◎鄒 俊 （安徽工程大學(xué)MPA教育中心，安徽蕪湖241000）

◎徐傳諶 （吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

交易成本、資產(chǎn)專用性與公民政策參與績(jī)效提升

◎鄒 俊 （安徽工程大學(xué)MPA教育中心，安徽蕪湖241000）

◎徐傳諶 （吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

公民參與政府治理越來越重要，公民參與公共政策過程是公民參與政府治理的集中表現(xiàn)。既然政策參與對(duì)政府和公民都有益，那么現(xiàn)實(shí)中為何政府和公民都會(huì)出現(xiàn)“左右為難”的困境呢？一個(gè)重要的原因在于交易成本的存在，而交易成本的高低很大程度受制于資產(chǎn)專用性。因此，基于“場(chǎng)地”專用性、物質(zhì)資產(chǎn)專用性、人力資產(chǎn)專用性和特殊資產(chǎn)專用性等角度分析，專用性資產(chǎn)對(duì)公民政策參與績(jī)效的影響主要表現(xiàn)在：公民政策參與的專用性場(chǎng)所缺失，專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入不足，專用性人力資產(chǎn)匱乏，特定資產(chǎn)發(fā)展滯后等。對(duì)此，應(yīng)采取積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，建設(shè)公民政策參與的專用性“場(chǎng)所”；加大政策參與專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入；逐步加大政策參與人力資本專用性的投入；加強(qiáng)公民政策參與制度專用性資產(chǎn)建設(shè)等提升公民政策參與績(jī)效的對(duì)策建議。

政府治理；公民參與；公共政策；交易成本；資產(chǎn)專用性；績(jī)效提升

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度不斷推進(jìn)的背景下，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界不斷明晰，社會(huì)主體也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，倒逼政府在公共政策過程中的角色必須重新定位，公民參與公共政策過程也成為一種必然選擇。作為公共產(chǎn)品的政策的“生產(chǎn)”是有成本的，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)活動(dòng)可以用交易成本理論來分析，同樣在政治活動(dòng)中交易成本也是廣泛存在的。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者大多從政治學(xué)或管理學(xué)視角分析公共政策公民參與的合理性和必要性，提出了諸多參與方式和途徑，但對(duì)于公民參與公共政策的交易成本問題缺乏研究。為何政府和公民對(duì)政策參與往往產(chǎn)生誤解和偏差，甚至有時(shí)候在有些地方導(dǎo)致公民政策參與“有名無實(shí)”；交易成本在公民參與問題上究竟起到何種作用。這些問題既關(guān)系到公民政策參與能否在實(shí)踐中有效推進(jìn)，也涉及公共政策過程的制度完善和理論創(chuàng)新，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、交易成本：理解公民政策參與績(jī)效問題的關(guān)鍵

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治民主化的不斷推進(jìn)，公民參與公共政策過程的欲望和訴求不斷增強(qiáng)。在公共政策過程中，政府和公民都意識(shí)到公民政策參與的交易成本是不可回避的問題。

（一）公民政策參與中交易成本現(xiàn)實(shí)存在

公民參與公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)這一系列過程存在大量交易成本，正如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，無摩擦“零交易費(fèi)用”的世界不現(xiàn)實(shí)一樣，在政治領(lǐng)域正的交易費(fèi)用是“常態(tài)”，甚至還伴隨著比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更多的效率損失，而這種效率損失，會(huì)導(dǎo)致公民政策參與的交易成本問題凸顯。政治交易成本是指政治市場(chǎng)中權(quán)利交換所耗費(fèi)的各種資源。信息不對(duì)稱、機(jī)會(huì)主義和資產(chǎn)專用性導(dǎo)致政治交易成本的產(chǎn)生［1］。

