劉洪巖

(中國社會科學院法學研究所，北京100720)

一、問題的提出

1945年8月，美國在日本廣島和長崎引爆第一顆原子(核)彈，①核時代之初使用“原子”一詞(如“原子彈”)，后來逐漸為更具現(xiàn)代色彩的詞匯“核”所取代(如“核武器”)。不管這種毀滅性的軍事行為多么令人惋惜，毋庸置疑的是，原子(核)彈的軍事化利用標志了人類核時代的到來。當時，整個世界都深切地感受到核爆炸的巨大破壞力和電離輻射產(chǎn)生的可怕的殺傷力。繼美國之后，先是蘇聯(lián)，隨后是英國、法國和中國，相繼宣布制造出核武器。

科學表明，在大氣層進行核爆炸的行為(利用或?qū)嶒?對環(huán)境的有害影響是非常明顯的，當年各國因大氣中的核爆實驗或軍事利用而進入環(huán)境中的钚殘留物至今在世界各地仍可找到。核能除了軍事化利用外，近年來，一些國家為了加快工業(yè)化發(fā)展之需，開始了開發(fā)原子能及其他和平利用原子能的核活動，核能利用所帶來的生態(tài)安全威脅越發(fā)地引發(fā)國際社會密切關注和擔憂。這種關注和擔憂不是不無道理，核能在解決人類能源危機和帶給人類能源利用便利的同時，其自身對人類環(huán)境產(chǎn)生的負面影響也是顯而易見的。即使是和平利用核能，其中包括發(fā)電，也可能導致對環(huán)境的放射性污染。無論采取何種苛刻的環(huán)保措施，核設施對人類環(huán)境的負面影響從根本上講并不取決于人類防護技術的發(fā)達程度和決心，而是取決于核燃料循環(huán)功能本身特性。

為了應對核能利用的生態(tài)安全問題，國際社會也曾做出積極的努力:1963年國際社會簽訂了《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗莫斯科條約》(當年即生效)。該條約禁止在大氣層、外層空間和水下三種環(huán)境或者在任何其他環(huán)境中進行核爆炸，更不允許這種爆炸所產(chǎn)生的放射性塵埃出現(xiàn)在其管轄或控制下進行這類爆炸的國家領土范圍之外。此后的一段時期，各國開始認識到地下和水下核爆炸的危險性，于是國際社會又制訂了《全面禁止核試驗條約》(條約由包括五個核大國在內(nèi)的國家于1996年簽訂，但遺憾的是，該條約至今未生效)。此后，切爾諾貝利核電站事故(1986年4月26日)成為國際社會加速簽署和實施《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》的催化劑。

當前，國際社會對全球核能發(fā)展前景的看法不同，各國所秉持的做法也并不一致:一方面，世界上工業(yè)發(fā)達地區(qū)核能在能源利用結(jié)構(gòu)中的比例非常大，西歐近27%，北美和東歐約為18%(非洲和拉丁美洲核能在能源利用結(jié)構(gòu)中所占比例分別為2．1%和2．4%)［1］;另一方面，工業(yè)發(fā)達地區(qū)的一些國家在國家層面制定了放棄利用核能的規(guī)劃(這些國家包括澳大利亞、奧地利、德國、丹麥、希臘、冰島、挪威、新西蘭等［2］)。但核能利用的總趨勢正如國際原子能機構(gòu)總干事天野之彌指出的那樣:日本福島第一核電站“并沒有對繼續(xù)利用核能的驅(qū)動力產(chǎn)生影響。因為全球?qū)δ茉葱枰诓粩嘣鲩L，人們對氣候變化存在憂慮，非核能源的價格在變化，能源必須得到不間斷的保障”。

2011年，破壞力極強的地震和海嘯造成了福島第一核電站放射性物質(zhì)發(fā)生泄漏的嚴重后果，事故迫使利害關系方重新回到核安全問題的關注，特別是核能的生態(tài)安全保障問題，要求啟動相應的國際法律機制。從法律意義來看，國際社會在和平利用原子能領域共識的形成及國際條約的簽署，一方面反映出核能技術本身的飛速發(fā)展，客觀上要求必須建立旨在保護環(huán)境免受核輻射有害影響的國際法律機制和程序;另一方面，各國對核能利用表現(xiàn)出趨之若鶩的現(xiàn)實需求也需要國際社會今后對這些法律機制和程序的實效性作出再檢驗和再評價。

