王小斌,邵燕斐,張全紅

(1．五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,廣東江門529020;2．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系,湖北武漢430000)

地方政府土地出讓的影響因素與區(qū)域差異研究?——基于1999－2011省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析

王小斌1,邵燕斐1,張全紅2

(1．五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,廣東江門529020;2．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系,湖北武漢430000)

摘要:使用中國(guó)1999－2011年31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù),分析了地方政府土地出讓的影響因素與區(qū)域差異.研究發(fā)現(xiàn):彌補(bǔ)財(cái)政缺口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)的雙重激勵(lì)是造成土地出讓收入規(guī)模膨脹的重要原因,中國(guó)式“GDP錦標(biāo)賽”的晉升機(jī)制對(duì)地方政府土地出讓行為更具有解釋力;晉升激勵(lì)對(duì)地方官員土地出讓行為的影響顯著為正,土地出讓是地方政府對(duì)自身政治利益計(jì)算的理性選擇;晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓的影響具有一定的區(qū)域差異,并呈現(xiàn)中部最高、西部次之、東部最低的格局.最后,根據(jù)以上結(jié)論提出了相應(yīng)的規(guī)范地方政府土地出讓行為的措施.

關(guān)鍵詞:地方政府;土地出讓金;晉升激勵(lì);財(cái)政缺口

?基金項(xiàng)目:廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目(GD13XZZ05);廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃(育苗工程)項(xiàng)目(WYM11117);2014年五邑大學(xué)校級(jí)青年基金項(xiàng)目(2014sk02)

自20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)土地使用制度由行政無(wú)償劃撥逐漸向市場(chǎng)有償使用轉(zhuǎn)變,此舉優(yōu)化了土地資源配置,提高了土地的使用效率,但也造成地方政府對(duì)土地有償出讓過(guò)分倚重的弊端.地方政府在2002年以來(lái)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)的熱情空前高漲,各地區(qū)的土地出讓規(guī)模迅速膨脹,并帶來(lái)了地方財(cái)政的土地收入急速增加.從全國(guó)范圍來(lái)看,土地出讓面積從1999年的45 390．68公頃急劇上升到2003年的193 603．96公頃,2004年后雖然有所波動(dòng),但呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì),2011年達(dá)到頂峰的335 085．18公頃①.從地區(qū)來(lái)看,東、中、西各地區(qū)間的土地出讓規(guī)模差異懸殊,東部地區(qū)土地出讓面積遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū).土地財(cái)政是我國(guó)地方政府用來(lái)謀求高額土地出讓金的重要手段.

不可否認(rèn),中國(guó)近十年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率迅速提高和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善,土地財(cái)政居功至偉.土地財(cái)政為中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)積累了大量的建設(shè)資金,不僅促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與市民生活質(zhì)量不斷提高,也推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展,這是不容否定的正面效應(yīng).

然而,一些地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”、“賣地還債”的短視行為不僅拉高了城市地價(jià)與房?jī)r(jià),犧牲了當(dāng)下農(nóng)民的利益和子孫后代的利益,也引發(fā)了地區(qū)間招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng).地方政府為什么如此熱衷于出讓土地呢?究竟是何種機(jī)理使得中國(guó)土地出讓規(guī)模日益膨脹?晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓規(guī)模的影響效應(yīng)是否存在顯著的區(qū)域差異?因此,深入分析地方政府土地出讓動(dòng)機(jī),從財(cái)政和政治視角解釋地方政府在土地出讓上的行為選擇具有非常重要的意義.

