◎徐向真

◎宋舜玲（濟南大學管理學院，山東濟南250002）

政府審計參與國家治理：政府職能轉型視角

◎徐向真

◎宋舜玲（濟南大學管理學院，山東濟南250002）

政府審計的本質決定了其和國家治理之間存在必然聯(lián)系。政府審計參與國家治理的發(fā)展過程也依次經(jīng)歷了監(jiān)督評價、免疫系統(tǒng)、國家治理等三個階段。國家治理與政府職能轉型的新變化與要求，主要體現(xiàn)在創(chuàng)新社會治理體制、實現(xiàn)從管理向治理的轉變、保障民生和充分發(fā)揮政府審計功能等四個方面。政府審計參與國家治理的路徑與著力點，主要體現(xiàn)在預算審計、公共政策審計和經(jīng)濟責任審計等多個方面。

政府審計；國家治理；政府職能轉型

政府審計的本質在于運用其免疫功能預防、揭示和抵御國家運行中存在的問題，并融政治性監(jiān)督和經(jīng)濟性監(jiān)督于一體。政府審計與國家治理相輔相成，是對國家治理的一種補充，是國家治理過程中的必然產(chǎn)物，是一種用權力制約監(jiān)督權力的有力工具，能通過發(fā)揮其預防、監(jiān)督、評價等作用服務于國家治理，不斷完善、推動國家的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展［1］。政府審計和國家治理之間存在必然聯(lián)系，促進完善制度是政府審計服務國家治理的內在動力；監(jiān)督權力是政府審計服務國家治理的關鍵點；推動落實責任是政府審計服務國家治理的基礎起點［2］，二者是不可分割、有機結合的整體。

一方面，審計被很多國家納入憲法的范圍，審計體制及模式的運轉往往圍繞國家的政治現(xiàn)狀來展開，具有補充完善國家治理的功能；另一方面，政府審計擔負著制約經(jīng)濟權力，對權力的有效實施進行監(jiān)督、控制的權利，這與國家治理的重點“對權力的約束”具有共同的屬性，是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的組成部分，能有效推動國家治理發(fā)揮更強大的功能。

一、政府審計參與國家治理的發(fā)展歷史

政府審計是政府審計機關代表政府依法進行的審計，不可避免地伴隨一國法律、法規(guī)、政治、經(jīng)濟和社會條件的改變而改變其審計職責，并且每個時期的審計職責都與當時社會的政治、經(jīng)濟條件密切相關［3］。政府審計是國家治理過程中不可或缺的組成部分，伴隨著國家治理的產(chǎn)生而產(chǎn)生，發(fā)展而發(fā)展，對審計理論的認識勢必會對國家治理的理論基礎和實踐產(chǎn)生深遠影響。因此，政府審計參與國家治理的發(fā)展過程與政府審計理論的發(fā)展過程是相通相融的，和政府審計的理論基礎一樣，政府審計參與國家治理的發(fā)展過程也依次經(jīng)歷了監(jiān)督評價、免疫系統(tǒng)和國家治理等三個階段。

（一）監(jiān)督評價階段

監(jiān)督評價論認為受托經(jīng)濟責任是審計產(chǎn)生的根源。這種觀點認為審計之所以產(chǎn)生是由于委托方和受托方之間存在一種委托代理關系，由于信息不對稱及逆向選擇的存在，要保證雙方有效完成任務，就必須有專門的機構對委托代理關系中責任的履行情況進行監(jiān)督、評價。公共經(jīng)濟受托責任作為其分支和受托經(jīng)濟責任有著共同的本質：人民將公共資源、公權權力委托給政府，政府接受人民的委托，在享受權力的同時必須對人民負責。然而政府在行使權力的過程中可能出現(xiàn)以權謀私、亂用職權的行為，作為國家的真正主人為保護其所有者權益，急需客觀、公正、獨立的第三方來監(jiān)督、評價，政府審計應運而生。