二、國際原子能機構(gòu)在核能安全利用中的生態(tài)安全保障

國際原子能機構(gòu)于1957年10月成立，是聯(lián)合國下設的專門致力于和平利用原子能的國際組織，在保護環(huán)境免受放射性污染的監(jiān)管方面發(fā)揮著主導作用。國際原子能機構(gòu)盡管在組織結(jié)構(gòu)、職能和權(quán)能方面與聯(lián)合國專門機構(gòu)相類似，但它在聯(lián)合國機構(gòu)系統(tǒng)中卻有著特殊地位。這是因為《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》賦予其監(jiān)督不擴散核武器的特殊權(quán)力，這種權(quán)力使該組織與聯(lián)合國安理會形成了比較特殊的關系。①關于國際原子能機構(gòu)的國際法律地位詳見:С．?。R里寧:《和平利用原子能》，莫斯科，1971年版，第53—111頁;?。呔S洛夫、Е．С．莫洛德佐娃:《國際原子能機構(gòu):政治法律地位》，莫斯科，1992 年版，第 46—93 頁。國際原子能機構(gòu)在核能安全利用方面發(fā)揮如下作用。

(一)安全標準的制定

作為國際原子能機構(gòu)合法性確立基礎的《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》雖不包含保護環(huán)境免受放射性污染的專門條款，但根據(jù)《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》第三條A款6項之規(guī)定，國際原子能機構(gòu)有權(quán)制定或采取旨在保護健康及盡量減少對生命與財產(chǎn)的危險的安全標準(包括勞動條件標準)。國際原子能機構(gòu)的安全標準不僅具有技術性質(zhì)，同時該機構(gòu)還制定了一系列具有法律約束力的建議。國際原子能機構(gòu)根據(jù)國際實踐經(jīng)驗，在安全利用核能的國家監(jiān)管框架、特別是在建立該領域國家機構(gòu)體系和向這些機構(gòu)授權(quán)上，以及在制定安全利用核能的法律基礎方面，向各成員國提出建議。②2010年10月，國際原子能機構(gòu)發(fā)布了這方面的要求類文件:International Atomic Energy Agency．Governmental，Legal and Regulatory Framework for Safety，General Safety Requirements．Part 1．Series No．GSR Part 1/Vienna。

國際原子能機構(gòu)確定的全部安全標準劃分為三類:(1)安全框架;(2)安全要求;(3)安全指南。安全框架旨在設立目標，規(guī)定隨后的安全要求所依托的原則;安全要求實質(zhì)上是預制法律規(guī)范，按法律條文應有的方式進行表述，安全要求旨在為國際原子能機構(gòu)成員國在其國內(nèi)立法中使用，也可納入國際協(xié)定;國際原子能機構(gòu)的安全指南吸收了安全標準應用方面的最佳國際經(jīng)驗，提出并建議各成員國在實踐中應嚴格遵守上述安全要求，以避免生態(tài)安全事故的發(fā)生。

國際原子能機構(gòu)所有上述文件的制定，均是通過特別委員會、秘書處各委員會以及機構(gòu)各成員國參與，并規(guī)定了特別協(xié)商程序。安全框架和安全要求需經(jīng)理事會同意后視為通過，指南需經(jīng)國際原子能機構(gòu)出版物委員會同意后由總干事批準通過。

(二)核安全標準審查

為進一步完善和改進有關放射性防護國際標準，2006年國際原子能機構(gòu)決定對這些核安全標準進行例行審查。2011年國際原子能機構(gòu)理事會批準了重新審查的標準方案。經(jīng)國際組織及贊助人同意后，國際原子能機構(gòu)再版了這些標準。國際原子能機構(gòu)在核安全領域制定了普遍性的核安全標準規(guī)劃，這個規(guī)則涵蓋了核電站和其他核設施的安全問題。