一、地方政府土地出讓研究的文獻(xiàn)綜述

近年來(lái),地方政府土地出讓成為我國(guó)政府行政管理的熱點(diǎn)問(wèn)題,但社會(huì)與學(xué)術(shù)界對(duì)其并沒(méi)有

一致的結(jié)論,對(duì)土地出讓行為的動(dòng)因與誘發(fā)因素也未有充分的計(jì)量分析.學(xué)者們對(duì)中國(guó)地方政府土地出讓行為膨脹的原因進(jìn)行了相關(guān)研究并形成了各自的見(jiàn)解[1G2].一些學(xué)者把地方政府“土地依賴癥”歸咎于現(xiàn)行土地征收制度不完善和土地行政管理體制弊端.雖然相關(guān)法律都提到土地征收必須而且只能基于公共利益,但所謂的“公共利益”概念具有不確定性.隨著土地供需缺口越來(lái)越大,地方政府便打著“公共利益”的幌子,濫用土地征收權(quán)力,黃小虎[3]和曹廣忠等[4]都支持這一觀點(diǎn).一些學(xué)者認(rèn)為,財(cái)政體制缺陷是地方政府土地出讓的主要驅(qū)動(dòng)力,分稅制改革造成中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱,導(dǎo)致地方財(cái)政收支缺口加大,驅(qū)使地方政府積極尋求新的預(yù)算外收入.同時(shí),從1994年起土地出讓金就不再上繳中央政府,地方政府對(duì)其具有較高的自由裁量權(quán),土地出讓自然成為地方政府預(yù)算外收入的重要來(lái)源[5G7].但是“財(cái)政壓力說(shuō)”是解釋土地出讓規(guī)模膨脹的一個(gè)重要視角,但不是唯一視角,因?yàn)閺浹a(bǔ)財(cái)政缺口的“無(wú)奈之舉”無(wú)法解釋地方政府愿意用低價(jià)或“零地價(jià)”出讓土地的怪現(xiàn)象.近年來(lái),越來(lái)越多的學(xué)者從官員晉升機(jī)制、“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的視角研究中國(guó)地方政府土地出讓行為膨脹的原因,例如,徐現(xiàn)祥等[8]認(rèn)為,作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府官員,在預(yù)算內(nèi)依靠土地出讓獲得穩(wěn)定而巨大的稅收收入是其對(duì)政治激勵(lì)的理性反應(yīng).童錦治等[9]認(rèn)為,我國(guó)土地出讓規(guī)模膨脹不僅與現(xiàn)行的土地制度缺陷有關(guān),還與我國(guó)現(xiàn)行的以GDP為指揮棒的官員考核機(jī)制有關(guān).郭貫成等[10]全面分析了地方政府土地財(cái)政的動(dòng)機(jī),認(rèn)為“晉升錦標(biāo)賽”、“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”驅(qū)使各地方政府競(jìng)相利用手中的可支配資源為企業(yè)創(chuàng)造各種優(yōu)惠條件,其中,土地是極其重要的招商引資籌碼.劉佳等[11]使用中國(guó)257個(gè)地級(jí)市非平衡面板數(shù)據(jù),分析了官員晉升激勵(lì)對(duì)土地財(cái)政的影響,發(fā)現(xiàn)地方官員晉升激勵(lì)是引發(fā)土地財(cái)政的根本原因,且具有較好的穩(wěn)健性.

綜上所述,影響地方政府土地出讓的因素比較復(fù)雜,而且土地財(cái)政收入的增長(zhǎng)存在路徑依賴,只有對(duì)地方政府土地財(cái)政行為進(jìn)行深入研究與深刻反思,才能制定出幫助地方政府?dāng)[脫或減輕對(duì)土地財(cái)政依賴的科學(xué)對(duì)策.本文將地方政府土地出讓制度模型化,從理論與實(shí)證兩個(gè)方面研究地方政府土地出讓的驅(qū)動(dòng)因素,同時(shí)綜合考慮地方政府土地出讓的各種因素,構(gòu)建一個(gè)彌補(bǔ)財(cái)政缺口與土地引資雙重激勵(lì)下的地方政府土地出讓行為理論框架,并且綜合考慮了土地財(cái)政的發(fā)展不平衡與土地出讓的區(qū)域間差異,區(qū)分東中西三大地區(qū)的土地出讓行為的影響因素,有助于決策者實(shí)行差異化的土地出讓資金支出機(jī)制.本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,使用1999－2011年省級(jí)面板數(shù)據(jù),實(shí)證研究了全國(guó)范圍的土地財(cái)政影響因素與區(qū)域差異特征.

