?

國際法下對抗IUU漁捕行為之最新發(fā)展：FAO船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針*

高世明李永隆

*本研究由臺灣科技部《預(yù)防、嚇阻與消除非法、不報(bào)告及不受規(guī)范漁捕行為之近期發(fā)展：船籍國效能之研究》專題研究計(jì)劃(MOST- 102-2410-H-110-087-)資助。

[內(nèi)容提要]非法、不報(bào)告和不受規(guī)范漁捕行為是公海漁業(yè)管理面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。然而，公海漁業(yè)管制最首要的責(zé)任還在于船旗國。因此，聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織制定了《船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針》?！斗结槨诽岢隽斯膭?lì)和幫助船旗國遵守有關(guān)漁船升旗和管制的國際責(zé)任和義務(wù)的建議方法。同時(shí)，為鼓勵(lì)船旗國遵守國際責(zé)任和義務(wù)并禁止船旗國違反責(zé)任和義務(wù)制定了可行的行為模式?！斗结槨吩谂c發(fā)展中國家合作及其提升自身發(fā)展能力上提供了可行的方法，并規(guī)定聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織應(yīng)該支持發(fā)展中國家提升自身的發(fā)展能力。然而，《方針》本質(zhì)上仍是一種“軟法”，意味著《方針》的實(shí)施完全依靠各國的政治意愿，因此其有效性也受到質(zhì)疑。盡管港口國措施正由“軟法”模式逐步發(fā)展為“硬法”的《聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織港口國措施協(xié)定》，但未來各國就船旗國行為制定法律規(guī)則能否達(dá)成共識尚不明確?！按靽袨椤边@一概念如何發(fā)展，其他議題，如市場國家未來在反對非法、不報(bào)告和及不受規(guī)范漁捕行為是否加大影響力，都值得進(jìn)一步關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]國際法IUU漁捕行為船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針

2014年6月11日，《船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針》(Voluntary Guidelines for Flag State Performance，以下簡稱《指導(dǎo)方針》)在聯(lián)合國糧農(nóng)組織(United Nations Food and Agriculture Organization，以下簡稱FAO)所屬之漁業(yè)委員會(Committee on Fisheries，以下簡稱COFI)第31屆會議中獲得背書，通過了一套使各國對懸掛其旗幟之漁船的各種作為能更有效控制之國際指導(dǎo)方針，使國際間在對抗《非法、不報(bào)告及不受規(guī)范漁捕行為》(illegal， unreported and unregulated，以下簡稱IUU)方面又向前邁進(jìn)了一步。*請參見FAO網(wǎng)站，Countries crack down on illegal， unreported and unregulated fishing，http：//www.fao.org/news/story/en/item/233912/icode/，登錄時(shí)間：2015年9月15日。

本文之目的在于針對此一在國際法下對抗IUU漁捕行為之最新發(fā)展─《船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針》進(jìn)行詳細(xì)研析。本文首先針對國際法過去對抗IUU漁捕行為已通過之相關(guān)法律文件進(jìn)行探討，包括2001年FAO《預(yù)防、嚇阻與消除非法、不報(bào)告及不受規(guī)范漁捕行為國際行動計(jì)劃》(International Plan of Action to Prevent， Deter， and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing，以下簡稱IPOA-IUU)及2009年FAO《預(yù)防、嚇阻與消除非法、不報(bào)告與不受規(guī)范漁捕行為港口國措施協(xié)定》(Agreement on Port State Measures to Prevent， Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing，簡稱《港口國措施協(xié)定》)。隨后，本文即簡介《指導(dǎo)方針》之發(fā)展歷程，以及對其內(nèi)容規(guī)范進(jìn)行詳細(xì)研析并進(jìn)行討論，最后提出研究結(jié)論與建議。

一、2001年FAO預(yù)防、嚇阻與消除非法、不報(bào)告及不受規(guī)范漁捕行為國際行動計(jì)劃

IUU漁捕行為是近年來公海漁業(yè)管理所面臨最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一。IUU漁捕行為造成魚類資源的枯竭，并破壞海洋生物之重要棲地，危及海洋資源之生物多樣性，使得許多依賴海洋維生之國家，特別是小島發(fā)展中國家(small island developing States，SIDS)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨前所未有的威脅，人民之生計(jì)也受到嚴(yán)重之影響。此外，IUU漁捕行為亦破壞了國家與區(qū)域?qū)蛹壴趫?zhí)行養(yǎng)護(hù)與管理海洋漁業(yè)資源之努力，并阻礙全球各國達(dá)成許多國際漁業(yè)文件所制定之持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。*請參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織網(wǎng)站，Illegal， Unreported and Unregulated (IUU) fishing， http：//www.fao.org/fishery/iuu-fishing/en，登錄時(shí)間：2015年9月15日。

為解決此一問題，國際社會在以FAO為首之領(lǐng)導(dǎo)下，自本世紀(jì)起持續(xù)地通過國際法律文件對抗IUU漁捕行為，第一份就是2001年3月2日由FAO所通過的IPOA-IUU。*IPOA-IUU之全文可見于FAO網(wǎng)站，ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/012/y1224e/y1224e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月10日。事實(shí)上，IPOA-IUU之緣起可回溯至1995年FAO責(zé)任漁業(yè)行為規(guī)約(Code of Conduct for Responsible Fisheries，以下簡稱《規(guī)約》)之通過，因《規(guī)約》認(rèn)為IUU漁捕行為將導(dǎo)致短期與長期社經(jīng)機(jī)會之損失、對糧食安全與環(huán)境保護(hù)之負(fù)面沖擊、或是對復(fù)育中之魚群產(chǎn)生嚴(yán)重之損害。然而，因?yàn)槿狈φ我庠?、?yōu)先性、履行能量與資源去批準(zhǔn)、加入與執(zhí)行，現(xiàn)存處理IUU漁捕行為之國際文件并無法產(chǎn)生其預(yù)期效果。*同上注，摘要部分。