（二）免疫系統(tǒng)階段

“審計免疫系統(tǒng)論”是由劉家義審計長于2008年3月在中國審計學會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上提出，他認為審計的本質是國家經(jīng)濟社會運行的一個免疫系統(tǒng)，其第一要務是保障國家安全，最高目標是維護國家或人民群眾的根本利益［4］。該論述豐富了政府審計的內涵，并賦予政府審計更多的職責與使命，其審計的本質觀也是審計免疫系統(tǒng)的邏輯起點與最終歸宿。

政府審計所囊括的范圍和職能也在不斷擴展，從更廣泛的深度推動和完善著國家治理，政府審計不再僅僅局限于經(jīng)濟監(jiān)督領域，它涉足政治、經(jīng)濟、文化、科技和生態(tài)等社會生活的方方面面，在營造誠信的市場經(jīng)濟氛圍的同時，提高國家運行效率，彌補失靈，并能促使國家更早地感知市場運行中的風險，辨別其危害程度，以及時準確地運用其法定權力來抵御這種危害，最終達到保障國家安全、健康高效運轉的目的。

（三）國家治理階段

2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話奠定了國家治理的基調，自此政府審計提升到國家治理的層面，認為“在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分”［5］。另外，我國《憲法》第九十一條規(guī)定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督?！庇纱丝梢姡畬徲嬜鳛閲移跫s的一種治理機制，以明文的形式列入國家治理的組成部分，而不再只是一種手段和工具。

國家治理理論以不完全契約下的委托代理理論為基礎，是對免疫系統(tǒng)論的升華與演進，認為政府審計應圍繞“善治”展開，處理好社會運行中各種公共管理、委托代理關系，以解決好人民群眾最直接、最關心、最現(xiàn)實的利益問題，最終實現(xiàn)人與社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

綜上，不難看出，政府審計經(jīng)歷的三個階段是一種遞進關系，前者是后者的基礎，后者是對前者的提升與改善。在這三個階段政府審計扮演的職責在不斷完善，在監(jiān)督評價階段，政府審計以監(jiān)督、評價為依托監(jiān)督財政收支的真實性、合法性和有效性；在免疫系統(tǒng)階段，政府審計在監(jiān)督、評價的基礎上納入服務的功能，預防、揭露和抵御經(jīng)濟社會運行中存在的問題、提出建設性意見；到了國家治理階段，政府審計作為國家治理的重要組成部分，最終目的是為國家治理服務，并為服務國家治理提出前瞻性的見解。

二、國家治理與政府職能轉型的新變化與要求

所謂國家治理是指國家通過配置和運作公共權力，執(zhí)行一定的政治理念，始終圍繞著特定秩序，對公共事務進行調控、引導和支配，保持良性和可持續(xù)發(fā)展的善治狀態(tài)和過程［6］。國家治理有著較豐富的內涵，從政治學的角度來講是對政治權力、公共資源、政治事務的處理以規(guī)范社會秩序；從經(jīng)濟學的角度來講則是對資源的有效利用，達到社會福利和效益的最大化；從生態(tài)學的角度，國家治理的側重點是維護人與自然的和諧發(fā)展。國家治理涉及眾多的政府部門和治理工具，實際上其最終目的都是為了解決社會公共問題，維護國家政治、經(jīng)濟秩序，促進資源的有效分配，從而建立法治、高效、透明、責任的政府，以保障社會繁榮和諧與持續(xù)發(fā)展［7］。

（一）我國國家治理的新變化

國家治理體系的形成，是一個歷史的漸進的過程。我國的國家治理經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)行政管理、改革開放和市場經(jīng)濟時代的新公共管理和新世紀以來的治理現(xiàn)代化三個階段［8］，對國家治理的要求也在隨之發(fā)生改變。

新中國成立至改革開放之前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，國家控制著經(jīng)濟的命脈，權力集中于政府手中，是傳統(tǒng)行政管理。為了實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，鄧小平帶領中國開啟了改革開放的歷程，原有的計劃經(jīng)濟體制已不再適應形勢的需要，逐漸為市場經(jīng)濟體制所取代。市場經(jīng)濟發(fā)展壯大，公共領域也獲得前所未有的自由，各種非營利組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)機構如雨后春筍般出現(xiàn)。國家治理由單一的政府主體轉向政府、社會組織與公民的互動合作，并著重于市場經(jīng)濟體制的建立與完善。到了21世紀，黨的十六屆四中全會和十七大分別提出“構建和諧社會”和“科學發(fā)展觀”的目標，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級迫在眉睫。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這再次表明國家治理進入新階段。尤其是近年來，以人為本的理念深入社會生活的各個領域，中共中央高度重視和創(chuàng)新社會管理，全民參與的國家治理模式正在形成。國家治理的結構也從圍繞確立市場機制配置資源的基礎地位、提高行政效率、加速經(jīng)濟增長深入到促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和構建和諧社會及其相關領域。