二、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

借鑒Cai和Treinman[12]的研究思路,加入土地變量并依照中國(guó)的土地出讓制度與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)假設(shè).我們假設(shè)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體里有i個(gè)地方政府,地方政府的收入有三個(gè)來(lái)源,即土地出讓收入、稅收收入和初始的財(cái)政收入.政府支出包括一般公共預(yù)算支出、政府自身運(yùn)行成本和征地補(bǔ)償費(fèi)支出等,進(jìn)而得到地方政府i的預(yù)算約束方程:

pi1Si＋θiSi＋Gi＝Fi0＋t Yi＋piSi(1)在式(1)中,θiSi表示地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè),Fi0表示初始財(cái)政收入,Gi表示政府自身運(yùn)行成本,Yi表示地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)出水平,t表示稅率(0＜t＜1),pi1表示土地征收的單位成本,pi表示土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格.因?yàn)榈胤秸u地模式主要通過(guò)土地價(jià)格的剪刀差,故有pi＞pi1.

地方政府是一個(gè)有著相對(duì)獨(dú)立利益的理性人,其目標(biāo)主要有三個(gè):一是追求晉升激勵(lì)所帶來(lái)的效用.中央政府對(duì)地方官員實(shí)行自上而下的責(zé)任考核機(jī)制,轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展越高,其被提拔的機(jī)會(huì)就越大.因此,地方官員有著非常強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),各地為爭(zhēng)奪外資項(xiàng)目紛紛采取稅收與土地優(yōu)惠政策,假設(shè):地方官員努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效用為Ui1＝Y(jié)i,地方政府的自身消費(fèi)支出為Ui2＝Gi,地方政府解決轄區(qū)內(nèi)的居民福利、社會(huì)保障等民生問(wèn)題,記為Ui3＝Ci.將三種效用加總得到地方政府的總效用函數(shù):

其中,θ1＞0,θ2＞0且θ1＋θ2＜1,θ1和θ2表示地方政府消費(fèi)支出與農(nóng)民效用的彈性系數(shù).

內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型包括了資本、制度性、土地

財(cái)政等要素[13].假設(shè)地區(qū)i生產(chǎn)函數(shù)為Yi＝AkiαSiβ,其中,Yi表示地區(qū)i的經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出,Ai表示地區(qū)初始稟賦.ki表示投資在地區(qū)i的資本量,Si為土地供應(yīng)量.α＞0和β＞0且α＋β＜1,表示生產(chǎn)函數(shù)中還有其它諸如勞動(dòng)投入等影響因素.Si0表示農(nóng)民擁有的初始土地面積,pi0表示單位土地面積經(jīng)營(yíng)收入,Si表示地方政府征地面積.由于被征地農(nóng)民文化素質(zhì)與知識(shí)技能較低,且組織形式松散,談判力量較弱,對(duì)政府決策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有發(fā)言權(quán),只能被動(dòng)接受政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[14].因此,假設(shè)地方政府給失地農(nóng)民的土地單位補(bǔ)償金為pi1,且pi0＞pi1,進(jìn)而得到農(nóng)民的預(yù)算約束方程為:

其中

表示地方政府土地出讓的邊際成本.另外,在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)威,對(duì)土地有絕對(duì)的定價(jià)權(quán).當(dāng)土地出讓價(jià)格pi越高且地方政府對(duì)農(nóng)民征地補(bǔ)償金λi越低時(shí),地方政府獲得的土地價(jià)格“剪刀差”收益就越高.進(jìn)一步將λi表示為λi＝λi( pi) ,且λi＇(pi)＜0,由此得到地方政府最優(yōu)的土地出讓數(shù)量:

式(4)的經(jīng)濟(jì)含義是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)投資水平、地方初始稟賦和土地出讓機(jī)會(huì)成本三方面因素共同決定了地方政府最優(yōu)的土地出讓數(shù)量.當(dāng)其它條件不變時(shí),企業(yè)投資和地方初始稟賦越多,地方政府出讓的土地面積也就越多;土地“剪刀差”越大,土地出讓的機(jī)會(huì)成本就越低,地方政府收益越高,就會(huì)激勵(lì)其出讓更多的土地.