為此，澳洲政府與FAO合作，于2000年5月在雪梨舉行“IUU漁捕行為專家諮商會議”(Expert Consultation on IUU Fishing)，用以討論此一行動計(jì)劃之相關(guān)事宜。隨后，F(xiàn)AO“IUU漁捕行為技術(shù)諮商會議”(Technical Consultation on IUU Fishing)于同年12月在羅馬召開，并于2001年2月所舉行之第2次技術(shù)諮商會議中通過了《IUU漁捕行為國際行動計(jì)劃》草案。2001年3月，該草案于COFI第24屆會議以共識決議獲得通過，并于同年6月FAO第120屆理事會(Council)中得到批準(zhǔn)。*同上注。

IPOA-IUU在內(nèi)容上共分為七個(gè)部分，包括《前言》(Introduction)、《IUU漁捕行為之本質(zhì)與范圍以及國際行動計(jì)劃》(Nature and Scope of IUU Fishing and the International Plan of Action)、《目標(biāo)與原則》(Objective and Principles)、《預(yù)防、制止與消除IUU漁捕行為措施之履行》(Implementation of Measures to Prevent， Deter and Eliminate IUU Fishing)、《發(fā)展中國家之特殊需求》(Special Requirements of Developing Countries)、《報(bào)告》(Reporting)與《FAO之角色》(Role of FAO)等*同上注。。其中，在《預(yù)防、制止與消除IUU漁捕行為措施之履行》段落將所有國際法相關(guān)主體(subjects)在對抗IUU漁捕行為時(shí)所需肩負(fù)之責(zé)任全部予以明列，這些主體除所有國家外，亦包括船籍國、沿海國、港口國、市場國、區(qū)域漁業(yè)管理組織及FAO等，可見IPOA-IUU規(guī)范與涵蓋范圍之廣泛。

此外，IPOA-IUU之內(nèi)容，亦納入了國際漁業(yè)法律文件中許多的重要元素，特別是1993年FAO《公海漁船遵守協(xié)定》*全名為《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)與管理措施協(xié)定》(Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas)，全文可見于FAO網(wǎng)站，http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/012t-e.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月17日。、1995年聯(lián)合國《魚群協(xié)定》*全名為《履行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約中有關(guān)跨界魚群與高度洄游魚群之相關(guān)條文協(xié)定》(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks)，全文可見于聯(lián)合國網(wǎng)站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/274/67/PDF/N9527467.pdf?OpenElement，登錄時(shí)間：2015年9月17日。及《規(guī)約》等，故其履行與解釋亦應(yīng)與上述文件一致。

綜論之，IPOA-IUU并非一份全新的國際漁業(yè)文件，而是集當(dāng)時(shí)國際漁業(yè)法律體制中重要元素于一身，目的系預(yù)防、制止與消除IUU漁捕行為發(fā)生之文件。值得注意的是，IPOA-IUU雖然是一份軟法文件，但因?qū)λ蠪AO會員國均產(chǎn)生某種程度上之約束力，故其規(guī)范仍不可輕視之。

二、2009年FAO預(yù)防、嚇阻與消除非法、不報(bào)告與不受規(guī)范漁捕行為港口國措施協(xié)定

為了促進(jìn)IPOA-IUU之履行，F(xiàn)AO總干事(Director-General)于2002年11月4日至6日在意大利羅馬的FAO總部與國際海事組織(International Marinetime Organization， IMO)一起召開了“檢視對抗IUU漁捕行為港口國措施專家諮商會議”(Expert Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing)，會中FAO準(zhǔn)備了一份名為《外籍漁船的港口國控制》(Port State Control of Foreign Fishing Vessels)之文件，并討論能被納入一個(gè)區(qū)域性《對抗IUU漁捕行為港口國措施了解備忘錄》(Memorandum of Understanding on Port State Measures to Combat IUU Fishing，以下簡稱MOU)之要素。該會議并建議FAO繼續(xù)召開一個(gè)技術(shù)諮商會議，以便制定MOU之原則與指導(dǎo)方針*FAO， Report of the Expert Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries Report. No. 692， 4-6 November 2002， Rome， FAO， p. iii， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/005/y8104e/y8104e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。

為呼應(yīng)上述建議，F(xiàn)AO總干事于2004年8月31日至9月2日召開“檢視對抗IUU漁捕行為港口國措施技術(shù)諮商會議”(Technical Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing)，處理關(guān)于港口國在對抗IUU漁捕行為時(shí)所扮演之角色，以及建立區(qū)域性MOU之原則與指導(dǎo)方針*FAO， Report of the Technical Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries Report. No. 759， 31 August -2 September 2004， Rome， FAO， p. iii， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5787e/y5787e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。最后，會中通過《對抗IUU漁捕行為港口國措施模板機(jī)制》(Model Scheme on Port State Measures to Combat IUU Fishing，以下簡稱《模板機(jī)制》)，供所有國家及區(qū)域漁業(yè)管理組織在發(fā)展港口國措施時(shí)之參考，并提交至2005年3月7日至11日所舉行FAO COFI第26屆會議中進(jìn)行討論與通過。值得注意的是，會議中強(qiáng)調(diào)《模板機(jī)制》之本質(zhì)為《自愿性文件》，亦即不具法律約束力之軟法。*同上注，頁4，第18段。