核安全標準審查涉及許多問題:從核裝置及其建設的安全保障到裝置的安全運行(核電站或其他裝置)。①國際原子能機構(gòu)在核安全標準規(guī)劃框架下發(fā)布了一系列核安全方面的相關要求和指南:International Atomic Energy Agency．Safety of Nuclear Power Plants:Design．Safety Requirements．Series N NS－R－1/IAEA．Vienna，2000;International Atomic Energy Agency．Safety of Nuclear Power Plants:Operation．Safety Requirements．Series N NS－R－2/IAEA．Vienna，2000;International Atomic Energy Agency．The Operating Organization for Nuclear Power Plants．Safety Guide．Series N NS－G－ 2．4/IAEA．Vienna，2001;International Atomic Energy Agency．Core Management and Fuel Handling for Nuclear Power Plants．Safety Guide．Series N NS－G－2．5/IAEA．Vienna，2002．在核裝置運轉(zhuǎn)情況下，所有這些因素無疑對如何保障生態(tài)安全發(fā)生著潛在的影響。然而，核安全的一個重要方面，即核裝置的分布問題(場地選擇)，對保護環(huán)境免受規(guī)劃中的核裝置放射性污染有著最直接的關系。國際原子能機構(gòu)制訂并通過選址建議規(guī)范性文件，建議在核設施建設選址方面應考慮到所在地的地震安全及氣象條件。國際原子能機構(gòu)并就此問題通過了規(guī)范核設施選址安全要求的文件。國際原子能機構(gòu)還出版了核設施安裝及其抗震性指南。

(三)核安全信息通報

國際原子能機構(gòu)在核安全標準規(guī)劃框架下負責對核安全具有重要意義的“非常性事件”進行信息收集、評估和通報。國際原子能機構(gòu)在此領域的活動對于在確保生態(tài)安全前提下安全利用核能具有重要意義。從規(guī)范標準意義上講，此類“非常性事件”應屬于非規(guī)劃中的放射性廢物傾棄，或?qū)儆谠黾訉Νh(huán)境及其組成部分輻射等級的傾棄。為及時通報此類信息，國際原子能機構(gòu)建立了以及時、迅捷著稱的“事件通報系統(tǒng)”(IRS)。該系統(tǒng)由國際原子能機構(gòu)和經(jīng)合組織核能機構(gòu)共同管理。目前，該系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中載約有3 600多個事件通報信息。2009年，管理機構(gòu)對“事件通報系統(tǒng)”的專題研究報告以及對選定事件提出建議的議事規(guī)則進行了審查，達成應從“非常性事件”中汲取經(jīng)驗教訓，以便對原子能機構(gòu)安全標準進行完善，以保證安全標準要基本涵蓋全部的核安全設施監(jiān)管的共識。［3］

(四)放射性廢物處理和處置監(jiān)管

國際原子能機構(gòu)于1996年在其制定的放射性廢物處理原則和標準基礎上，通過了放射性廢物處理原則。這份文件屬于國際原子能機構(gòu)安全規(guī)范分級結(jié)構(gòu)中的安全框架范疇(1995年理事會批準)。文件規(guī)定了放射性廢物管理的主要原則是“既要保護現(xiàn)在和未來的人類健康和環(huán)境，又不給后代人施加不適當?shù)呢摀薄?/p>

目前，國際社會認為，在遵守必要的生態(tài)安全原則和規(guī)范條件下，在選定的特定環(huán)境區(qū)域內(nèi)處置放射性廢物是可行的，主要的措施是在深層地質(zhì)結(jié)構(gòu)內(nèi)實施埋藏處置。但在海洋環(huán)境中處置極高放射性廢物則是不可行的。為監(jiān)管此類問題，聯(lián)合國建立了專門國際法監(jiān)管規(guī)范和機制:1972年在倫敦簽署了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》。該公約于1975年生效。公約禁止向海洋傾棄高放射性廢物，賦予國際原子能機構(gòu)特別權(quán)力，以便為此類高放射性廢物作出界定。此外，國際原子能機構(gòu)還有權(quán)對向海洋處置非禁止類核廢物的特別處置許可證問題向各國當局提出建議。國際原子能機構(gòu)多次修訂為履行公約所制定的建議，最后一次修訂是在1986年。近年來，國際原子能機構(gòu)已經(jīng)暫停發(fā)放在海洋中處置高放射性核廢物的特別許可，所以進一步修訂國際原子能機構(gòu)這些標準已無必要。