政策參與交易成本的現(xiàn)實(shí)存在，還具體體現(xiàn)在交易雙方交易成本的不同類別上。公民參與公共政策過程的交易成本，從主體來看可以分為政府成本和公民成本，政府為吸引和組織公民參與要付出相應(yīng)的行政成本，同時(shí)公民也要付出必要的參與成本，如：機(jī)會(huì)成本、時(shí)間成本、信息搜尋成本、談判成本和監(jiān)督成本等；從政策參與階段來看可以分為參與政策制定成本和參與政策執(zhí)行、修正、監(jiān)督和評(píng)估等成本，公民參與公共政策過程在每個(gè)階段都會(huì)有相應(yīng)的交易成本，并且因?yàn)檎叩馁|(zhì)量和效果不同而在每個(gè)階段交易成本差異很大；從交易成本的可觀察性來看，可以分為顯性成本和隱性成本，公民參與的交易成本有些由直接參與引起的，比較明顯，容易觀察和測(cè)量，而有些則是間接產(chǎn)生的，對(duì)政策利益相關(guān)者的影響也是隱性的。

（二）交易成本：不同公民政策參與績(jī)效觀的根源

不同的政府治理理念會(huì)導(dǎo)致不同的公民政策參與績(jī)效觀，這主要表現(xiàn)在管制型與服務(wù)型政府治理兩方面。

1.管制型政府治理理念下的公民政策參與績(jī)效觀。在管制型政府治理理念下，交易成本與公民政策參與是互相矛盾并相互制約的?，F(xiàn)代政府治理要求公共政策必須高效率，而公共行政的公共性又要求政策過程必須貫徹民主化和透明化原則。因此，在管制型政府看來，公民政策參與的廣度與深度在一定程度上與行政成本的上升成正比，如果在政府治理中排除或減少公民參與，政府獨(dú)立制定公共政策所耗費(fèi)的成本會(huì)更低，時(shí)間也會(huì)更短，效率反而會(huì)更高。在公民參與熱情普遍不高的情況下，政府要尋求政策的高支持率，必須考慮到公民的態(tài)度和配合程度，為此政府必須投入大量行政成本。由此可知，政策的高支持率是伴隨著政府運(yùn)用大量勸說成本來說服公民參與政策過程，政府與公民協(xié)商過程中又涉及談判成本和機(jī)會(huì)成本等大量交易成本。總而言之，公民政策參與越少，政府治理支持率越低，交易成本就越小；反之，則需要較大的交易成本，而交易成本的增加意味著行政效率會(huì)降低。

西方公民參與的實(shí)踐證明，公民參與有時(shí)會(huì)對(duì)公共政策的效率和質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。這是由于任何一項(xiàng)政策都有質(zhì)量方面的考慮，如技術(shù)性約束、規(guī)章約束、安全約束、預(yù)算約束等，特別是對(duì)那些需要專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的政策，公民的參與可能會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)和約束被忽略，使政策的效率和質(zhì)量下降。此外，公民參與還會(huì)阻滯改革與創(chuàng)新。公民參與的廣泛性增加了否決改革方案或迫使方案妥協(xié)的可能性，公民廣泛參與，可能會(huì)阻礙改革式政策的制定和執(zhí)行，由此可能導(dǎo)致社會(huì)躊躇不前，缺乏活力［2］。因此，在實(shí)際政治生活中，人們往往會(huì)陷入這樣一個(gè)怪圈：由于公民參與的被動(dòng)，所以越是追求公民參與，付出的交易成本越高，行政效率便越低，這樣政府自然而然就會(huì)將效率低下的原因歸結(jié)為過多的公民參與，這又促使政府越來越傾向于內(nèi)部決策。在管制型政府看來，公民政策參與與行政效率是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，因此，公民參與公共政策變得毫無意義。

2.服務(wù)型政府治理理念下的公民政策參與績(jī)效觀。在服務(wù)型政府的治理理念下，交易成本與公民政策參與是可以互相促進(jìn)的。在傳統(tǒng)政府管理思維中，政府獨(dú)立制定的政策由于缺乏公民支持，而導(dǎo)致社會(huì)贊成率低，政策在執(zhí)行的過程中就會(huì)受到抵制，效果不好，導(dǎo)致社會(huì)整體交易成本提高，社會(huì)福利損失；新的政策過程將會(huì)被重新思考，而這種新的政策過程又會(huì)引致一系列成本的上升，所謂“朝令夕改”“上有政策、下有對(duì)策”就是這一現(xiàn)象的真實(shí)寫照。公民支持是公共政策有效執(zhí)行的先決條件，政策的支持程度直接決定政策執(zhí)行效果，而效率低下之所以成為阻礙公民參與的“借口”，其原因就在于公民參與難以有效推行。