國家治理是一個曲折而又向上的過程，當代中國要求國家治理立足中國的國情、政情、社情涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等社會生活方方面面的同時，更加科學化、制度化、民主化、法制化、規(guī)范化，堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則處理好公共關系中的各項事務，建立高效廉潔的法治政府，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

（二）我國國家治理與政府職能轉型的新要求

國家治理和政府職能的轉型是治理主體之間不斷調整、適應、改進和相互磨合平衡的過程。自改革開放以來在實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，我國的國家治理和政府職能實現(xiàn)了重大轉型：從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國家到公正價值訴求的和諧型國家治理模式的演變；從全能國家一元治理演進到市場、國家與社會多元并治；從被動應付到積極應對,再到通過自身推動現(xiàn)代化和全球化［9］。國家治理是實現(xiàn)政府職能轉型的重要前提和保障，政府職能的成功轉型反過來促進國家治理的順利進行。為實現(xiàn)我國的社會主義現(xiàn)代化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、人與自然和諧發(fā)展的社會主義道路，當今社會對我國國家治理和政府職能轉型提出了新的要求。

1.創(chuàng)新社會治理體制。實現(xiàn)資源的良性配置、行政體制的深入改革，政府職能的成功轉型，中華民族偉大的復興夢，人的自由而全面的發(fā)展，必須創(chuàng)新社會治理體制。創(chuàng)新社會治理體制，是實現(xiàn)政企、政社分開的必要舉措，能有效保障公民參與國家事務管理，促進國家與公民的良性互動，推動和諧社會的發(fā)展；是催生各職能主體行為規(guī)范化、透明化、公開化的利器，激發(fā)社會活力，規(guī)范市場行為，彌補效率低下和供給的缺失；是完善基層群眾自治制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、預防和化解社會矛盾的有利武器，維護社會的和平與穩(wěn)定；是構建合作型、監(jiān)督型、預防型、整體型社會治理模式的前提保障，培養(yǎng)國家與政府與民眾的洞察力、調節(jié)力和互動力，充分發(fā)揮國家和政府免疫功能、權力制衡的約束監(jiān)督機制，實現(xiàn)治理模式的良性和均衡發(fā)展。

2.實現(xiàn)從管理向治理的轉變。管理和治理蘊含著兩種不同的行政理念。所謂管理是為了實現(xiàn)某種目標而進行的計劃、組織、領導和控制的過程。治理則是指由一種共同目標支持的活動。管理強調的重點更偏重于強制，即政府做出命令，上傳下達，而治理融合了政府、組織、公民互動的柔性互動，強調主體的相互協(xié)作。作為國家和政府運行中的一種政治手段，治理有著更豐富的內涵，它既包含政府，又包含非正式組織和非政府機構，其權力的運行是一個上下互動、平等展開的過程，而不是管理所固有的自上而下的單一主體權力的執(zhí)行。

新世紀以來，治理現(xiàn)代化被提上議事日程，治理現(xiàn)代化要求國家和政府職能的行使在涵蓋政治、經(jīng)濟、法律、社會、文化、生態(tài)和民主等內容的同時，更加注重現(xiàn)代化建設各領域的有效管理同各種權威的有機結合，從而實現(xiàn)國家和政府從全能轉向有限，從壟斷轉向參與，從管理轉向服務，從集權轉向分權，從人治轉向法治，從封閉轉向開放，從權力轉向責任，做到國家治理、政府治理、社會治理的全覆蓋［10］。無疑從管理到治理的變遷是促進國家治理和政府職能轉型的發(fā)展趨勢。