(五)跨境運輸放射性廢物和材料監(jiān)管

跨境運輸放射性廢物和材料監(jiān)管是國際原子能機構(gòu)監(jiān)管的傳統(tǒng)領域，直接涉及環(huán)境保護和生態(tài)安全問題。

1964年，國際原子能機構(gòu)發(fā)布了一份最早的涉及放射性物質(zhì)運輸安全的出版物——《放射性物質(zhì)運輸規(guī)則》。②國際原子能機構(gòu):《放射性物質(zhì)安全運輸條例》，國際原子能機構(gòu)《安全標準叢書》第6號，維也納，1964、1968、1973、1981、1985、1987、1991 年版。國際原子能機構(gòu)根據(jù)核安全研究領域最新的科學成就，對該規(guī)則作了7次修訂。在1989—1992年對所有安全運輸規(guī)范修訂基礎上，1996年國際原子能機構(gòu)出版了一系列的運輸規(guī)則，名稱也作了更改。這些規(guī)則同樣經(jīng)過了幾次再版，目前現(xiàn)行有效的規(guī)則是2009年版。在國際原子能機構(gòu)的文件層級中，這些規(guī)則屬于該機構(gòu)的安全要求，實質(zhì)上是法律規(guī)范的預制草案。根據(jù)該條例，“運輸過程中人員和環(huán)境的防護可以通過下述要求來實現(xiàn):(а)包容放射性內(nèi)容物;(b)控制外部輻射水平”。

早在1964年，國際原子能機構(gòu)在批準首個版本的運輸條例后，授權(quán)總干事采納該機構(gòu)本身實施的運輸條例和該機構(gòu)參與實施的行動。到1969年，國際原子能機構(gòu)的運輸條例幾乎為所有關注此類運輸問題的國際組織所認可。許多成員國也利用運輸條例的原則和內(nèi)容制訂本國規(guī)范核材料運輸方面的規(guī)范條例。應當肯定的是，由于國際原子能機構(gòu)的運輸條例普遍地被適用于各類運輸規(guī)范之中，目前運輸放射性材料的安全保障已經(jīng)達到了很高的水平。需要指出，運輸放射性材料時經(jīng)常發(fā)生意外的情況，如運輸放射性材料過程中的拒收和扣留問題(如中轉(zhuǎn)運輸國或沿海國權(quán)力當局或居民的此類行為)。

伴隨著放射性材料的國際商業(yè)運輸?shù)陌l(fā)展，制定和規(guī)范放射性材料，特別是放射性廢物國家間輸入輸出規(guī)則顯得十分必要。1990年，國際原子能機構(gòu)向該組織成員國推薦了《關于放射性廢物越界移動的業(yè)務守則》(以下簡稱守則)。與所有上述國際原子能機構(gòu)文件的不同之處在于，守則不是該組織安全標準類別文件。該守則希望國際原子能機構(gòu)成員國作為雙邊、多邊或區(qū)域性協(xié)定締約方，能夠?qū)⑹貏t或守則的部分規(guī)定納入到區(qū)域協(xié)定之中。該守則的主要原則包括下列規(guī)定:各國根據(jù)守則規(guī)定對放射性廢物進出或經(jīng)過本國領土行使其監(jiān)管權(quán);違反守則規(guī)定自其領土出口放射性廢物的國家，應回收這些放射性廢物;為防止轉(zhuǎn)移不符合守則要求的廢物，各國應進行合作。

(六)環(huán)境狀況監(jiān)測和評價

在確保向環(huán)境傾棄和排放放射性物質(zhì)的生態(tài)安全監(jiān)控方面，國際原子能機構(gòu)不僅參與向環(huán)境傾棄和排放放射性物質(zhì)的限度監(jiān)管，而且還實施環(huán)境輻射水平狀況監(jiān)測的“劑量測定檢驗”活動。國際原子能機構(gòu)進行環(huán)境狀況監(jiān)測時遵循的是其自身制定的規(guī)則，如1996年《國際防輻射標準》中就有環(huán)境輻射監(jiān)測一篇。針對環(huán)境狀況的監(jiān)測和評估，國際原子能機構(gòu)規(guī)定了嚴格的監(jiān)管和評估程序并向各成員國推薦使用。這些建議屬于國際原子能機構(gòu)的指南，并定期刊發(fā)在《安全標準叢書》之中。

環(huán)境狀況監(jiān)測和評價活動包括一整套環(huán)境影響評價活動，因為這取決于對計劃中的放射性核素環(huán)境遷移評價。為實施環(huán)境影響評價，國際原子能機構(gòu)對計劃傾棄的放射性核素環(huán)境遷移制定了一般評估模式和參數(shù)，為評估放射性廢物排放入海的環(huán)境影響制定了規(guī)制方法。針對放射性廢物在土壤、水和城市環(huán)境中遷移的評價，國際原子能機構(gòu)還提出了特別建議。

(七)風險控制和比較評價

目前，在國際社會對如何安全利用原子能的認識和觀點尚不能達成一致的情況下，國際原子能機構(gòu)在風險控制和比較評價方面的活動就具有特殊意義。相比其他潛在污染源，來自利用核能的生態(tài)風險早在20世紀80年代(1980年)就成為國際原子能機構(gòu)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和世界衛(wèi)生組織共同研究的課題之一。