在《模板機(jī)制》通過之后，聯(lián)合國大會于2005年及2006年分別通過決議案，鼓勵(lì)各國在國家與區(qū)域?qū)蛹墤?yīng)采行《模板機(jī)制》*聯(lián)合國大會第A/RES/60/31決議案，頁10，第42段。該決議案全文可見于聯(lián)合國網(wǎng)站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/489/40/PDF/N0548940.pdf?OpenElement，登錄時(shí)間：2015年9月18日。，并進(jìn)一步鼓勵(lì)各國在適當(dāng)時(shí)應(yīng)盡快在FAO體制內(nèi)，基于《模板機(jī)制》與IPOA-IUU之內(nèi)容與規(guī)范，為港口國措施之最低標(biāo)準(zhǔn)制定一份具法律約束力之文件*聯(lián)合國大會第A/RES/61/105決議案，頁10，第43段。該決議案全文可見于聯(lián)合國網(wǎng)站， http：//daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/500/73/PDF/N0650073.pdf?OpenElement，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。為此，于2007年3月所舉行的FAO COFI第27屆會議中，各國均認(rèn)知到擁有一套港口國措施之急迫性，并強(qiáng)力支持挪威基于《模板機(jī)制》制定一份具法律約束力之協(xié)定文件的提案。許多會員國提到該協(xié)定文件中需提供港口國一套最低標(biāo)準(zhǔn)，但也需有使這些國家能采行更嚴(yán)厲措施之彈性*FAO， Report of the Twenty-seventh Session of the Committee on Fisheries， FAO Fisheries Report. No. 830， 5-9 March 2007， Rome， FAO， p. 11， para. 68， available at the FAO website at ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1160e/a1160e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。

為此，F(xiàn)AO分別于2007年9月及2008年6月在美國華府及FAO羅馬總部召開專家諮商會議及技術(shù)諮商會議，前者主要討論協(xié)定草案之內(nèi)容、架構(gòu)與形式*該專家諮商會議之結(jié)果請參見Report of the Expert Consultation to Draft a Legally-binding Instrument on Port State Measures， FAO Fisheries Report. No. 846。全文可見于FAO網(wǎng)站， ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/010/a1375e/a1375e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。；后者則是對協(xié)定草案進(jìn)行逐條、逐字之檢視，并分別在2009年的1月、4月與8月三度重新召開(resumed)，以完成協(xié)定草案之最終文字*技術(shù)諮商會議之內(nèi)容請參見FAO， Report of the Technical Consultation to Draft a Legally-binding Instrument on Port State Measures to Prevent， Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries and Aquaculture Report. No. 914，全文可見于FAO網(wǎng)站， http：//www.fao.org/docrep/012/i1122e/i1122e00.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。最后，該協(xié)定草案之最終版本文字在2009年11月18日至23日所舉行之FAO第36屆大會中獲得通過。依據(jù)協(xié)定第29條之規(guī)定，該協(xié)定在第25份存放書存放至FAO總干事后的第30日始正式生效。截至2015年9月為止，只有13個(gè)國家存放批準(zhǔn)文書*該協(xié)定之批準(zhǔn)狀態(tài)請見FAO網(wǎng)站， http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/2_037s-e.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。因此，該協(xié)定距正式生效仍有一段很常的路要走。

《港口國措施協(xié)定》最主要的目標(biāo)，即在避免由IUU漁捕行為中所捕獲之漁獲透過港口國進(jìn)入國際市場。除序言(Preamble)外，《港口國措施協(xié)定》共分為《一般條款》(General Provisions)、《進(jìn)港》(Entry into Port)、《港口的使用》(Use of Ports)、《檢查及后續(xù)行動》(Inspections and Follow-Up Actions)、《船旗國之角色》(Role of Flag States)、《發(fā)展中國家的需求》(Requirements of Developing States)、《爭端解決》(Dispute Settlement)、《非締約方》(Non-Parties)、《監(jiān)視、檢視與評估》(Monitoring， Review and Assessment)與《最終條款》(Final Provisions)等10個(gè)部分，共計(jì)37條條款以及5個(gè)附件(Annex)*「港口國措施協(xié)定」英文版全文可見于FAO網(wǎng)站， http：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/1_037t-e.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。在該協(xié)定之規(guī)范下，外籍漁船在進(jìn)港前需事先提出申請，并在獲得港口國許可后始得進(jìn)港。港口國將依據(jù)國際最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一般性之檢查，違反規(guī)定之船舶將被禁止使用該港口全部或部分之設(shè)施。最后，信息分享網(wǎng)絡(luò)亦將在該協(xié)定之規(guī)范下予以創(chuàng)設(shè)*同上注。。

在分析其條款文字后發(fā)現(xiàn)，《港口國措施協(xié)定》的各項(xiàng)規(guī)范大多數(shù)均與前述IPOA-IUU和《模板機(jī)制》兩份文件之內(nèi)容相同，特別是后者。唯一的差別在于，前者為一具法律約束力之國際文件，后兩者則為不具國際法約束力之“軟法”。此一結(jié)果顯示，《港口國措施協(xié)定》并非國際社會所新創(chuàng)之一份國際文件，而是將已存在數(shù)個(gè)“軟法”內(nèi)之文字與規(guī)范納入在此一“硬法”中，期藉由此對締約方產(chǎn)生法律約束力，確保港口國措施能被更有效地履行。這樣的結(jié)果，也符合各國原本對《港口國措施協(xié)定》通過之期望。

值得注意的是，雖然港口國措施在某種程度上能夠嚇阻外籍漁船在公海上從事IUU漁捕行為，但此一措施并不適用在與港口國同一國籍之漁船。換言之，從事IUU漁捕行為之漁船雖然無法在其他國家進(jìn)行卸魚或補(bǔ)給之行為，但回到自己國家之港口進(jìn)行上述行為卻不在此限。此一結(jié)果將使得港口國措施在對抗IUU漁捕時(shí)產(chǎn)生執(zhí)行上的“真空”，特別是對那些同時(shí)身兼遠(yuǎn)洋漁捕國與漁產(chǎn)進(jìn)口國之國家。最后，由目前《港口國措施協(xié)定》在通過6年后仍僅有13個(gè)國家批準(zhǔn)的情況觀之，該協(xié)定未來是否能如預(yù)期般地發(fā)揮作用，仍值得吾人持續(xù)關(guān)注。