接著,假設(shè)各種生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng),企業(yè)可以“以腳投票”選擇最能符合自己偏好的地區(qū).當(dāng)資本市場(chǎng)達(dá)到均衡時(shí),各地區(qū)資本投資量為正且資本回報(bào)率r都相等,即?Yi/?ki＝r.此時(shí),企業(yè)會(huì)根據(jù)r決定投資量,進(jìn)而求出企業(yè)i的資本投資量為:

式(5)表明:當(dāng)生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng)時(shí),資本的逐利性決定了生產(chǎn)要素會(huì)從投資回報(bào)率低的地區(qū)向投資回報(bào)率高的地區(qū)流動(dòng),企業(yè)會(huì)根據(jù)資本回報(bào)率高低決定投資水平.進(jìn)一步整理得到最優(yōu)的土地出讓面積的一階必要條件:

假設(shè)1:地價(jià)剪刀差使得地方政府收益巨大,土地出讓收益與土地出讓規(guī)模成正比.

假設(shè)2:地方政府橫向晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓規(guī)模有正面影響,誘發(fā)其依賴土地出讓吸引資本流入本轄區(qū).

三、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來(lái)源

基于理論模型的分析結(jié)論和其他文獻(xiàn)的變量設(shè)置,本文構(gòu)建以下模型:

其中,S表示土地出讓面積,K表示固定資產(chǎn)投資,P代表土地出讓價(jià)格.Xit代表控制變量,在

參考張莉等[16]的基礎(chǔ)上,我們選擇了財(cái)政壓力指數(shù)(CZ)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平(WAY)、城鎮(zhèn)化水平(URB)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP).其中,在核心變量方面,政治激勵(lì)使用勞均固定資產(chǎn)投資與勞動(dòng)就業(yè)人口的比值來(lái)表示.土地出讓價(jià)格為土地出讓收入與土地出讓面積的比值,以體現(xiàn)地方政府土地出讓的機(jī)會(huì)成本.在控制變量方面,使用政府財(cái)政支出與GDP比值作為財(cái)政壓力,基礎(chǔ)設(shè)施投資用公路里程數(shù)來(lái)表示,城鎮(zhèn)化水平使用常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤齺?lái)表示.

表1　主要變量統(tǒng)計(jì)描述

其中,土地出讓面積來(lái)自?中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2000－2012?,固定資產(chǎn)投資、公路里程數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等來(lái)自?中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000－2012?,城鎮(zhèn)化水平來(lái)自歷年?中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒?與各省統(tǒng)計(jì)年鑒.為消除異方差問(wèn)題和避免變量之間的劇烈波動(dòng),本文對(duì)所有原始數(shù)據(jù)取自然對(duì)數(shù),同時(shí)將各省PGDP以1999年為基期折算得到可比實(shí)際產(chǎn)出.因部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失,為保證樣本數(shù)據(jù)的完整性,本文使用簡(jiǎn)單均值填補(bǔ)法進(jìn)行處理,各變量統(tǒng)計(jì)描述見(jiàn)表1.

四、模型估計(jì)結(jié)果與分析

本文使用Stata 12．0軟件分別從全國(guó)樣本和三大地區(qū)樣本對(duì)土地出讓規(guī)模進(jìn)行估計(jì).由于各省之間土地出讓規(guī)模差異較大,我們首先采用固定效應(yīng)模型(FE)進(jìn)行檢驗(yàn),以減輕模型異質(zhì)性偏差.同時(shí),考慮到土地出讓面積與土地出讓價(jià)格之間可能存在內(nèi)生性問(wèn)題,我們還采用了可行廣義最小二乘估計(jì)(FGLS)方法.