對突發(fā)事件的監(jiān)管是國際原子能機構(gòu)活動的一個重要方面。應當指出的是，1986年9月切爾諾貝利核電站事故后，在國際原子能機構(gòu)的主導下簽訂了兩個公約:《核事故緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》。兩個公約的文本在最短時間內(nèi)達成一致并迅速簽署。之所以如此，不僅是因為切爾諾貝利核事故的實際情況使然(未能立即通報事故及提供事故的可靠數(shù)據(jù))，而且因為此前在國際原子能機構(gòu)的框架下已經(jīng)就此類問題準備了該組織標準和指南形式的文件。其中的一個文件是國際原子能機構(gòu)指南《處理放射性事故計劃》，它是在世界勞工組織、世界衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織參與下起草的，該文件規(guī)定了發(fā)生放射性事故時行動的基本方針。另一份文件是涉及有關給予援助問題的，即國際原子能機構(gòu)、世界衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布的《放射性事故情況下相互援助》。兩個文件均由國際原子能機構(gòu)出版。

(八)核安全利用專家團

國際原子能機構(gòu)在規(guī)制核能利用安全方面的另一有益嘗試就是專家團的設立。國際原子能機構(gòu)在與環(huán)境保護有關的領域制定標準和指南的活動，據(jù)其成員國的請求派遣專家。這使得國際原子能機構(gòu)與接受專家團的國家對國際原子能機構(gòu)的安全標準與接受國現(xiàn)行安全規(guī)范及該國放射性防護、核安全和核廢物處理方面的現(xiàn)實規(guī)定進行對比成為可能。為此目的國際原子能機構(gòu)組建了以下專家團:運行安全檢查組，安全重要事件分析組，輻射防護咨詢組，還有規(guī)劃框架下的專家團:放射性廢物管理規(guī)劃，放射性廢物處理評估和技術監(jiān)測規(guī)劃等。無論在發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，對此類服務的需求每年都在增長，因此這類服務越來越具有重要意義。需要特別說明的是，國際原子能機構(gòu)派遣安全專家團實質(zhì)上并非核查，該組織在安全利用核能領域也不具有監(jiān)督職能。

目前對包括生態(tài)安全在內(nèi)的安全利用核能問題的國際監(jiān)管，不僅通過國際原子能機構(gòu)制定標準和指南來實施，也通過簽訂關于此類問題的國際條約來實施。國際原子能機構(gòu)在這一過程中的作用是明顯的:這些條約正是在該組織主導下制訂并簽署的，正因為該組織的上述法律創(chuàng)制活動，使此類條約的成員國得以援引國際安全規(guī)范作為解決包括生態(tài)安全在內(nèi)的安全利用核能問題。

三、核能安全利用國際法律規(guī)制的框架體系

目前，國際原子能機構(gòu)主導下制訂和通過的涉及保護環(huán)境免受放射性污染的國際條約清單包括:《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》，兩公約于1986年9月26日簽訂;1994年《核安全公約》;1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》;1980年《核材料實物保護公約》等。以上相關條約中所涉及核能利用中的生態(tài)安全保障措施和規(guī)定如下:

(一)《核事故或輻射緊急情況援助公約》

根據(jù)該公約規(guī)定，公約的任一締約國在發(fā)生核事故時有權(quán)向另一締約國或國際原子能機構(gòu)請求援助，而不論這種事故是否發(fā)生在其領土、管轄范圍內(nèi)或其他地點。受到此種援助請求的締約國，應“迅速”決定它是否能夠向請求國提供所請求的援助。由此可見，公約并未規(guī)定提供援助的強制性義務。同時公約又規(guī)定了受到請求的國家作出同意決定情況下提供援助的程序(對援助的指導和管理，主管聯(lián)絡點，費用的償還等)。根據(jù)公約規(guī)定，成員國“請求機構(gòu)”按其請求向公約締約國或機構(gòu)成員國提供援助，國際原子能機構(gòu)“提供用于對此事故進行初步評價目的的適當資源”。

(二)《及早通報核事故公約》

根據(jù)此公約規(guī)定，所有締約國在發(fā)生任何核反應堆或任何核燃料循環(huán)設施事故時，應“立即”通知受到或可能受到放射性物質(zhì)跨境釋放影響的締約國。締約國可通過國際原子能機構(gòu)發(fā)出通知，還應將事故情況通知國際原子能機構(gòu)。同時，締約國應向可能受到核事故損害的國家提供“盡可能減少”事故后果的情報。