三、2014年FAO《船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針》

在IPOA-IUU通過之后，對抗IUU漁捕行為之發(fā)展明顯地系以“港口國”為重心，所通過之國際法文件亦與港口國措施相關(guān)。然而，在今日之公海漁業(yè)管理之制度下，船籍國仍負(fù)起管理漁船在公海從事漁捕作業(yè)各種行為之最主要責(zé)任。

依據(jù)FAO之資料，IUU漁捕主要的根源就是因?yàn)榇畤鴮ζ渌鶎贊O船缺少有效的控制。某些國家在授權(quán)漁船懸掛其旗幟之后，即不再負(fù)起國際法所賦予其監(jiān)督與控制這些漁船之義務(wù)，甚至在漁船取得懸掛其旗幟后從未提供這些漁船合法且適當(dāng)?shù)臐O捕授權(quán)。換言之，缺少對漁船之監(jiān)督與控制，及未給予漁船合法與適當(dāng)之漁捕授權(quán)，均是使得漁船從事IUU漁捕行為而沒有受到處罰之主要原因。為對抗公海上仍然十分嚴(yán)重的IUU漁捕行為，船籍國盡到其義務(wù)仍是不可或缺的一部分*請參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織網(wǎng)站，Illegal， Unreported and Unregulated (IUU) fishing，同注2。。

(一)《指導(dǎo)方針》之發(fā)展沿革

在《港口國措施協(xié)定》通過后，F(xiàn)AO于2009年6月召開“船籍國效能專家諮商會議”，聚焦于發(fā)展評估船籍國效能的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，以及對付那些不符合標(biāo)準(zhǔn)之船籍國可能采行之行動。會中辨識出幾個(gè)未來可以繼續(xù)探討之領(lǐng)域，包括資料搜集、標(biāo)準(zhǔn)之發(fā)展、評估過程、可能的行動、法律研究及發(fā)展中國家之協(xié)助等*FAO， Expert Consultation on Flag State Performance， Rome， 23-26 June 2009， FAO Fisheries and Aquaculture Report No. 918， 頁2-9，全文可見于FAO網(wǎng)站， ftp：//ftp.fao.org/docrep/ fao/012/i1249e/i1249e00.pdf， 登錄時(shí)間：2015年9月18日。。最后，應(yīng)發(fā)展一套國際指導(dǎo)方針，用以處理評估船籍國效能之標(biāo)準(zhǔn)及對抗懸掛不符合船籍國效能標(biāo)準(zhǔn)國家旗幟的船舶之可能行動*同上注，頁10。。

為此，F(xiàn)AO于2011年5月2日至6日在意大利羅馬總部召開“船籍國效能技術(shù)諮商會議”，目的系起草船籍國效能之各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)用以提交至FAO COFI*FAO， Chairperson’s Report on the Resumed Session of the Technical Consultation on Flag StatePerformance， 頁1，第3段。全文可見于FAO網(wǎng)站， ftp：//ftp.fao.org/FI/DOCUMENT/tc-fsp/2012/Chairperson_report_9_March_2012.pdf，登錄時(shí)間：2015年9月18日。。次一回合的技術(shù)諮咨商會議于2012年3月5日至9日于FAO羅馬總部重新召開，決議會議之產(chǎn)出?；谙铝兄軜?gòu)，包括目標(biāo)與原則、適用范圍(包括地理區(qū)域及船只)、效能評估標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行評估之程序、鼓勵(lì)船籍國遵守之措施與動機(jī)及在能力發(fā)展之視角下與發(fā)展中國家進(jìn)行合作與協(xié)助等。最后一回合之技術(shù)咨商會議于2013年2月4日至8日再度召開，在經(jīng)過了數(shù)日之討論后，關(guān)于國際指導(dǎo)方針內(nèi)各項(xiàng)規(guī)范與文字終于在與會國家間達(dá)成共識?？剂康酱艘晃募儆谧栽感灾举|(zhì)，會議因此決議該文件之名稱為《船籍國效能自愿性指導(dǎo)方針》*「指導(dǎo)方針」全文可見于FAO網(wǎng)站， ftp：//ftp. fao. org/FI/DOCUMENT/tc-fsp/2013/VolGuidelines_adopted.pdf， 登錄時(shí)間：2015年9月18日。，最后于2014年6月11日FAO COFI第31屆會議中獲得通過。

(二)《指導(dǎo)方針》內(nèi)容研析

《指導(dǎo)方針》共分為“目的與原則之聲明”(Statement of Purpose and Principles)、“適用范圍”(Scope of Application)、“效能評估標(biāo)準(zhǔn)”(Performance Assessment Criteria)、“船籍國與沿海國間之合作”(Cooperation between Flag States and Coastal States)、“進(jìn)行評估之程序”(Procedure for Carrying Out Assessments)、“鼓勵(lì)遵約及嚇阻船籍國之不遵約”(Encouraging Compliance and Deterring Non-compliance by Flag States)、“在能力發(fā)展之視角下對發(fā)展中國家之合作與協(xié)助”(Cooperation with and Assistance to Developing States with A View to Capacity Development)及“FAO之角色”(Role of FAO)等部分，并包含了兩個(gè)附件，以下即依序介紹之。