(一)全國(guó)樣本檢驗(yàn)結(jié)果與分析并且在1%水平顯著為正.意味著全國(guó)土地出讓價(jià)格每上升1%,地方政府土地出讓面積就會(huì)增加0．146%,符合理論預(yù)期.近年來(lái),土地出讓價(jià)格急速上升,1998年全國(guó)土地出讓平均價(jià)格為80．50萬(wàn)元/公頃,2011年上升到958．74萬(wàn)元/公頃②.土地出讓價(jià)格越高,土地收益水平就越高,越會(huì)刺激地方政府賣地行為,因此,命題1得證. 1994年分稅制改革后造成地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配,地方政府收支缺口較大,單靠正式財(cái)政收入與上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付無(wú)法支撐本地區(qū)財(cái)政支出規(guī)模,土地出讓便成為地方政府?dāng)U大財(cái)源的“無(wú)奈之舉”.其余的控制變量除基礎(chǔ)設(shè)施外均在5%水平下顯著為正,與預(yù)期一致.

表2中,模型(1)～(3)為固定效應(yīng)估計(jì)結(jié)果,模型(4)～(9)為FGLS估計(jì)結(jié)果.模型(4)考察了財(cái)政激勵(lì)因素,土地出讓價(jià)格的系數(shù)為0．146,

表2　全國(guó)樣本的估計(jì)結(jié)果

在模型(5)中,只放進(jìn)政治激勵(lì)變量,我們發(fā)現(xiàn)勞均固定資產(chǎn)投資系數(shù)為0．474,并且在1%水平顯著為正,意味著勞均固定資產(chǎn)投資每增加1%,土地出讓面積就會(huì)增加0．474%.在政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下,地方政府面臨著為“增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的政治晉升激勵(lì),以致有非常強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng).土地引資推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)并保證地方官員在激烈的政治晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出,因此成為地方官員的理性選擇[16].城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展在1%水平顯著為正,符合理論預(yù)期,表明隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn),地方政府對(duì)土地需求量越來(lái)越大.

在模型(6)～(9)中,逐步加入各個(gè)控制變量,我們發(fā)現(xiàn)勞均固定資產(chǎn)投資的回歸系數(shù)為正,并且通過(guò)顯著水平為1%的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn).表明由地方政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引發(fā)的土地引資是土地出讓的重要原因,土地財(cái)政是地方官員在政治晉升博弈中做出最優(yōu)反應(yīng)的必然結(jié)果.同時(shí),財(cái)政壓力的回歸系數(shù)為正,但顯得不顯著,表明地方政府熱衷于出讓土地并非簡(jiǎn)單通過(guò)土地出讓來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口.

其它控制變量符合理論假設(shè)預(yù)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的回歸系數(shù)均為正數(shù),其原因是城鎮(zhèn)化水平越高,人們的生活水平越高,對(duì)公共服務(wù)的需求也越高.公共服務(wù)支出的增加誘發(fā)了地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”的動(dòng)機(jī),飛速發(fā)展的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程也加劇了地方政府土地出讓行為.

(二)三大地區(qū)檢驗(yàn)結(jié)果與分析

鑒于中國(guó)不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地出讓規(guī)模差異巨大,我們進(jìn)一步使用東中西部的數(shù)據(jù)進(jìn)行FGLS估計(jì),以期發(fā)現(xiàn)區(qū)域間土地出讓差異與特點(diǎn),結(jié)果見(jiàn)表3.