(三)《核安全公約》

根據(jù)該公約規(guī)定，各成員國承諾適用核設施的安全基本原則。這些基本原則包括:每一締約方應制定和建立保障核能利用安全的國內(nèi)立法和監(jiān)管框架，同時應建立一個監(jiān)管機構(gòu)，以便實施對上述立法和核能安全利用的監(jiān)管。該公約對核安全還規(guī)定了一般要求，即對核設施選址及其運行的生態(tài)安全要求。該公約規(guī)定，在建設選址階段，締約國應與鄰近核設施并可能受到該核設施影響的其他締約國進行磋商。此外，締約國應在選址階段就擬議中的核設施可能對環(huán)境的影響進行評價。

由于該公約只規(guī)定了核安全領域的一般原則，故此，各締約國相互承擔義務及合作的核實機制即審議會議機制具有特別重要的意義。在審議會議過程中，締約國應審議各國的報告，各締約方應通報它們?yōu)槁男泄s的每項義務所采取的措施。公約規(guī)定，經(jīng)出席會議和參加表決的締約國過半數(shù)同意，應舉行特別會議。公約締約國在第5次審議會議(2011年4月4—14日)上商定于2012年8月舉行此類特別會議。特別會議研究了福島第一核電站事故的教訓，就各國應對這次事故采取的措施交換情報。會議認為，完善國際法律監(jiān)管，必要時對公約規(guī)定的實效性及其合理性進行重新評價是非常重要的。

(四)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》

該公約內(nèi)容與《核安全公約》一樣，只規(guī)定了一般安全原則。公約也要求利害關系國進行磋商，在處理乏燃料的裝置及核廢物處置的選址階段應對其可能產(chǎn)生的影響作出評價。該公約還一般性地規(guī)定了核燃料和核廢物跨境運輸:此類物質(zhì)跨境運輸只有經(jīng)抵達國允許并預先通知抵達國時方可進行。

按照該公約規(guī)定，每一締約方應采取相應措施，確保核活動和與乏燃料管理有關的放射性廢物的產(chǎn)生“保持在與所采取的循環(huán)政策類型相一致的可實際達到的最低水平”。每一締約國應采取“適當步驟，以便在充分尊重國際認可的準則和標準的本國立法框架內(nèi)，通過在國家一級核能利用監(jiān)管機構(gòu)核準的適當保護方法，對個人、社會和環(huán)境提供有效保護”。

(五)《核材料實物保護公約》①

該公約沒有直接規(guī)定保護環(huán)境免受放射性污染的措施。但其中針對襲擊、擅自出入核材料設施以及可能奪取核材料所采取的措施，也以防止放射性環(huán)境污染為目的。根據(jù)公約規(guī)定，每一締約國應“在其國內(nèi)法范圍內(nèi)采取符合國際法的適當步驟，以便盡可能切實保證其國境內(nèi)的核材料，或裝載在往來該國從事運輸活動并屬其管轄的船舶或飛機上的核材料，在進行國際核運輸時，均應按照該公約附件一所列級別予以保護”。該公約規(guī)定，本公約適用于各國用于和平目的的核材料的利用、保存和運輸。

2005年在國際原子能機構(gòu)主導下，在其總部召開的公約成員國外交會議上通過了關于完善公約的修正案。根據(jù)公約修正案，各締約國應對其國內(nèi)利用或保存的核設施和核材料承擔國際法律風險預防義務。修正案還規(guī)定，成員國應在迅速查找和追回盜竊、走私或蓄意毀壞的核材料方面進行合作，同時應防止對核設施或儲存核材料的設施可能進行的武裝襲擊。值得注意的是，修正案對有關針對核材料實施的導致不良后果的非法行為的條款作了修改，將造成“任何人員重傷”或“財產(chǎn)重大損失”確立為予以懲處的違法犯罪行為。修正案將造成“環(huán)境重大損害”作為此類不良后果的補充。公約修正案在三分之二的公約成員國批準后生效。