3.立足民生、保障民生。民生問題是最基本的社會問題，民生問題得以保障，國家才會安定和諧；民生問題得以解決，國家才能長治久安。國家治理和政府職能的轉型要求以立足民生、保障民生為出發(fā)點。黨的十八屆三中全會曾強調：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序?！?/p>

應著力解決好人民群眾的現(xiàn)實利益問題，從人民群眾的基本需求出發(fā)，突出為民服務的主題。立足民生、保障民生是國家和政府取信于民、立信于民的前提條件；是國家和政府高效運轉的出發(fā)點和落腳點，只有獲得民眾的支持，才能實現(xiàn)國家治理和政府職能的成功轉型。

4.充分發(fā)揮政府審計的功能。政府審計是獨立于國家和政府的第三方機構，政府審計的獨立性決定了其在實現(xiàn)國家治理和政府職能轉型中能提高透明度、防止腐敗、維護國家安全和協(xié)助國家應對危機［10］。政府審計是防范違紀及違法，減少市場行為主體欺詐、資源浪費和權力濫用的最有效手段［11］，是監(jiān)督和約束國家和政府行為的客觀主體，充分發(fā)揮政府審計的免疫功能和前瞻性功能是推動和完善國家治理與政府職能轉型的有力保障。

政府審計應隨著社會的發(fā)展進步不斷拓展其內容，并隨著時代的變化而改變。當代中國各種突發(fā)性事件頻繁，如自然災害、經(jīng)濟危機、食品安全、生態(tài)危機時刻威脅著人們的生命與健康，如何以長遠的眼光看清其深層次的原因，顧全大局，并了解自身行為的后果，是對審計前瞻性功能內容的拓展和提出的挑戰(zhàn)。政府審計的前瞻性功能是對傳統(tǒng)審計的補充，它立足當前著眼未來，能分析和預測問題，能為國家治理和政府職能轉型提出重點和指明方向。

三、政府審計參與國家治理的路徑與著力點

（一）參與路徑

1.政府審計參與國家治理是由國家治理固有的性質和需求所決定的，其目標一是為了鞏固現(xiàn)有的成果，二是促進治理模式的轉型。當前，國內研究者對政府審計參與國家治理研究的文獻頗多，對政府審計參與完善國家治理的路徑有著各自不同的觀點。

（1）以不同的理論為出發(fā)點：譚勁松、宋順林（2012）認為政府審計參與國家治理是以人為本的活動，應基于委托代理理論的視角，以提升人民幸福為中心，緊緊圍繞建立善治政府這一基本目標，夯實國家治理基礎，促進善治；蔡春、朱榮、蔡利（2012）基于受托經(jīng)濟責任觀的視角，在深入分析受托經(jīng)濟責任與國家審計以及受托經(jīng)濟責任與國家治理相互關系的基礎上，探討了政府審計參與國家治理的路徑。

（2）以審計項目審查對象為出發(fā)點：張立民、崔雯雯（2014）認為審計機關的強大信息權力能為利益相關者提供高質量的信息，政府審計應通過其信息屬性，降低經(jīng)濟、政治和社會層面的信息風險，有效地推動完善國家治理［12］；趙魯光（2013）強調公共預算是國家治理的經(jīng)濟基礎和政府配置資源的重要工具，從公共預算著手，能不斷促進國家治理走向良治［13］；另外政府審計參與國家治理，推動國家治理的進程除應注重自然資源管理活動中的問題與機會,加強自然資源管理（曲婧，2013）外還應加強金融審計隊伍建設，提升金融審計能力（靳輝，2013）；為科學推進政府審計，曾穩(wěn)祥（2012）指出加強政策評估是轉型期國家審計參與國家治理的有效方式，并從審計工作整體層面、審計項目組織管理層面和審計技術方法層面提出了可行建議［14］。