表3　地區(qū)樣本的FGL S估計(jì)結(jié)果

通過(guò)表3可以看出:三個(gè)地區(qū)中,無(wú)論是勞均固定資產(chǎn)投資還是土地出讓價(jià)格的回歸系數(shù),均在1%水平顯著為正,符合理論假設(shè)預(yù)期.將財(cái)政激勵(lì)與政治激勵(lì)變量同時(shí)放入模型,我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力的回歸系數(shù)仍為正但顯著性降低,意味著從政治激勵(lì)視角分析地方政府土地出讓行為更具有解釋力,這與全國(guó)性樣本的回歸結(jié)果一致. 表3顯示,在東部地區(qū),勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%,土地出讓面積就會(huì)增加0．353%.在中部地區(qū),勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%,土地出讓面積就會(huì)增加0．476%.在西部地區(qū),勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%,土地出讓面積就會(huì)增加0．447%.顯然,晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓面積的影響存在顯著的區(qū)域差異,中、西、東部地區(qū)呈現(xiàn)梯隊(duì)遞減趨勢(shì).其原因是中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá),地方政府財(cái)政收入有限,但擁有比較豐富的土地初始稟賦.土地出讓具有周期短、成本低且預(yù)算約束較弱的特點(diǎn),在政治激勵(lì)下,土地自然成為增加地方財(cái)政收入的最優(yōu)選擇.而東部沿海地區(qū)的土地資源相對(duì)稀缺,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,地方財(cái)政資金來(lái)源渠道多且比較充裕.地方政府官員并不依靠土地出讓來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口,而是將土地作為招商引資的重要籌碼,以期拉動(dòng)后期GDP增長(zhǎng),從而在未來(lái)的“晉升錦標(biāo)賽”中獲勝.另外,土地出讓價(jià)格的回歸系數(shù)也表明東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的依賴程度更大一些,因?yàn)闁|部地區(qū)的土地價(jià)格

較高,獲得的土地出讓收入更多,對(duì)土地財(cái)政的依賴程度也就相應(yīng)更大一些.三個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸系數(shù)都顯著為正,而且中西部地區(qū)的系數(shù)較高,其原因是中西地區(qū)承接了東部沿海地區(qū)大量的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與項(xiàng)目投資,從而促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但也需要大量土地以支撐相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從而導(dǎo)致土地出讓規(guī)模明顯增加.

(三)實(shí)證結(jié)果討論

以上檢驗(yàn)表明:財(cái)政激勵(lì)與政治激勵(lì)是造成土地出讓收入規(guī)模膨脹的重要原因,但二者的解釋力有差別,從政治激勵(lì)視角分析地方政府土地出讓行為更具有解釋力.中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府土地出讓行為具有顯著的正向激勵(lì)作用,但地方政府熱衷于土地出讓并非通過(guò)賣地來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口,而是將廉價(jià)土地當(dāng)作招商引資籌碼以換取持續(xù)稅源,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),最終目的是獲得未來(lái)的晉升機(jī)會(huì).同時(shí),政治激勵(lì)對(duì)東、中、西各地區(qū)間的土地出讓規(guī)模的影響不同,呈現(xiàn)出“中西高、東低”格局.東部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好,資本充裕程度較高,不再單純依靠出讓土地來(lái)增加財(cái)政收入與提高政績(jī).而中、西部地區(qū)的本級(jí)財(cái)政收入較低,資本充裕程度較低,加之中央對(duì)該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付作用有限,造成中、西部地區(qū)對(duì)預(yù)算外收入的需求較高.在政治激勵(lì)與擁有較優(yōu)自然稟賦的情況下,該地區(qū)會(huì)大量出讓工業(yè)用地以換取外資流入,甚至愿意承擔(dān)短期內(nèi)的損失,如提供廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)惠措施.另外,地方政府土地出讓行為還受到城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素影響.工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)水平的高速發(fā)展需要大量的工業(yè)用地作為支撐,而城鎮(zhèn)化水平提高不僅帶來(lái)了人口的大量轉(zhuǎn)移和集聚,還需要地方政府不斷完善交通、通信、供水、能源、文化娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但這些城鎮(zhèn)化發(fā)展資金來(lái)源最終還是依靠土地出讓收入[17].