服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公眾意志組建起來的以為公眾服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府［3］。因此，在服務(wù)型政府治理理念下，公民政策參與日益主動(dòng)化和平常化，政府不再需要為此付出額外的參與成本。同時(shí)，政府也視公民參與為理所當(dāng)然，其交易成本將會(huì)大大降低。因?yàn)楣竦膹V泛參與，在政策制定或執(zhí)行等過程中所花費(fèi)的時(shí)間將大大減少，機(jī)會(huì)成本也大幅度下降，政策的公民支持率不斷提高，政府不再需要重復(fù)政策過程。在這種情況下，公民參與越來越廣泛，參與的有序性科學(xué)性也越來越高，政府在把握民意方面將會(huì)變得更容易，這不僅不會(huì)帶來交易成本的增加，反而會(huì)大大提升政府的行政效率。在服務(wù)型政府中，一切政府行為和公民行為都變得可觀察，機(jī)會(huì)主義行為大大降低，公民意愿更容易掌握。政策目標(biāo)變得更加清晰，政策參與也越發(fā)方便和科學(xué)，政府不再擔(dān)憂交易成本問題。因此，在服務(wù)型政府看來，公民參與公共政策過程越多，政策支持率就越高，交易成本反而逐漸降低。

二、資產(chǎn)專用性與公民政策參與績(jī)效關(guān)系分析

由前文分析可知，無論是管制型政府還是服務(wù)型政府，公民參與公共政策過程總存在一定交易成本，零交易成本的公民政策參與是不存在的。公民政策參與交易成本的高低受制于諸多因素，其中一個(gè)重要因素就是資產(chǎn)專用性。

（一）資產(chǎn)專用性的內(nèi)涵及其依賴影響

資產(chǎn)專用性是指一項(xiàng)資產(chǎn)用于某種特定用途后，很難再轉(zhuǎn)作他用，即使用于其他方面也會(huì)致使其價(jià)值的大幅度降低，甚至可能變得毫無價(jià)值。威廉姆森將專用性資產(chǎn)劃分為四類：一是場(chǎng)地專用性。例如，在某地設(shè)廠，有助于減少存貨和運(yùn)輸成本，而一旦廠址設(shè)定，就不可挪作他用。二是物質(zhì)資產(chǎn)專用性。設(shè)備和機(jī)器僅適用于特定用途，在其他用途中會(huì)降低其價(jià)值。三是人力資產(chǎn)專用性。在特定交易關(guān)系中，所獲得的技能、專有技術(shù)和信息具有較大價(jià)值，而在這一交易關(guān)系之外，其價(jià)值很小。四是特定用途的資產(chǎn)，是指專門為特定購(gòu)買者所做的設(shè)備等的投資，如果沒有購(gòu)買者的商業(yè)承諾，這種投資就不會(huì)盈利。由于這些資產(chǎn)具有專用性，很難轉(zhuǎn)作他用，其再生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本很小，甚至為零［4］。威廉姆森將資產(chǎn)專用性作為產(chǎn)生交易成本的決定因素之一，并與交易頻率、交易不確定性共同作為交易的三種維度來考察。因此，如果交易一方準(zhǔn)備進(jìn)行某項(xiàng)專用性資產(chǎn)投資，面對(duì)對(duì)方可能產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為，就需要對(duì)方做出某種可信承諾，從而達(dá)成契約，如果違約就會(huì)承擔(dān)高昂的成本。當(dāng)前公民政策參與熱情高，進(jìn)行了大量投入，而政府卻投入較少，缺乏可信承諾，違約成本小，因而政府有較強(qiáng)機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。由此可見，資產(chǎn)專用性為我們分析公民政策參與績(jī)效問題提供了一個(gè)新思路，由于我國(guó)政府轉(zhuǎn)型不到位，大量管制型政府的專用性資產(chǎn)阻礙了公民政策參與，導(dǎo)致交易成本高昂，公民政策參與績(jī)效低下。