1.目的與原則之聲明。本部分一開始即強(qiáng)調(diào)《指導(dǎo)方針》是自愿性的。雖是如此，部分內(nèi)容仍是基于相關(guān)國際法之規(guī)則，包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》*1982 United Nations Convention on the Law of the Sea，全文可見于聯(lián)合國網(wǎng)站， http：//www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf， 登錄時(shí)間：2015年9月22日。之規(guī)范在內(nèi)。其次，《指導(dǎo)方針》之目標(biāo)是藉由有效地履行船籍國之責(zé)任以預(yù)防、嚇阻與消除IUU漁捕行為，確保海洋生物資源與海洋生態(tài)系之長期養(yǎng)護(hù)與永續(xù)利用*同注24，頁1，第1段。。為了有效地履行船籍國之責(zé)任，本部分亦規(guī)范了船籍國應(yīng)執(zhí)行之項(xiàng)目，包括依據(jù)國際法中關(guān)于船籍國責(zé)任之規(guī)范采取行動、尊重國家主權(quán)與沿海國之權(quán)利、對懸掛其旗幟之船舶有效地行使管轄與控制等*同注24，頁1，第2段。。

2.適用范圍。《指導(dǎo)方針》之適用共分為“地理”及“船舶”兩個(gè)方面。在地理范圍方面，《指導(dǎo)方針》適用于國家管轄權(quán)外海域之漁捕與漁捕相關(guān)活動。雖是如此，經(jīng)船籍國或沿海國同意，《指導(dǎo)方針》在不損及其國內(nèi)權(quán)利下也可適用于這些國家之國家管轄水域。此外，如果某一船舶在不屬于該船船籍國所管轄之水域內(nèi)作業(yè)時(shí)，《指導(dǎo)方針》之適用將受限于沿海國之主權(quán)權(quán)利*同注24，頁2，第3段。。

在適用船舶方面，《指導(dǎo)方針》適用于任何用于、裝配或設(shè)計(jì)用于捕魚或相關(guān)活動之船舶。捕魚或捕魚相關(guān)活動包括任何支持或準(zhǔn)備漁捕之作業(yè)，包括卸魚、包裝、加工、轉(zhuǎn)載或運(yùn)送先前尚未于港口內(nèi)完成卸魚之魚貨，以及在海上供應(yīng)人員、燃料、漁具及其他補(bǔ)給品等行為，但不含家計(jì)型(artisanal)漁業(yè)。另外，若沿海國授權(quán)由其國民所租賃之漁船專在其管轄水域內(nèi)進(jìn)行作業(yè)并受其控制，則上述漁船應(yīng)受沿海國措施之規(guī)范，且該規(guī)范需與懸掛該沿海國旗幟之漁船所適用之規(guī)范一樣有效*同注24，頁2，第4-5段。。

3.效能評估標(biāo)準(zhǔn)。效能評估標(biāo)準(zhǔn)共分為“措施”(Measures)及“行動”(Actions)兩方面。“措施”部分主要系指船籍國為了船籍國效能所應(yīng)通過或建立之措施，共有十七項(xiàng)，包括船籍國是否依據(jù)國際法，將對其具有法律約束力之船籍國原則與規(guī)則內(nèi)國法化至國家法律、行政規(guī)則、政策及實(shí)踐；在確保懸掛其旗幟之漁船不涉及任何破壞國際養(yǎng)護(hù)與管理措施，或船籍國已接受并履行之相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織之養(yǎng)護(hù)與管理措施有效性方面已經(jīng)采行必要措施；確保懸掛其旗幟之漁船，不在其他國家管轄水域內(nèi)從事未經(jīng)授權(quán)之漁捕行為；及支持與其他船籍國在管理漁捕能力、漁獲努力、漁捕限制及產(chǎn)出控制之合作等*同注24，頁2-3，第6-9段。。

除上述外，《指導(dǎo)方針》也要求船籍國遵守最低信息要求及船舶注冊程序，特別是關(guān)于辨識受益船東(Beneficial Owners/Operators)之信息，以及信息容易取得且具透明度之程序等*同注24，頁3-4，第10-13段。。另一方面，船籍國為了漁業(yè)管理應(yīng)建立一個(gè)組織、法律及技術(shù)方面之架構(gòu)，該架構(gòu)至少應(yīng)包括一個(gè)負(fù)責(zé)漁業(yè)管理政策之政府機(jī)關(guān)或法定權(quán)威機(jī)關(guān)、一個(gè)負(fù)責(zé)通過規(guī)范及確保控制與執(zhí)法之機(jī)關(guān)、一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)及提供科學(xué)建議之基礎(chǔ)安排等*同注24，頁5-7，第17-22段。。

在“行動”部分，主要是規(guī)范船籍國在履行船籍國效能時(shí)應(yīng)采行之行動，共計(jì)16項(xiàng)。這些行動包括應(yīng)對其所參與之區(qū)域漁業(yè)管理組織的功能作出有效貢獻(xiàn)、對懸掛其旗幟漁船被辨識出參與IUU漁捕行為或支持IUU漁捕相關(guān)行為之情況采取行動、定期更新國家漁船注冊系統(tǒng)與紀(jì)錄等。此外，船籍國應(yīng)拒絕已在其他國家完成注冊之船舶再向其注冊，以杜絕跳躍式的掛旗(Flag Hopping)。而某一漁船如果要除籍，需待其未完成之處罰完成后始能為之*同注24，頁7-8，第23-33段。。