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了增強(qiáng)實(shí)證結(jié)論的可靠性,本文進(jìn)一步采用不同指標(biāo)衡量地方政府官員晉升激勵(lì),借鑒林江等[18]的觀點(diǎn),使用外商直接投資(FDI)占GDP比重來(lái)衡量政治激勵(lì)(PSE).鑒于晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓的影響存在一定的滯后性,可能不會(huì)在當(dāng)年體現(xiàn)出來(lái),對(duì)地方政府土地出讓的研究采用動(dòng)態(tài)面板是比較適宜的.因此當(dāng)考慮土地出讓的時(shí)間累積效應(yīng)時(shí),有必要采用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)方法(Sys－GMM),以克服可能存在的內(nèi)生性問(wèn)題,見(jiàn)表4.回歸結(jié)果表明:晉升激勵(lì)的回歸系數(shù)在1%水平顯著為正且遠(yuǎn)大于財(cái)政激勵(lì)系數(shù),對(duì)地方政府土地出讓行為解釋力最強(qiáng).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等控制變量的回歸系數(shù)與前文研究結(jié)論基本一致,說(shuō)明本文的結(jié)論基本穩(wěn)健.

表4　穩(wěn)健性檢驗(yàn)

五、結(jié)論與建議

近年來(lái),地方政府土地出讓行為引發(fā)了學(xué)界及社會(huì)的極大關(guān)注,但現(xiàn)有文獻(xiàn)多把“土地依賴癥”歸結(jié)為分稅制改革造成的財(cái)政壓力,這種觀點(diǎn)有失全面性.本文使用中國(guó)1999－2011年31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù),從理論模型與計(jì)量方法研究了地方政府土地出讓的內(nèi)在激勵(lì)與動(dòng)力機(jī)制.研究結(jié)果表明:當(dāng)二者分別考察時(shí),財(cái)政激勵(lì)與晉升激勵(lì)對(duì)地方官員土地出讓具有強(qiáng)的解釋力;土地財(cái)政是地方政府官員晉升的需要,當(dāng)二者放在一起考察時(shí),財(cái)政缺口壓力的回歸系數(shù)變得不顯著;政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府官員土地出讓行為具有顯著的區(qū)域差異,中、西、東部地區(qū)呈現(xiàn)依次遞減趨勢(shì).基于此,我們提出以下政策建議:

(一)調(diào)整和深化分稅制結(jié)構(gòu)

1994年的分稅制改革不僅改變了地方政府的地位與角色,地方政府逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體與投資主體,而且導(dǎo)致地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配,擴(kuò)大了地方財(cái)政收支缺口.在此背景下,地方政府擁有更大的項(xiàng)目投資審批權(quán)與土地控制權(quán)[19].要弱化地方政府利用土地財(cái)政收入來(lái)緩解財(cái)政壓力行為,在短期內(nèi),需要合理劃分各級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任,加大中央政府向地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付力度;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,要深化中央與地方財(cái)政分權(quán)改革,適當(dāng)調(diào)高地方政府在共享稅中的分享比例,賦予地方政府尤其是基層政府更多的稅權(quán).同時(shí),要建立與完善多元化的公共投資體制,積極轉(zhuǎn)變地方政府職能,使之不再成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者,由“建設(shè)財(cái)政”逐漸向“公共財(cái)政”過(guò)渡.

(二)構(gòu)建科學(xué)的地方官員績(jī)效考核指標(biāo)

中國(guó)地方政府當(dāng)前嚴(yán)峻的高價(jià)賣地行為不僅與現(xiàn)行的財(cái)政體制有關(guān),還與中國(guó)特有的地方官員政治晉升激勵(lì)機(jī)制有關(guān),而且后者發(fā)揮了更為關(guān)鍵的作用.要克服地方政府“土地依賴癥”,必須“搞對(duì)激勵(lì)”,設(shè)計(jì)出一套更為科學(xué)與合理的制度來(lái)激勵(lì)地方政府關(guān)注企業(yè)的收益[8].要改變現(xiàn)有地方官員GDP考核與晉升機(jī)制,構(gòu)建一個(gè)以人為本,綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)保障等多指標(biāo)在內(nèi)的新型考核機(jī)制,使之更加關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量與民生問(wèn)題的改善.改變當(dāng)前對(duì)地方政府官員的激勵(lì)機(jī)制,地方政府競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該更多考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)模以外的因素,將土地引資和招商引資從官員的政績(jī)中剝離出來(lái),把土地的使用和保護(hù)狀況也納入官員考核體系,只有這樣才能促使地方政府與土地財(cái)政依賴之間逐步脫鉤.

