活的管控。而隨著改革開放的深入，市場開始活躍，社會也逐漸被激活而回歸到本原，戶籍開始松動，人們流動加劇，社會組織也開始成長起來。處在一個大轉(zhuǎn)型的巨型中國，一方面，借助等級制的行政權(quán)威來干預(yù)社會已力不從心，正如戈德史密斯和埃格斯所言：“傳統(tǒng)的等級制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復(fù)雜問題?！保?4］另一方面，政府放權(quán)松綁式的改革也使市場化工具和社會化工具被借鑒過來，帶來事半功倍的治理效果，尤其在經(jīng)濟建設(shè)對人們物質(zhì)生活改善方面取得很大的治理績效。而社會治理的問題在21世紀(jì)以來被正式提上政策議程，重建社區(qū)自治和鄉(xiāng)村自治，利用傳統(tǒng)、非正式規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)等社會資本建立起人與人之間“厚信任”關(guān)系，各地社區(qū)創(chuàng)新模式的嘗試層出不窮，填補了在單位制衰落之后的基層社會公共空間，為解決風(fēng)險社會的困境提供了民主的社會土壤。當(dāng)然，這里需要澄清的是：對非正式規(guī)則的強調(diào)并不是對行政權(quán)威的拋棄，盡管非正式規(guī)則有助于制度的創(chuàng)新變革，為完善制度提供源源不絕的動力源泉，但行政權(quán)權(quán)威所制定的正式規(guī)則能給人們的行為以明確的預(yù)期，而降低交易成本。盡管有其制度滯后性和制度固化的不足，但對于現(xiàn)代治理來說不可或缺，甚至仍處于引導(dǎo)地位。

三、以問題為導(dǎo)向：走出集體行動的秩序困境

（一）基于問題的流程再造：超越基于職能的部門主義

我國目前很多政府改革還多停留在明晰政府職能、根據(jù)職能來定崗定編、進行機構(gòu)重組上。但由于職責(zé)同構(gòu)、部門利益作怪，諸如“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化”，這些現(xiàn)象常常導(dǎo)致政府行為扭曲、條塊分治、部門分割、協(xié)同溝通能力差等明顯特征，即職能分割而導(dǎo)致治理“碎片化”，一旦發(fā)生復(fù)合型的公共危機事件，需要各地區(qū)各部門協(xié)同配合時，經(jīng)常部門之間相互推諉扯皮而導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)機制很難啟動。而跨越部門界限和地域阻隔的流程型應(yīng)急管理模式，以流程為中心就要研究問題的緣起、經(jīng)過、所面臨的困難，也可以根據(jù)危機的預(yù)防、孕育、爆發(fā)和平緩不同階段制定相應(yīng)的策略，尋找治理的內(nèi)在規(guī)律性，以強烈的“問題意識”和“問題導(dǎo)向”來整合不同層級、不同類型政府、組織和機構(gòu)的職責(zé)、內(nèi)容、要求和時限，即“社會各部門、各單位之間發(fā)生組織聯(lián)系，是圍繞問題的治理而形成的一個‘問題網(wǎng)絡(luò)’，這個網(wǎng)絡(luò)具有強烈的問題解決意識，圍繞政策問題組織在一起，在解決問題的過程中各個相關(guān)行動者有機互動，進而形成經(jīng)常化的聯(lián)系機制和共享的價值觀念，進而構(gòu)成一個真正意義上的網(wǎng)絡(luò)”［15］。從而，有利于推動從單部門管理到綜合化管理的積極轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)各地區(qū)、各部門、各單位在應(yīng)急管理過程中有機銜接和配合，形成整體合力，有效減少縱向上盲目服從、依賴上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象與橫向上由于職能分立、機構(gòu)分離而經(jīng)常出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象。

（二）治理主體的復(fù)合：多主體之間的協(xié)同

以工業(yè)文明代表的現(xiàn)代性政治彰顯了自足的主體性，不管是原子式的個人，還是享有法人主體資格的組織、機構(gòu)和民族國家，主體利益的滿足受到普遍尊重，但如果每個主體都強調(diào)自己的利益最大化，必然出現(xiàn)“囚徒困境”“公用地悲劇”等。而治理主體的復(fù)合強調(diào)：“參與各方看到問題的不同層面，能夠建設(shè)性地利用他們的差異并尋求解決方法，這種方法和視角往往超越他們自己對于什么可能和可行的有限視角?！保?6］因此，對于行政機構(gòu)內(nèi)部可以推廣大部制改革，這也是世界范圍行政改革的總體趨勢，加強相關(guān)部門之間的復(fù)合聯(lián)動，提高機構(gòu)的執(zhí)行效率，更好地實現(xiàn)整體性治理的目標(biāo)。對于行政機構(gòu)外部主體，加強行政主體、市場主體和社會主體之間的協(xié)同配合，發(fā)揮官本、資本和民本的各自優(yōu)勢，結(jié)合官僚代表的權(quán)威性、企業(yè)家代表的競爭性和社會組織代表的公益性，確保社會的競爭有序、兼顧效率與公平。對于公民個體，也從主體性走向主體間性，尋求合作共贏的格局。近代以來的主體，以經(jīng)濟成就爭做“上帝的選民”，來證明自己，積極向外開拓，不斷挑戰(zhàn)自我的極限為最大榮耀，這難免在充分調(diào)動主體性的同時也讓自己難以認(rèn)清真實的自我?！疤晕伊恕笔菍ΜF(xiàn)代主體最好的闡釋，這也使處在關(guān)系中的我們格格不入，使周圍的環(huán)境變得非常糟糕。主體實際上也只有在被別的主體所認(rèn)同的情況下，才真正享有主體資格，而不是僅自己說了算。主體如何做到自足，無欲則剛、閉門內(nèi)修、反省自我有可能得到真諦，這也使我們更好地理解為什么盧梭強調(diào)“強制的自由”［17］這一概念。一個風(fēng)險社會，有演進的結(jié)果，更有人為的原因，風(fēng)險關(guān)涉每一個主體，只有每一個主體共同面對，自反自主性，檢視自身的行為，限制自我，而不是僅考慮自身利益的最大化滿足，應(yīng)學(xué)會從主體間性的視角共建合作雙贏的新秩序格局，依靠民主從源頭上治理風(fēng)險。