四、核能利用與生態(tài)安全監(jiān)控的歐洲實踐與啟示

歐盟監(jiān)管和協(xié)調(diào)核能利用的主要機構(gòu)是歐洲原子能局。該機構(gòu)職能確立的法律基礎是《歐洲原子能共同體條約》。該條約與《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》一樣，不包含核能利用情況下環(huán)境保護的專門規(guī)定。同時，歐洲原子能局在保障安全利用核能方面的活動是建立在該條約規(guī)定的基礎之上的?！稓W洲原子能共同體條約》賦予歐洲原子能共同體制定涉及統(tǒng)一的專業(yè)工作人員從業(yè)條件標準、居民健康防護安全標準以及確保執(zhí)行這些標準的權(quán)力。條約第三章以“健康防護與安全”為題作出了上述規(guī)定。該章第30條指出，歐洲原子能共同體應通過“健康與安全防護的基本標準”。標準內(nèi)容如下:(а)符合可靠安全的最大許可劑量;(b)放射性照射和污染的最大許可水平;(с)工作人員健康監(jiān)測的基本原則。

(一)國際核安全利用規(guī)范的直接適用

同國際原子能機構(gòu)一樣，歐洲共同體在放射性防護與安全、環(huán)境的放射性監(jiān)測(劑量測定檢驗)、核安全、放射性廢物處理、放射性材料和廢物運輸、核事故防備等和平利用核能的監(jiān)管諸方面，也突出了生態(tài)安全保障的特征。但是，與國際原子能機構(gòu)不同的是，歐洲原子能共同體在該監(jiān)管領域的規(guī)范創(chuàng)制活動不具有系統(tǒng)化和持續(xù)性質(zhì)。近來歐盟通過的監(jiān)管方面的文件依據(jù)也是國際原子能機構(gòu)制定的安全規(guī)范，往往規(guī)定將這些國際規(guī)范直接適用于歐盟。歐洲原子能共同體這種相對消極狀況是因為共同體對當前和未來的核能缺少統(tǒng)一的立場，而核能正是人們在保護環(huán)境免受放射性污染方面憂慮的最大根源。應當指出，歐洲最大的經(jīng)濟強國德國作出最終決定，將于2022年前關閉國內(nèi)所有的核電站。

(二)強制性安全標準的制定

《歐洲原子能共同體條約》雖沒有充分和全面闡述歐洲安全利用核能機構(gòu)的權(quán)限，而關于核安全領域和其他監(jiān)管方面的標準起初也一點也沒有涉及，這些領域的安全標準只是在最近才制定出來。但可圈可點的是，歐洲原子能共同體在放射性防護和安全領域制定了一系列強制性標準，這有別于國際原子能機構(gòu)制定的建議性標準。這些標準通過歐洲原子能共同體理事會決議這種法律上的強制形式表現(xiàn)出來。為履行理事會這些決議，歐盟各成員國應通過體現(xiàn)決議中規(guī)定的履行義務的國內(nèi)法。

1959年歐洲原子能共同體理事會首次批準了以“決議”形式通過的基本安全標準，后來分別于1962、1966、1976年對該指令作了修改。1980年通過了新指令，1984年對新決議作出修改。1996年理事會通過了目前還在生效的決議(以下稱96/29決議)，96/29決議的基礎是國際放射防護委員會最后建議。①眾所周知，也是在1996年，國際原子能機構(gòu)通過了許多國際組織參與下重新起草的《國際輻射防護與輻射源安全的基本標準》。該決議自2000年5月起在歐盟各成員國內(nèi)生效。

96/29決議規(guī)定了和平利用核能時對人類最大安全照射水平。但是，該決議既沒有規(guī)定環(huán)境放射性排放的限度，也沒有規(guī)定環(huán)境中放射性物質(zhì)含量的極限值。并由此可能導致各成員國分不清什么是歐洲原子能共同體在放射性防護與安全方面的標準內(nèi)容，什么是國際原子能機構(gòu)在放射性防護與安全方面的標準內(nèi)容。因此，在嚴格確保居民可承受最大輻射劑量安全的條件下，歐洲原子能共同體成員國就向大氣、江河和水體傾棄和排放放射性物質(zhì)問題，可根據(jù)自身的要求，來確定其最大極限值。無論是履行國際安全基本標準，還是強制執(zhí)行歐盟標準，其選擇權(quán)均轉(zhuǎn)至各成員國。96/29指令第46條規(guī)定，“每一成員國應就居民健康防護問題規(guī)定檢查制度，以便強制執(zhí)行為履行本指令而作出的規(guī)定，啟動放射性防護監(jiān)測工作”。因此，歐盟在對環(huán)境放射性安全監(jiān)測是由共同體成員國自身來實施的。