（二）資產(chǎn)專用性對(duì)公民政策參與績(jī)效的影響

借鑒威廉姆森對(duì)專用性資產(chǎn)的分類，我們可以發(fā)現(xiàn)公民政策參與績(jī)效低下的癥結(jié)可以歸結(jié)為：當(dāng)前我國(guó)公民政策參與過于依賴傳統(tǒng)的行政管理組織，而缺少公民參與專用性資產(chǎn)投入。

1.公民政策參與的專用性“場(chǎng)所”缺失。在這里我們可以把“場(chǎng)所”理解為生產(chǎn)“公共政策”產(chǎn)品的政策參與市場(chǎng)，政策參與市場(chǎng)分為政府的內(nèi)部市場(chǎng)和公民的外部市場(chǎng)，而政策過程究竟是在內(nèi)部市場(chǎng)解決還是通過外部市場(chǎng)解決，完全取決于公民參與專用性“場(chǎng)所”的建設(shè)程度。當(dāng)前，公民政策參與往往依賴于傳統(tǒng)行政管理組織，如各級(jí)人大、政協(xié)和行業(yè)協(xié)會(huì)等，但這些組織的任務(wù)相當(dāng)繁重，可以說是一種“通用性資產(chǎn)”，有時(shí)候會(huì)顧及不到或聽不到政策利益相關(guān)者的“聲音”。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展滯后，力量薄弱尤其是獨(dú)立性不夠，許多社會(huì)組織在業(yè)務(wù)、資金等方面依附于政府組織，難以獨(dú)立發(fā)表意見，進(jìn)而演變成“準(zhǔn)公共組織”，也并非公民參與的專用性“場(chǎng)所”，因而在公民中信任度也不高，導(dǎo)致公民政策參與交易成本高昂，使得政府對(duì)政策參與“內(nèi)部化”操作的傾向嚴(yán)重，從而使公民政策參與流于形式。正是這種公民參與專用性“場(chǎng)所”的缺失，對(duì)傳統(tǒng)行政管理組織的依賴，制約了公民政策參與績(jī)效的進(jìn)一步提升。

2.公民政策參與的專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入不足。我國(guó)公民政策參與的專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)配置不到位，在我國(guó)各級(jí)政府部門中尚缺乏專門從事公民參與活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，而僅僅是在有關(guān)部門中增加“臨時(shí)任務(wù)”，而在這種情況下從事“臨時(shí)任務(wù)”的人員或機(jī)構(gòu)，都會(huì)抱以“混差事”的心態(tài)而不愿投入過多的時(shí)間和精力，因?yàn)樗麄儠?huì)認(rèn)為付出的機(jī)會(huì)成本太高而不值得認(rèn)真對(duì)待。二是專用資金缺乏保障，當(dāng)前我國(guó)政府部門很少在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支公民參與預(yù)算，大多是合并在一些行政預(yù)算中，這就導(dǎo)致在政府與公民互動(dòng)過程中受制于資金，甚至導(dǎo)致如果成本過高，相關(guān)部門會(huì)對(duì)公民參與“淡化”處理，甚至漠視。這就是現(xiàn)實(shí)生活中常常出現(xiàn)“偽聽證”的根源所在。三是公民政策參與渠道單一，在一般產(chǎn)品市場(chǎng)中，對(duì)于不同的產(chǎn)品配置不同的生產(chǎn)要素，采取不同的交易方式方法可以降低交易成本；同樣對(duì)于具有公共產(chǎn)品屬性的公共政策，不同的政策“產(chǎn)品”市場(chǎng)，采取不同的要素配置和參與方式，也有利于降低政策參與的交易成本。當(dāng)前政府主導(dǎo)的公民政策參與資源配置低效、成本高，“供需矛盾”突出。這樣容易產(chǎn)生兩種極端情況，要么參與不足，流于形式；要么參與規(guī)模龐大，參與無序混亂，交易成本高昂。上述三方面情況都會(huì)影響公民政策參與績(jī)效的提升。