(三)提高土地使用效率與監(jiān)管力度

在耕地資源的稀缺性和國(guó)家土地控制政策日趨嚴(yán)厲的雙重壓力下,各地方政府要加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管力度,完善相關(guān)法律法規(guī)來(lái)約束地方政府的土地出讓行為,并努力提高工業(yè)項(xiàng)目的節(jié)約集約用地水平.鑒于地區(qū)間土地資源稟賦與約束情況差異較大,中央政府要依據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)實(shí)施差異性調(diào)控政策.東部沿海地區(qū)要積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),切實(shí)提高工業(yè)用地項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻與土地資源綜合利用效率,積極發(fā)展占用土地資源少、能源消耗低、附加值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè);中西部地區(qū)要充分利用自身土地資源稟賦優(yōu)勢(shì),積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化,改變過(guò)度依賴土地出讓的短視行為,防止土地的過(guò)度與超前開(kāi)發(fā).同時(shí),要提高土地規(guī)劃的透明度與公眾參與性,對(duì)違法出讓土地的地方政府不僅要追究其行政責(zé)任,還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任,做到重點(diǎn)出擊,才能真正起到震懾作用.

(四)逐步完善土地征用制度與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度因其固有的缺陷,不僅導(dǎo)致了土地資源配置的低效率,而且嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益[20].農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓所暴露出的最大問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)模糊,不合理的產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致了不合理的土地價(jià)格.要明確規(guī)定地方政府土地征用的公益目的,改革現(xiàn)有的土地征用制度與土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配體制,積極保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán),規(guī)范地方政府土地征用行為,建立公開(kāi)透明的土地出讓價(jià)格決策機(jī)制,強(qiáng)化土地出讓收入的預(yù)算管理.同時(shí),加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)步伐,適當(dāng)提高現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),保證失地農(nóng)民有權(quán)與行政主體就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行平等協(xié)商,避免地方政府為自身利益而在土地定價(jià)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上侵犯農(nóng)民利益.

注釋:

①數(shù)據(jù)來(lái)源:?中國(guó)國(guó)土資源年鑒2012?、?中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)2012?

②數(shù)據(jù)來(lái)源:?中國(guó)國(guó)土資源年鑒1999－2012?

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

Influential Factors and Regional Difference of Local Government Land Transfer: Based on 1999－2011 Provincial Panel Data

WANG XiaoGbin1,SHAO YanGfei1,ZHANG QuanGhong2
(1．School of Economcs and Management,Wuyi University,Jiangmen 526020,Guangdong,China; 2．Department of Economics,Hubei University of Economics,Wuhan 430074,Hubei,China)

Abstract:This paper researches the influential factors and regional differences of local government land transfer by using the panel data of Chinese 31 provinces from 1999 to 2011．The results show:(1)The double incentive from making up financial gap and promoting economic growth performance is the imG portant reason of the scale of land transfer income expansion,Chinese style“GDP championship”proG motion mechanism has more explanatory power than finance incentive on the local government land transfer behavior．(2)The effect of promotion incentive on the land finance is significantly positive,the land transfer is a rational choice of local government to calculate their own political interests．(3)The promotion incentive of land transfer behavior has different effects in different regions,the highest in central regions,the lower in western regions and the lowest in eastern regions．At last,the paper puts forward some measures to regulate the behavior if local government land transfer according to the conG clusions．

Key words:local government;land leasing;promotion;fiscal gap

作者簡(jiǎn)介:王小斌(1978－),男,福建省漳州市人,廣東五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師,暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生,主要從事政府規(guī)制研究;邵燕斐(1979－),女,山東省德州市人,廣東五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師,華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,主要從事土地科技管理研究;張全紅(1970－),男,湖北省荊門市人,湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授,博士,主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究.

收稿日期:2014G11G20

中圖分類號(hào):F301．21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．007