另一方面，船籍國應(yīng)有效地履行養(yǎng)護(hù)與管理措施，包括確保漁船船東、船長及船員能有管道被清楚地告知其義務(wù)、同時(shí)亦應(yīng)有效地履行一個(gè)授權(quán)漁捕行為及支持該等漁捕行為之相關(guān)活動的體制(譬如核發(fā)漁捕執(zhí)照制度)。在執(zhí)法體制方面，在處理相關(guān)違法證據(jù)時(shí)需適當(dāng)?shù)乜剂康狡渌麌抑畧?zhí)法機(jī)關(guān)及區(qū)域漁業(yè)管理組織之需求，且違法者需依該船籍國之國內(nèi)法律與規(guī)則迅速進(jìn)行調(diào)查與處罰程序。最后，船籍國應(yīng)履行有效且及時(shí)之處罰，包括對嚴(yán)重違反者采取適當(dāng)嚴(yán)重之處罰，并剝奪自違法行為中所有的不當(dāng)獲利；已設(shè)立足夠滿足上述要求之司法或行政程序；確保違反者在處罰完成前不能夠再從事漁捕或進(jìn)行支持漁捕之相關(guān)行動等*同注24，頁8-9，第34-38段。。

4.船籍國與沿海國間之合作。當(dāng)沿海國決定與船籍國簽署入漁協(xié)定時(shí)，船籍國應(yīng)與沿海國合作，以同意雙方在協(xié)定規(guī)范下應(yīng)如何履行其各自之角色與責(zé)任。只有在雙方都滿意船籍國所進(jìn)行之漁捕行動不會損及沿海國管轄水域內(nèi)海洋生物資源之永續(xù)性時(shí)，始能簽署入漁協(xié)定。同時(shí)，船籍國只有在雙方都滿意漁捕行動不會損及沿海國管轄水域內(nèi)海洋生物資源之永續(xù)性時(shí)，才能同意其所屬漁船取得在沿海國管轄海域進(jìn)行漁捕作業(yè)之授權(quán)，并應(yīng)針對在沿海國管轄水域內(nèi)違反其國內(nèi)漁業(yè)法規(guī)之所屬漁船進(jìn)行處罰，及與沿海國合作交換所有相關(guān)信息等*同注24，頁9-10，第39-43段。。

5.進(jìn)行評估之程序?！吨笇?dǎo)方針》鼓勵(lì)所有船籍國應(yīng)定期進(jìn)行效能評估。當(dāng)進(jìn)行自我評估時(shí)，船籍國應(yīng)以透明之程序加以進(jìn)行，并公開評估之結(jié)果。如適當(dāng)時(shí)，應(yīng)考慮與國際組織合作或?qū)で髧H機(jī)構(gòu)之協(xié)助發(fā)展一個(gè)有效的程序，并考慮多邊評估之可能連結(jié)。如果考慮采行外部評估時(shí)，船籍國應(yīng)邀請一個(gè)適當(dāng)之多邊組織或其他國家進(jìn)行評估，并應(yīng)適用《指導(dǎo)方針》之規(guī)范及區(qū)域漁業(yè)管理組織中船籍國效能之結(jié)果，以及確保適當(dāng)考慮透明性與國際法相關(guān)規(guī)范*同注24，頁10-11，第44-46段。。

6.鼓勵(lì)遵守及嚇阻船籍國之不遵守。本部分只有一段文字，為《指導(dǎo)方針》中最短者。本部分規(guī)范：依據(jù)評估結(jié)果所采取之措施得包括船籍國所采取之適當(dāng)改正行動；由船籍國與其他相關(guān)國家(包括透過區(qū)域漁業(yè)管理組織)之合作行動，包括咨商、提供協(xié)助與能力發(fā)展、資料分享及爭端解決機(jī)制之設(shè)立等；及IPOA-IUU及《規(guī)約》中所規(guī)范之相關(guān)措施等*同注24，頁11，第44-46段。。

7.在能力發(fā)展之視角下對發(fā)展中國家之合作及協(xié)助。提供發(fā)展中國家協(xié)助以幫助其改善身為船籍國之效能，是所有國家之共同利益。因此，各國應(yīng)直接或透過包括區(qū)域漁業(yè)管理組織在內(nèi)之國際組織對發(fā)展中國家提供援助，使其能發(fā)展一個(gè)足夠的法律與管制架構(gòu)；強(qiáng)化確保充分控制其所屬船舶所需之組織體制與基礎(chǔ)設(shè)施；發(fā)展、履行與改善實(shí)際與有效之監(jiān)視、控制、監(jiān)控(Monitoring， Control and Surveillance， MCS)措施；建立體制與人力資源能力以處理及分析科學(xué)數(shù)據(jù)，并提供給相關(guān)使用者，包括區(qū)域漁業(yè)管理組織在內(nèi)；以及參與促進(jìn)船籍國效能之國際組織等*同注24，頁12，第48-49段。。

此外，各國應(yīng)對發(fā)展中國家之特殊需求給予適當(dāng)考量，特別是最不發(fā)達(dá)國家與小島發(fā)展中國家，以確保其有能力履行《指導(dǎo)方針》。同時(shí)，各國亦可透過設(shè)立適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)機(jī)制協(xié)助發(fā)展中國家履行《指導(dǎo)方針》。而該等合作與協(xié)助可以包括技術(shù)與財(cái)務(wù)上之協(xié)助，各國并可設(shè)立一個(gè)特別工作小組，用以針對財(cái)務(wù)機(jī)制之設(shè)立定期性地提交報(bào)告*同注24，頁12-13，第50-55段。。

8.FAO之角色。本部分要求各國應(yīng)定期向FAO報(bào)告履行《指導(dǎo)方針》之進(jìn)展及進(jìn)行自我效能評估之結(jié)果，并成為《規(guī)約》所要求各國應(yīng)每兩年向FAO提交報(bào)告的一部分，F(xiàn)AO并應(yīng)實(shí)時(shí)地公開這些報(bào)告。此外，F(xiàn)AO亦應(yīng)考慮在依據(jù)第49段及53段(關(guān)于發(fā)展中國家之特殊需求)要求協(xié)助之國家境內(nèi)，提供所需之特殊技術(shù)協(xié)助。最后，F(xiàn)AO將搜集全球在履行船籍國效能標(biāo)準(zhǔn)之相關(guān)資料，并向FAO COFI報(bào)告此一信息。