3.公民政策參與專用性人力資產(chǎn)匱乏。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中專門從事公民參與方面研究和操作的公務(wù)人員很少，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中也缺少專門從事與公民政策參與事務(wù)相關(guān)的部門，因而政府對(duì)于公民參與問題往往處于被動(dòng)應(yīng)付，公共政策過程由主管部門大包大攬，導(dǎo)致從事公民參與活動(dòng)的公務(wù)人員往往是政策相關(guān)部門臨時(shí)組成，缺乏持續(xù)性和專業(yè)性［5］。在這種情況下，公務(wù)人員不會(huì)對(duì)自己進(jìn)行公民參與方面的專用性人力資本投入，因?yàn)樗麄儠?huì)覺得投入了大量人力、物力、財(cái)力和時(shí)間成本后，成為公民參與工作方面的專業(yè)人才，一旦“臨時(shí)任務(wù)”完成回到原工作崗位，這些將毫無用處，從而“得不償失”。換句話說就是他們的退出成本太高，從而使這些從事公民參與的“臨時(shí)人員”不愿進(jìn)行公民參與方面的專用性人力資本投資，最終使公民參與長(zhǎng)期處于低水平徘徊，影響公民參與績(jī)效的提升。

4.公民政策參與的特定資產(chǎn)發(fā)展滯后。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視域里，制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的影響，無時(shí)不在，無處不在。因此，制度可以作為一種特殊的無形資產(chǎn)，對(duì)保障公民參與發(fā)揮巨大而深遠(yuǎn)的作用。因此，制度越科學(xué)越完善，交易成本就會(huì)越低，也會(huì)對(duì)提升公民政策參與的績(jī)效產(chǎn)生積極影響；相反，則會(huì)造成較高的交易成本，從而降低公民政策參與的績(jī)效。當(dāng)前我國(guó)的一些法律法規(guī)如《信訪條例》《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等都做出了保障公民知情權(quán)、參與權(quán)的規(guī)定，但只是在一些專門法律的條款中做出一些規(guī)定，缺少專門保障公民參與的法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民政策參與的需求越來越大，而我國(guó)目前鼓勵(lì)和保障公民參與的規(guī)章制度建設(shè)較為滯后，導(dǎo)致公民政策參與如“無頭蒼蠅”到處亂撞，既影響參與績(jī)效，又提高了交易成本。

三、加大專用性資產(chǎn)投入，提升公民政策參與績(jī)效的路徑

通過前文分析，我們認(rèn)識(shí)到交易成本高低很大程度受資產(chǎn)專用性的影響，不同專用性資產(chǎn)具有不同的功能和作用，從而對(duì)交易成本的高低產(chǎn)生影響，最終也決定了人們發(fā)生交易行為的難易程度。當(dāng)前由于服務(wù)型政府建設(shè)不到位，公民政策參與依附于傳統(tǒng)行政管理組織的專用性資產(chǎn)，公民與政府出現(xiàn)了專用性資產(chǎn)投入不對(duì)稱情況，公民參與熱情不斷上升，付出了大量參與成本，而政府的專用性資產(chǎn)投入不足，并且出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義和“敲竹杠”行為，交易成本不確定性增強(qiáng)，從而導(dǎo)致公民政策參與績(jī)效提升困難。因此，必須在政府轉(zhuǎn)型過程中加大公民參與專用性資產(chǎn)投入，才能有效提升公民政策參與績(jī)效。

（一）積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，建設(shè)公民政策參與的專用性“場(chǎng)所”

社會(huì)組織是政府組織的有益補(bǔ)充，是政府治理的有力助手。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，包括民間社團(tuán)、非政府組織、社區(qū)組織以及利益團(tuán)體等等。社團(tuán)參與實(shí)質(zhì)是一種團(tuán)體參與政策過程的模式［6］。有了一定規(guī)模服務(wù)于政治交易的專業(yè)性社會(huì)組織，政府與公民的溝通將會(huì)變得便捷和高效，公民的利益訴求可以在社會(huì)組織中得到充分表達(dá)，從而構(gòu)建一個(gè)從事于政治交易的“中間市場(chǎng)”，社會(huì)組織在其中扮演的角色類似于市場(chǎng)交易中的企業(yè)，社會(huì)組織利用自身資源提供“場(chǎng)所”，制定規(guī)則，使得公共政策利益相關(guān)者在其中可以進(jìn)行溝通、協(xié)商和博弈，而這些可以大大減少政府直接面對(duì)公民政策參與時(shí)的交易次數(shù)和交易規(guī)模，從而有利于提高公共政策“產(chǎn)品”的生產(chǎn)效率，降低政府的公民參與交易成本，避免公民政策參與被行政“內(nèi)部化”，實(shí)現(xiàn)公民與政府的政策協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“雙贏”，提高公民政策參與績(jī)效。