（3）以體制改革為出發(fā)點：郭小聰（2010）認為加強財政改革和轉型是國家治理的重點和關鍵，決定著國家治理能否成功轉型；趙華（2014）認為構建政府審計系統(tǒng)的柔性制度是實現(xiàn)國家治理效能的現(xiàn)實基礎及路徑［15］；薛芬（2012）另辟新路從如何實現(xiàn)政府預算變革及預算執(zhí)行審計戰(zhàn)略轉型的思路，提出了國家治理的新視角［16］；我國政府審計推動國家治理，還應根據(jù)其現(xiàn)實要求建立和實現(xiàn)“大財政審計”，改革相應的組織激勵、技術保障、路徑結構的監(jiān)督制度與機制，促進政府內外互動及其保障制度的完善，進而推動國家治理（孫永軍，2013）［17］；秦榮生（2010）也提出了相應的觀點，認為政府審計應建立全面的政府預算審計制度,建立政府績效審計制度,實行政府及其所屬部門的財務公開制度,建立審計結果的問責制度，從而服務國家治理。

2.下面主要針對政府審計參與國家治理的一致性路徑進行整合。

（1）應圍繞管好錢、管好權、管好事等三個方面展開。首先，管好錢能掌握資金的來龍去脈，形成全方位的監(jiān)督模式，提升公共資金的合理配置及使用效率。其次，管好權意味著對權力的監(jiān)督與制約，即對權力高度集中，掌握壟斷信息、壟斷資源、自由度高的重要部門及相關人員進行審查，促進問責、問效機制的建立與完善，整頓市場秩序、規(guī)范市場行為。最后，管好事能密切聯(lián)系群眾，著力解決好事關民生的重大問題和感知事物處理過程中存在的風險，從而予以揭示、預防并給出指導性意見，促進和諧社會建設。

（2）加強審計機關自身能力建設。審計機關自身能力建設是事關國家治理進程的大事，具有不可忽視的作用。加強審計機關自身能的建設應從如下方面著手：一是提升審計機關人員專業(yè)素質與技能含量，即擇優(yōu)、公開、公平、公正選擇優(yōu)秀審計人才和定期對審計人員開展技能培訓與考核；二是進行創(chuàng)新，如創(chuàng)新審計方法手段、創(chuàng)新審計管理模式、創(chuàng)新制度設計、創(chuàng)新信息處理技巧，推動政府審計參與國家治理的成效。

（3）以善治政府為目標。所謂善治政府即民主、法治、透明、責任型的政府，是為人民的根本利益謀福利的政府。從民主的角度看，民主要求政府以服務人民為宗旨，積極回應公民的意見、保證公民的參與權。從法治的角度看，法的強制性和不可違背性會制約權力的執(zhí)行，促進黨風廉政建設和反腐倡廉建設。而透明性則會落實責任的履行情況，保證公民的知情權，形成有效的監(jiān)督約束機制。責任性是對前三者的道德和倫理約束，是對人的本質屬性的喚醒，是實現(xiàn)國家治理順利、高效、保質、保量完成的內在動力。政府審計參與國家治理以圍繞善治政府這一目標展開是建立服務型、參與型、民主型、法治型政府的必要舉措。

（4）以改革現(xiàn)行管理制度為著力點。政府審計參與國家治理不能一味地只追求查處違規(guī)亂紀、貪污腐敗、亂用職權、以公謀私等行為，從某種意義上講，這是一種被動審計，治標不治本，甚至導致惡性循環(huán)的局面。政府審計應從審計得出的結論深入追究問題產(chǎn)生的原因，而很多問題都可以追溯到制度本身，因此，政府審計部門及相關人員應根據(jù)相應的問題改革現(xiàn)行的管理制度。只有從根本上解決問題，從制度上予以約束，才能起到預防效果，最終杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（5）以拓展和深化審計內容為中心。國家治理是一個關系民生、關系經(jīng)濟實力、關系社會穩(wěn)定的復雜工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等社會生活的所有方面。政府審計參與國家治理是圍繞其任務來展開的，為實現(xiàn)市場經(jīng)濟的穩(wěn)定、人與自然的和諧發(fā)展，政府審計應延伸到更寬的領域、更深的層面。一是緊扣科學發(fā)展觀這一主題，加強重點資金、重大投資項目、重要權力部門的審計，以節(jié)能減排、生態(tài)文明、資源有效利用為出發(fā)點，創(chuàng)新制度設計、轉變發(fā)展方式。二是以改善民生為目標，深入基層，了解人民群眾最直接最現(xiàn)實的需求，拓寬民生領域投入力度，加大民生領域的審計力度，保證民生工程的切實履行。三是以完善相關立法為核心，加大對投機取巧者的打擊力度、對違法犯罪行為的懲罰力度，從源頭預防和抵制違規(guī)現(xiàn)象。四是以推動深化改革為切入點，深入分析審計過程中的不足和進步之處，以促進國家的規(guī)范管理，完善審計制度。