9.附件?！吨笇?dǎo)方針》共有兩個(gè)附件，包括“授權(quán)之條件”及“MCS措施”，其內(nèi)容分別摘錄IPOA-IUU之第47段及第24段，并非新的文字。

五、對上述問題的討論

在過去的發(fā)展中IPOA-IUU將所有關(guān)于對抗IUU漁捕行為之國際法主體均納入，包括所有國家、船籍國、港口國、沿海國、市場國及區(qū)域漁業(yè)管理組織等，也特別針對各個(gè)不同的主體制定了規(guī)范。然而，在該文件通過之后，接續(xù)的國際行動很明顯地系以“港口國”相關(guān)措施成為對抗IUU漁捕行為之發(fā)展重心，包括《模板機(jī)制》與《港口國措施協(xié)定》之通過。

在上述兩文件通過后，船籍國成為對抗IUU漁捕行為之焦點(diǎn)，主要系因?yàn)樵诂F(xiàn)今國際法之規(guī)范下，船籍國對懸掛其旗幟之漁船在行政、社會與技術(shù)相關(guān)議題上享有專屬及排他的管轄權(quán)，特別是在公海。雖然港口國在外籍漁船進(jìn)港時(shí)有權(quán)檢查該船上之漁獲、漁具及相關(guān)證明文件，但從《模板機(jī)制》與《港口國措施協(xié)定》之內(nèi)容觀之，最終之處罰權(quán)利仍然落在船籍國身上。因此，要徹底解決IUU漁捕行為一再發(fā)生問題，仍是需要船籍國對其所屬漁船之有效控制，方能達(dá)到釜底抽薪之效果。

由前述之分析可知，《模板機(jī)制》與《港口國措施協(xié)定》兩文件之內(nèi)容與規(guī)范幾乎雷同，最大的差別在于前者為一“軟法”，亦即不具國際法約束力、對國家僅有道德性訴求之文件，而后者為一“硬法”，對締約方具有國際法約束力。一般而言，國際法體制下之“軟法”與“硬法”各有其優(yōu)缺點(diǎn)?！坝卜ā碧峁┝艘粋€(gè)有力的架構(gòu)，使締約方都必須要滿足其法律上之義務(wù)。然而，也因?yàn)閷喖s方造成約束力，使得各締約方在協(xié)商文本時(shí)變得更加謹(jǐn)慎與仔細(xì)，深怕自身之利益受損，故使得締約方間欲達(dá)成最終之結(jié)果需時(shí)甚巨。因此，“硬法”一般而言無法用以處理較為緊急之事項(xiàng)。

另一方面，“軟法”的缺點(diǎn)包括被認(rèn)為是使得國際法系統(tǒng)產(chǎn)生不穩(wěn)定，以及只是在達(dá)成最后更具法律約束力前的一個(gè)中間的步驟而已。雖是如此，“軟法”卻較受到國際行動者之偏愛，因?yàn)榭梢蕴峁┮粋€(gè)較有彈性及迅速的方式以處理緊急議題。此外，“軟法”較“硬法”而言較易達(dá)成最后之結(jié)果，也較易處理談判中間所產(chǎn)生之不確定性。最重要的是，“軟法”使得國家間能較容易達(dá)成妥協(xié)，特別是各國在利益、價(jià)值及國力有顯著差異時(shí)更是如此*Abbott， Kenneth W. and Snidal， Duncan，“Hard and Soft Law in International Governance，” International Organization 54：3， Legalization and World Politics， Summer 2000， pp. 421-456， at pp. 422-423.。

因此，國際間在處理需要各國共同合作才能解決之議題時(shí)，一般均會以“軟法”作為第一步或暫時(shí)性之步驟。藉由其較具彈性及迅速之本質(zhì)，將所有相關(guān)方納入以處理較具急迫性之議題。在“軟法”通過之后，各國的努力并未就此停歇下來，仍然繼續(xù)嘗試通過一個(gè)“硬法”，透過國際法之約束力確保相關(guān)國家都能滿足其義務(wù)。本文所研究之《模板機(jī)制》與《港口國措施協(xié)定》相繼獲得通過，即是最佳之范例?；诖艘话l(fā)展趨勢，吾人或可合理預(yù)期《指導(dǎo)方針》之通過只是履行船籍國效能的第一步，后續(xù)亦可能會有類似《港口國措施協(xié)定》一樣規(guī)范船籍國效能之硬法獲得通過，以確保船籍國在國際法約束下都能盡到他們的義務(wù)。目前雖然尚未有明確的證據(jù)可以證明這樣的發(fā)展趨勢，但仍值得我們期待。

其次，在《指導(dǎo)方針》之研析部分，可以明確發(fā)現(xiàn)該方針主要系適用于國家管轄權(quán)以外之水域，即公海海域。雖然《指導(dǎo)方針》亦適用于船籍國或沿海國的管轄水域內(nèi)，但需獲得該等國家之事前同意。換言之，各國在其管轄水域內(nèi)對應(yīng)適用那些船籍國效能評估之措施與行動，仍享有最終之決策權(quán)。然而，這樣的設(shè)計(jì)有機(jī)會產(chǎn)生問題，那就是船籍國效能評估之標(biāo)準(zhǔn)，在國家管轄權(quán)內(nèi)、外之水域可能有不一致之情況。可能的原因在于國際法文件通常不涉入一個(gè)國家的內(nèi)部事務(wù)，以避免損及該國之主權(quán)與主權(quán)權(quán)利。另一方面，大多數(shù)的國家或許尚未準(zhǔn)備好要在他們的管轄水域內(nèi)接受《指導(dǎo)方針》之規(guī)范，為了求取《指導(dǎo)方針》之通過才做出之妥協(xié)方案。因此，此點(diǎn)是我們需持續(xù)關(guān)注之處。