在政府專用性資產(chǎn)投資中，可以通過以下途徑加大對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展：第一，營(yíng)造良好的政策氛圍，樹立典型，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與政府治理，政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策把相關(guān)事務(wù)性管理工作交給社會(huì)組織承擔(dān)。第二，加大政府財(cái)政補(bǔ)貼。政府應(yīng)采取相關(guān)稅收減免等配套政策，扶持社會(huì)組織的發(fā)展壯大，通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)社會(huì)組織的資金不足。第三，采取措施提高社會(huì)組織從業(yè)人員素質(zhì)和能力。政府應(yīng)完善培訓(xùn)和考核制度，對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員實(shí)行準(zhǔn)入制，著力提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，從而使社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮。

（二）加大政策參與專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入

在政治交易市場(chǎng)中，政府與公民可以視為長(zhǎng)期契約關(guān)系，或者說是委托代理關(guān)系，政府是公共產(chǎn)品——政策的唯一提供者，而公民是否接受政策取決于政策的參與度，否則公民會(huì)選擇“用腳投票”［5］。因此，必須加大政策參與的專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入，大力發(fā)展公民政策參與的專門組織和渠道，從而有利于拓展靈活高效的參與方式，并逐步形成規(guī)范化和制度化的參與模式。通過加大政策參與專用性物質(zhì)資產(chǎn)投入，可以使政府吸引公民參與承諾可信，并且是長(zhǎng)期而穩(wěn)定的。要逐步加大公民政策參與物質(zhì)專用性資產(chǎn)的投入，可以從三個(gè)方面著手：第一，政府內(nèi)部依法專門設(shè)立管理公民參與的專門機(jī)構(gòu)，從而使政府對(duì)公民參與管理從“臨時(shí)任務(wù)”轉(zhuǎn)化為常規(guī)工作，并逐步內(nèi)化為不可缺少的政府職能之一，從而有效降低公民政策參與的難度和成本，也可以減少政府治理中的機(jī)會(huì)主義行為。第二，加大公民參與專業(yè)性社會(huì)組織的渠道建設(shè)。當(dāng)前公民政策參與依然依賴于傳統(tǒng)行政管理組織，渠道較少難以適應(yīng)公民政策參與發(fā)展的需要，因而亟須加大民間社會(huì)組織建設(shè)，加大政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)力度，加快公民政策參與的電子平臺(tái)建設(shè)等等。與此同時(shí)，政府還應(yīng)逐步建立健全公民溝通的機(jī)制和渠道，如聽證會(huì)制度、公民調(diào)查、微博微信參與以及公民政策論壇等，促進(jìn)公民參與渠道的規(guī)范化和多樣化。第三，設(shè)立政府公民政策參與專項(xiàng)基金。通過前文的分析，我們可知在交易費(fèi)用為正的真實(shí)世界中，政府雖然對(duì)公民政策參與有政府“內(nèi)部化”操作的傾向，但政府與公民合作依然是可能的。社會(huì)生活中沒有最低限度的自愿合作是不行的，百分之百的獨(dú)裁，即完全的統(tǒng)治社會(huì)成本太高［7］。然而，為了保障政府與公民的合作必要的資金支持，政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支公民參與的專項(xiàng)基金，使公民政策參與不再受制于政策過程的相關(guān)部門，負(fù)責(zé)公民參與的部門也可以真實(shí)不受干擾地反映民情民意，從而有利于提高公民政策參與的績(jī)效。