（三）治理對象的復(fù)合：超越要么政治要么經(jīng)濟的單向思維

有學(xué)者對我國的新中國的建設(shè)總結(jié)為：前30年搞政治建設(shè)，后30年搞經(jīng)濟建設(shè)，再30年搞社會建設(shè)。而我們認(rèn)為，國家建設(shè)根據(jù)每階段國情特點進行排序優(yōu)先發(fā)展某一方面沒有錯，但也要統(tǒng)籌兼顧，否則就會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。諸如一切以階級斗爭為綱，導(dǎo)致“文化大革命”的動蕩；唯物質(zhì)主義建設(shè)，又導(dǎo)致社會出現(xiàn)分化甚至“斷裂”；高福利的社會建設(shè)，可能又面臨財政壓力和發(fā)展動力不足等問題。因此，也就能更好理解改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者統(tǒng)一所蘊含的深刻的道理。尤其對于風(fēng)險社會的治理，不再僅表現(xiàn)出對問題某一方面的關(guān)注，而是一個復(fù)雜的問題系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身，往往是政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題和文化問題等的復(fù)合，因為“現(xiàn)代社會面臨的問題越來越復(fù)雜化，許多問題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問題的解決成為不可能，同時也因為復(fù)雜的相互依賴關(guān)系而使得解決該類問題的一個層面的努力往往會產(chǎn)生或加劇另外的問題”［2］。這也是現(xiàn)階段為什么我國的國家建設(shè)強調(diào)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明和生態(tài)文明都不能缺少的全局建設(shè)的原因。從我國的內(nèi)政外交看，也曾經(jīng)把二者孤立起來，自力更生、閉關(guān)鎖國，導(dǎo)致與二戰(zhàn)后世界經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期擦肩而過。實際上，對內(nèi)的改革和對外的開放為一體兩面的國家戰(zhàn)略，也只有在融入全球化的浪潮中注重本國的內(nèi)政建設(shè)，才能不為世界所拋棄，對全球治理承擔(dān)起應(yīng)有的大國責(zé)任，才更為世界所認(rèn)同和尊重。只有把治理對象看成是一個復(fù)雜的問題系統(tǒng)，實現(xiàn)問題的不同維度之間的橫向復(fù)合和不同空間的縱向復(fù)合，才能更好地抓住問題的本質(zhì)，進行“統(tǒng)籌治理”［18］。

（四）治理工具的復(fù)合：融合科層、市場和社會的優(yōu)勢

埃莉諾·奧斯特羅姆指出，解決“公用地悲劇”不是要么國家，要么市場這兩種藥方可供選擇［19］，她通過對共用的地下水資源、草場、公海等開發(fā)利用發(fā)現(xiàn)，基于自愿和對多種治理工具的綜合利用，提供另一種解決集體行動的方案，即“公共池塘資源治理”。盡管科層行政管制暴露出諸多問題，對官僚制反思很有必要，但是也并不走向極端，宣稱“國家退去”。我們崇拜市場，市場是最佳資源配置方式，但也不要陷入市場的神話而不能自拔，市場叢林法則帶來的資源壟斷是對自生自發(fā)的市場秩序的最好回?fù)?。社會自治是美好的期待，但是社會的演進也有很強的“路徑依賴”，帕特南對意大利南北方的對比研究是這方面的最好證明［20］；每個主體的平等參與治理也是一種美好的理念，由于能力差異、資金制約和管制門檻等多種因素影響，“無組織”、“亂哄哄”和“低效率”又是現(xiàn)實社會自治的表征?？梢姡@三方所包含的政策工具都既有優(yōu)勢又有不足，需要針對危機共同問題，綜合運用各種政策工具的優(yōu)勢，取長補短，達到治理最佳效果。

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F224；D630

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1005-460X（2015）06-0045-05

2015-03-17

國家社會科學(xué)基金重點項目“全面推進依法治國與國家治理現(xiàn)代化研究”（14AZD133）；國家社會科學(xué)基金一般項目“現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中的國家自主性研究——以中國的現(xiàn)代國家建設(shè)為例”（11BZZ044）

陳毅（1979—），男，河南信陽人，行政管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后研究人員，北京大學(xué)訪問學(xué)者，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)一戰(zhàn)線基地兼職研究員，從事集體行動理論和政治學(xué)基本理論研究。