（二）主要著力點

公民個人及社會的運轉總是處于一定的經(jīng)濟及政治活動中，可以說政府審計參與國家治理的著力點應緊緊圍繞經(jīng)濟、政治及二者之間的協(xié)調來進行。首先，財政收入及預算，代表著國家的財政權，是國家治理賴以生存的經(jīng)濟基礎；其次，政策制定與執(zhí)行，其所代表的是人民賦予國家的行政權，是國家治理得以正常運轉的政治基礎；最后，責任的監(jiān)督與審查，是人格化的國家權力，是國家治理中財政權和行政權的具體執(zhí)行者［18］。從這層意義上講，將預算審計、公共政策審計、經(jīng)濟責任審計納入政府審計是服務于國家治理的主要著力點。

1.預算審計。政府的預算分配是國家權力的集中體現(xiàn)，趙魯光（2013）認為政府的治理能力在很大程度上取決于自身的公共預算能力，而以公共預算為主線的財政審計則是國家審計的法定職責和永恒主題。所謂公共預算，是一份政府受社會公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供“一攬子”公共產(chǎn)品和服務的契約［13］。根據(jù)其定義，以公共預算審計為切入點，探索政府審計在國家治理中的作用，具有重大指導意義。

（1）任何一個國家及政府的運轉總是與財政有著唇齒相依的關系，財政是政府和國家生存的支撐，反過來政府和國家的運轉又是一個資金分配的過程。從這層意義上來看，政府和國家的治理能力在很大程度上取決于公共預算，即國家和政府支配財政資金的能力。公共預算是記錄政府收支計劃的載體，是一個圍繞資源的配置和使用，并保證效率性和公平性的政策工具。對公共預算進行審計能追蹤財政資金的來龍去脈和監(jiān)督公共受托責任的履行情況，有效提升公共資金的使用效率和權力的依法執(zhí)行，為國家治理提供經(jīng)濟保障和制度支撐。

（2）根據(jù)公共預算的含義，它本質上也屬于一種委托代理關系，即政府接受公眾的委托代為管理各種公正資源并對公眾負責。然而政府和公眾之間信息并不是對稱的，非對稱的信息不僅會導致政府的逆向選擇和道德風險，還會滋生政府挪用公款追求自身利益的機會主義行為。預算審計作為國家治理過程中監(jiān)督、管理和控制公共預算活動的重要手段，能有效抑制政府作為信息優(yōu)勢方的這種逆向選擇、道德風險和利益機會主義行為。同時預算審計還能有效防治政府權力濫用和權力膨脹，最終落實到保證公共權力的相互制衡、合理配置和有效運作上來。

2.公共政策審計。公共政策審計是指依據(jù)一定的標準和方法，對公共政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價值進行估計和評價的活動［19］。政府實現(xiàn)對社會的治理，不可避免地需要動用公共資源來制定公共政策，以協(xié)調和處理社會事務，而確保公共政策的公正、公平性和執(zhí)政的正確性，公共政策審計于是應運而生。公共政策審計具有指正、糾偏的功能，是政府審計的一個分支，也是國家治理的重要組成部分，在推動和完善國家治理的進程中扮演著舉足輕重的作用。

（1）它能有效檢驗政策執(zhí)行效果。由于計劃具有不確定性，一項政策在制定后可能由于外在環(huán)境、內部因素的復雜多變而致使相關政策的執(zhí)行結果達不到預期的效果。為保證預期的目標與實際結果相吻合，就必然需要采取相關的措施，公共政策審計能對政策執(zhí)行的全過程予以系統(tǒng)的跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，在分析判斷的基礎上給出正確意見。