（三）逐步加大政策參與專用性人力資本的投入

一方面，要加大公民參與技能培訓(xùn)，提高公民參與的能力。一定程度上講，提高公民的權(quán)利行使能力，也就是提高公民的政治參與能力，這需要制度做保障，也需要國(guó)家引導(dǎo)［8］。政府應(yīng)加大公民參與方面的政策宣傳并不斷提高公民教育的投入力度，營(yíng)造良好的公民理性參與、有序參與的外部社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，政府還應(yīng)引導(dǎo)公民主動(dòng)對(duì)自身進(jìn)行政策參與專用性人力資本投資，比如：相關(guān)政策學(xué)習(xí)、法律學(xué)習(xí)和行政規(guī)章學(xué)習(xí)等，從而提高自身參政議政的能力。另一方面，政府要加大從事公民參與人員的專用性人力資本投入。當(dāng)前，政府治理中一個(gè)突出問題是政府機(jī)構(gòu)中專門從事公民政策參與的工作人員匱乏，因此，需要加大從事公民參與的工作專門人才的選拔和培訓(xùn)。從這兩方面著手可以使公民和政府都對(duì)公民參與進(jìn)行人力資本投入，使參與雙方都存在沉淀成本，從而有利于建立穩(wěn)定和可信任的關(guān)系。關(guān)系專用性投資提高了對(duì)市場(chǎng)交易伙伴的依賴性，資產(chǎn)專用性程度越強(qiáng)，對(duì)交易伙伴的依賴性就越大，在沒有制度阻攔的條件下，專用性投資較強(qiáng)的一方被交易另一方的機(jī)會(huì)主義行為損害的可能性就越大［9］。從這個(gè)角度來說，只要政府和公民雙方都加大專用性人力資本投入，可以有效防止機(jī)會(huì)主義行為和被“敲竹杠”，從而降低交易成本，提升公民政策參與績(jī)效。

（四）加強(qiáng)公民政策參與制度專用性資產(chǎn)的建設(shè)

制度作為一種特殊專用性資產(chǎn)，對(duì)于保障公民政策參與的穩(wěn)定性和持續(xù)性至關(guān)重要。因此，政府對(duì)制度建設(shè)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)角度加以重視。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，從這一角度來看，必須建立健全保障公民參與的法律和制度體系，使公民參與有法可依、有章可循，從而有利于提升公民政策參與績(jī)效。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面推進(jìn)制度專用性資產(chǎn)建設(shè)：第一，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)作為制度的具體表現(xiàn)，具有權(quán)威性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，可以規(guī)范公民參與活動(dòng)，有利于公民政策參與的“常態(tài)化”和法制化，大大降低政府實(shí)踐中的隨意性和主觀性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！保?0］因此，應(yīng)盡快建立專門的公民參與法律法規(guī)，對(duì)公民參與的范圍、途徑、組織方法和負(fù)責(zé)部門做出具體規(guī)定，使政府和公民的政策參與有章可循，避免效率損耗，節(jié)約交易費(fèi)用。第二，構(gòu)建公民參與政策全過程的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，公民政策參與往往集中在公共政策的制定環(huán)節(jié)，但是政策效果的實(shí)現(xiàn)更是依賴于政策執(zhí)行、調(diào)整以及監(jiān)控等政策過程的有效實(shí)施，公民參與在這一系列政策過程中具有不可替代的監(jiān)督作用。因此，政府必須加快建立一套有效的監(jiān)督機(jī)制，一方面，及時(shí)公布政策過程出現(xiàn)的問題，為公民政策參與提供信息服務(wù)，做到信息溝通及時(shí)通暢，從而大大降低公民參與的信息搜尋和甄別成本；另一方面，政府應(yīng)不斷完善政策過程的監(jiān)督機(jī)制，使公民參與得到制度保障，從而提高公民政策參與的積極性和主動(dòng)性，也有利于提升公民政策參與績(jī)效。

［1］黃新華．政治交易的經(jīng)濟(jì)分析——當(dāng)代西方交易成本政治學(xué)述評(píng)［J］．廈門大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009，（5）：5-13.

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）06-0064-05

2015-08-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村社區(qū)微治理研究”（15BSH022）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整與中國(guó)特色社會(huì)主義道路”（13JJD790012）；安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目“市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新與安徽省戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究”（2013SQRW033ZD）；安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“混合所有制改革、高管限薪與安徽國(guó)有企業(yè)管理層激勵(lì)機(jī)制研究”（AHSKY2015D82）

鄒?。?979—），男，安徽蕪湖人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；徐傳諶（1953—），男，山東東平人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心主任，從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。