在核安全領域，共同體委員會首次倡議于2003年1月通過理事會決議。此項倡議多年未獲共同體機構(gòu)的多數(shù)支持。此項決議主要涉及的內(nèi)容主要是規(guī)范核裝置安全的標準問題，并于2009年6月才獲得通過。該決議于2011年7月22日在共同體成員國正式生效。值得注意的是，2009年理事會決議要求各成員國“酌情評價國際原子能機構(gòu)規(guī)定的相關基本安全原則，這些原則應成為履行本決議的實踐基礎”。

(三)放射性廢物處置監(jiān)管

歐洲原子能共同體起草了核乏燃料和放射性廢物處置理事會指令草案。委員會在提出這份草案時強調(diào)指出，本指令應“把國際原子能機構(gòu)安全標準和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》中包含的國際公認原則和安全轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹蓮娭屏驮跉W盟應強制履行的原則和要求”。如在缺少放射性物質(zhì)和廢物特別監(jiān)管規(guī)定時，應遵守《歐洲原子能共同體條約》的相關規(guī)定。根據(jù)《歐洲原子能共同體條約》第37條規(guī)定的一般要求，共同體成員國應向委員會提交每一放射性廢物處置計劃的全面數(shù)據(jù)，委員會應就執(zhí)行此項計劃是否對其他成員國的環(huán)境造成不良影響作出結(jié)論。

(四)放射性物質(zhì)和廢物運輸監(jiān)管

2006年11月20日通過的歐洲原子能共同體理事會決議是歐盟調(diào)整和規(guī)范放射性物質(zhì)和廢物運輸監(jiān)管的法律基礎。根據(jù)該決議，在共同體內(nèi)應建立放射性廢物和乏燃料跨境運輸監(jiān)控體系。2008年12月4日通過的委員會關于向第三國輸出放射性廢物和乏燃料標準的建議，是對該決議的補充。

(五)信息通報與安全評估

針對歐洲原子能共同體框架下核事故和其他重大事件預防計劃，早在1987年歐洲原子能共同體就通過了《理事會關于放射性突發(fā)事件及早交換信息的決定》。根據(jù)該決定，理事會建立信息通報和提供體系，以便在發(fā)生放射性突發(fā)事件時使成員國得以安全保護其居民健康。1989年11月27日理事會指令要求成員國在發(fā)生放射性突出事件時應向居民進行信息通報，以便確保其健康防護方面采取的必要措施。

日本福島第一核電站事故不能不在歐洲引起反響。事故發(fā)生后，歐洲委員會決定按系列標準對歐洲共同體所有核電站(總共143座)的安全進行評估，其安全評估的標準包括對空難、恐怖襲擊、生態(tài)事故及其他不良影響的抵抗力等。

綜上，人類利用核能的歷史并不長，與石油、煤炭等常規(guī)能源相比，核能可能是一種對環(huán)境相對友善的能源。但人類核事故的災難性后果表明，核能在帶給人類能源便利的同時，對生態(tài)安全造成的高風險性的可怕后果也是顯而易見的。如何解決核能利用與生態(tài)安全之間的矛盾，是國際社會和平和安全利用核能亟需面對和解決的難題。

從生態(tài)學角度看，生態(tài)安全保障無疑是實施核活動的充要前提。歐洲安全利用核能的實踐經(jīng)驗表明，核能利用國家在生態(tài)安全保障方面，除了應制定核能利用苛刻的準入條件、生態(tài)安全標準和嚴格的法律責任外，如果在生態(tài)安全監(jiān)管領域相關國內(nèi)立法不完善或缺乏實踐經(jīng)驗的情況下，對已有的國際法律規(guī)范的直接援引和利用，同時自覺地接受嚴格的國際組織(國際原子能機構(gòu))監(jiān)督，不啻為較為務實的經(jīng)驗做法:一方面，可以有效地解決由于立法或制度滯后可能帶來的核能利用行為缺乏合法性和正當性的尷尬;另一方面，亦可以有效地實現(xiàn)核能利用中對放射性物質(zhì)傾棄或排放的監(jiān)管，從而避免災難性生態(tài)安全事故的發(fā)生。

［1］ International Status and Prospects of Nuclear Power［J/OL］．http://www．iaea．org/Publications/Booklets/NuclearPower/nplO．pdf，2010．

［2］ When the Steam Clears．The Fukushima Crisis Will Slow the Growth of Nuclear Power．Might It Reverse It?［J/OL］．The Economist．(2011－3－24)．http://www．economist．com/node/18441163．

［3］ 國際原子能機構(gòu)2009年度報告［R］．國際原子能機構(gòu)，第GC(54)/4號:74．