再者，“效能評估之標(biāo)準(zhǔn)”部分已提供許多效能評估標(biāo)準(zhǔn)之措施與行動，這些措施與行動可大致分為下列類別：(1)關(guān)于漁業(yè)相關(guān)人士之標(biāo)準(zhǔn)，包括船東、船長及受益船東/船長；(2)關(guān)于船舶之標(biāo)準(zhǔn)，譬如漁船資料、注冊程序、以及漁船紀(jì)錄等；(3)國家應(yīng)履行之行動，包括與其他船籍國之合作及確保其所屬船舶不損及相關(guān)措施之效益；(4)漁業(yè)管理設(shè)立行政與立法架構(gòu)，包括一個(gè)主管的政府機(jī)關(guān)、相關(guān)法律與法規(guī)命令、授權(quán)漁捕之體制及執(zhí)法體制等。雖是如此，從條款文字之內(nèi)容觀之，本部分多僅是原則性之宣示，而非如其他部分(譬如“進(jìn)行評估之程序”)明列詳細(xì)之步驟。可能的原因在于，進(jìn)行船籍國效能評估系屬船籍國的內(nèi)部事務(wù)，而國際法一般并不會跨過這條線而涉入國家內(nèi)政事務(wù)。此外，如果規(guī)范太細(xì)節(jié)化，也可能被誤解為船籍國已經(jīng)同意這些內(nèi)容，并愿受其約束。因此，本部分才會僅以原則性之內(nèi)容出現(xiàn)，而不將其他部分加以明確地細(xì)分。

最后，雖然《指導(dǎo)方針》已獲得通過，但可以合理預(yù)期國際間對抗IUU漁捕行為之努力不會就此停滯下來。除了前面提過仍然有機(jī)會針對船籍國效能通過一個(gè)具國際法約束力之文件外，其他在IPOA-IUU所提及之國際法主體，譬如市場相關(guān)國家與區(qū)域漁業(yè)管理組織等，亦有可能成為未來新的發(fā)展方向并通過相關(guān)措施，強(qiáng)化對抗IUU漁捕之能力(如下表一所示)。事實(shí)上，目前各區(qū)域漁業(yè)管理組織之內(nèi)亦已通過相關(guān)之決議案或建議案，處理其所轄海域內(nèi)IUU漁捕行為日益猖獗之問題。如果國際間有共識照此方向努力，且每個(gè)國際法下之主體均能滿足它們在國際法下之義務(wù)，則IUU漁捕行為所帶來之負(fù)面沖擊，在可預(yù)見的未來將可以被大幅降低。

表一　近期依各主體所通過之對抗IUU漁捕行為國際法律文件一覽表

結(jié)論

IUU漁捕行為不僅對海洋漁業(yè)造成嚴(yán)重的威脅，對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會造成之負(fù)面結(jié)果亦已廣被國際社會所認(rèn)知。為了處理此一威脅，國際間從通過IPOA-IUU開始迄今已共同做出許多努力。IPOA-IUU雖然是一個(gè)不具法律約束力的“軟法”，但它為國家與國際社會提供了充分的政策指導(dǎo)方針，并可據(jù)此準(zhǔn)備適當(dāng)之措施以對抗IUU漁捕行為，船籍國效能則是這些措施中最新的一個(gè)。

依據(jù)前面之分析，《指導(dǎo)方針》之內(nèi)容與架構(gòu)事實(shí)上是基于現(xiàn)存的國際法，包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》、《規(guī)約》及IPOA-IUU?！吨笇?dǎo)方針》建議了許多措施，用以鼓勵(lì)船籍國在漁船的授權(quán)掛旗及控制方面能盡到其國際責(zé)任與義務(wù)，譬如效能評估標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行評估之程序及船籍國與沿海國間之合作等。文件中亦提出鼓勵(lì)遵約及嚇阻不遵約之可能行動。最后，文件中提到在能力開發(fā)上與發(fā)展中國家合作及提供協(xié)助之可行途徑，并對FAO在支持這些作為之角色加以定義。

雖然《指導(dǎo)方針》之通過在對抗IUU漁捕行為上是一大突破，并對國家間共同努力以面對此一挑戰(zhàn)上提供了一條新的大道，但在本質(zhì)上仍然是一部“軟法”。換言之，《指導(dǎo)方針》之履行需高度依賴各國的政治意愿，這使得其有效性受到許多國家與學(xué)者之高度質(zhì)疑。盡管港口國措施在發(fā)展上成功地從屬于“軟法”的《模板機(jī)制》進(jìn)展到屬于“硬法”的《港口國措施協(xié)定》，但在船籍國效能此一議題方面，各國對于是否比照港口國措施一樣，未來也通過一個(gè)具法律約束力之國際文件，以目前之情勢觀之仍未達(dá)共識。因此，“船籍國效能”此一概念是否會從現(xiàn)今的“軟法”發(fā)展到“硬法”，以及其未來如何在預(yù)防、嚇阻與消除IUU漁捕行為上予以演進(jìn)，均值得吾人高度之關(guān)注。

[修回日期：2015年10月30日]

[責(zé)任編輯：楊新]

[收稿日期：2015年09月30日]

[作者簡介]高世明，臺灣中山大學(xué)海洋事務(wù)研究所助理教授；李永隆，廈門大學(xué)南海研究院助理教授