（2）它能評估政策的未來走向。公共政策審計在對政策的執(zhí)行效果進行科學系統(tǒng)分析后能預知政策的未來發(fā)展方向，即是否維持既定的政策、是否進行局部調整、是否對原有政策予以廢止而出臺新政策，公共政策的這一屬性是國家治理走向的引路人。

（3）它能促進政策的科學化。公共政策審計本身具有反饋的功能，公共政策審計的反饋功能是指公共政策審計能通過政策執(zhí)行結果不斷規(guī)范、完善自身，促進政策制定和執(zhí)行科學化。社會是不斷進步的、環(huán)境也在日益發(fā)生改變，一成不變的政策模式，不可能適應時代和現(xiàn)實的需要，公共政策審計必須反思自身存在的問題并不斷改進，制定科學化的公共政策服務于國家治理。

3.經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計作為我國的一項特有審計制度，具有規(guī)范黨政機關及領導干部的經(jīng)濟行為和預防、懲治腐敗的作用。經(jīng)濟責任審計從微觀層面講，是被審計領導干部所在單位不斷完善內部管理的“醫(yī)師”；從社會經(jīng)濟層面講，是各級政府公共財政管理的衛(wèi)士或“經(jīng)濟警察”；從宏觀決策層面講，是各級黨委政府干部監(jiān)管決策的參謀或助手［20］。加強經(jīng)濟責任審計對于實現(xiàn)國家治理意義重大。

（1）它是促進國家治理過程中問責機制建立與完善的重要手段。經(jīng)濟責任審計是以受托經(jīng)濟責任的履行情況為依托的審計，在受托經(jīng)濟責任的履行過程中必然存在問責機制。問責機制是對各級領導干部執(zhí)行任務過程中責任的追究與匹配的機制，是完善內部管理，落實責任高效、高質完成的基礎。經(jīng)濟責任審計能通過監(jiān)督各級行政機關的行為、財務收支的來龍去脈及內部控制的過程，實現(xiàn)對各級領導干部履職效率和效果的全面評價與追蹤、考察，為問責機制的貫徹實施提供強有力的證據(jù)支撐，是推動完善國家治理問責機制合法化、常規(guī)化、效率化的有力手段。

（2）它能有效發(fā)揮國家治理過程中監(jiān)督機制的作用。由于在委托代理關系中存在信息不對稱和逆向選擇行為，為防止亂用職權、以公謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象，必須有相應的監(jiān)督機制去監(jiān)督公共權力。經(jīng)濟責任審計是對政府相關機構的領導人、負責人的公共受托經(jīng)濟責任的履行情況進行的審計，實際也是對其權力的審計。經(jīng)濟責任審計本身所具有的糾偏、指正、預防和揭露等功能能有效監(jiān)督政府和國家領導人依法規(guī)范用權，從而更好地發(fā)揮國家治理監(jiān)督機制的作用。

（3）它能保障國家治理過程中公眾參與機制的有效運行。經(jīng)濟責任審計的公告制度要求對事前、事中、事后的審計結果及相關實施事項予以公示。經(jīng)濟責任審計的公告制度確保了公民的知情權，使人民能及時準確了解經(jīng)濟責任審計的進展情況，并對相關違法行為予以監(jiān)督，對存在的問題提出建設性的見解，保證審計結果的效益與效力。經(jīng)濟責任審計公告制度是構建政府與公眾良性互動的平臺，在促進溝通參與機制建立的同時，增強著政府的威信，為國家治理相關事項的展開提供有力保障。

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（責任編輯：朱永良）

F239.44；D630

A

1005-460X（2015）06-0050-06

2015-03-18

國家社會科學基金重點項目“國家治理、國家審計制度與預防懲治腐敗體系創(chuàng)新研究”（13AZD002）；國家社會科學基金項目“基于國家經(jīng)濟安全的政府審計制度建設研究”（11CGL018）

徐向真（1975—），女，山東濟南人，博士，副教授，碩士生導師，從事審計理論與內部控制研究；宋舜玲（1988—），女，湖北天門人，工商管理專業(yè)研究生，從事會計理論研究。