石小莉

（宜昌市城市管理委員會 湖北 宜昌）

隨著城市建設(shè)的不斷加快，體制改革的逐漸深化，事權(quán)的重心下移，事業(yè)單位發(fā)生劃轉(zhuǎn)、撤銷、合并、分立的情況大幅度增加。對于因隸屬關(guān)系改變，成建制劃轉(zhuǎn)以及發(fā)生合并、分立的事業(yè)單位來說，因責(zé)任主體的繼續(xù)存在，相對來說延續(xù)性較強(qiáng)，資產(chǎn)管理比較容易進(jìn)行。而被撤銷單位的資產(chǎn)因責(zé)任主體的隨之銷亡，人員的劃轉(zhuǎn)分流，其資產(chǎn)的管理和控制成了薄弱環(huán)節(jié)。

根據(jù)事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位發(fā)生劃轉(zhuǎn)、撤銷、合并、分立時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算。事業(yè)單位財務(wù)清算是事業(yè)單位發(fā)生劃轉(zhuǎn)撤并時，對一定時點上的事業(yè)單位的財產(chǎn)、債權(quán)和債務(wù)進(jìn)行清理和核算，為財務(wù)管理體制和行政隸屬關(guān)系的變化奠定財務(wù)基礎(chǔ)。

也就是說，對事業(yè)單位清算是事業(yè)單位的法人終結(jié)性步驟，亦是事業(yè)單位資產(chǎn)和資源合法轉(zhuǎn)移的最終一次性程序，如果該程序未能依法完成，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)出現(xiàn)大量流失，清算是其國有資產(chǎn)管理的最后防線?？墒牵趯嶋H工作中，事業(yè)單位清算沒有得到應(yīng)有的重視。辦理注銷的事業(yè)單位，因責(zé)任主體的不復(fù)存在，人員的分流，上級主管部門或因變更而職責(zé)劃分不清，并未及時辦理資產(chǎn)清算。

一、未經(jīng)清算而撤銷的事業(yè)單位資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

未經(jīng)清算而撤銷的事業(yè)單位，其各類資產(chǎn)難以通過財務(wù)核算得到全面的事后反映。貨幣資金、債權(quán)、存貨、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)、對外投資等等因單位的撤銷、人員的分流而難以查找，特別是固定資產(chǎn)的管理，因無責(zé)任保管人員容易形成流失。

被撤銷事業(yè)單位的固定資產(chǎn)去向分為：劃轉(zhuǎn)到其他單位、報廢、報損（因保管不善遺失、被盜）等。劃轉(zhuǎn)到其他單位的資產(chǎn)，根據(jù)經(jīng)上級主管部門監(jiān)督認(rèn)可的資產(chǎn)交接明細(xì)表及相應(yīng)的資產(chǎn)處置申請單，可在財政部門辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)批復(fù)。劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)因有接收單位的監(jiān)督管理而大大簡化，規(guī)范了批復(fù)程序。

固定資產(chǎn)管理的重難點在于超出使用年限而報廢以及因保管不善而遺失、被盜的部分。報廢報損的固定資產(chǎn)應(yīng)提供相應(yīng)的支撐材料和痕跡材料，為財政部門批復(fù)報廢報損提供依據(jù)。未經(jīng)清算而撤銷的事業(yè)單位，責(zé)任主體已銷亡、人員全部分流，部分固定資產(chǎn)去向不明，無法提供材料以申請固定資產(chǎn)報廢報損處置。隨著時間的推移，流失的固定資產(chǎn)形成呆賬、死賬，追責(zé)難度大，最終造成賬賬不符、賬實不符的被動局面。

二、被撤銷的事業(yè)單位“清算難”的原因剖析

1.清算管理缺乏完善有力的制度保障

我國對事業(yè)單位撤銷后進(jìn)行清算從國家法律、財政法規(guī)、一般性法規(guī)等三個層面作了明確的規(guī)定：

（1）《民法通則》第四十條規(guī)定：“法人終止,應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，停止清算范圍外的活動。”

（2）根據(jù)財政部第68 號令（事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則），事業(yè)單位發(fā)生劃轉(zhuǎn)、撤銷、合并、分立時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算。事業(yè)單位清算，應(yīng)當(dāng)在主管部門和財政部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，對單位的財產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等進(jìn)行全面清理，編制財產(chǎn)目錄和債權(quán)、債務(wù)清單；提出財產(chǎn)作價依據(jù)和債權(quán)、債務(wù)處理辦法，做好國有資產(chǎn)的移交、接受、劃轉(zhuǎn)和管理工作，并妥善處理各項遺留問題。

（3）《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條規(guī)定：“事業(yè)單位被撤銷、解散的，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)辦理注銷登記或者注銷備案。事業(yè)單位辦理注銷登記前，應(yīng)當(dāng)在審批機(jī)關(guān)指導(dǎo)下成立清算組織，完成清算工作?！?/p>

盡管我國對事業(yè)單位撤銷后進(jìn)行清算作了明確的規(guī)定，但主要政策依據(jù)是中央部委及各省市獨立制定的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，目前尚未出臺一部統(tǒng)一完備的事業(yè)單位清算管理方面的法律，與企業(yè)相比，法律級次較低，未對事業(yè)單位撤銷后的清算做剛性要求，未與被撤銷單位負(fù)責(zé)人、主管部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任直接掛勾，未建立清算責(zé)任隨人走的管理機(jī)制，缺乏足夠的制度保障。

2.單位或個人對事業(yè)單位清算缺乏足夠認(rèn)知和重視

隨著體制改革，被撤銷的事業(yè)單位責(zé)任主體銷亡，管理人員分流劃轉(zhuǎn)，加上缺乏第三方的鑒證監(jiān)督，被撤銷單位對資產(chǎn)管理及使用的隨意性較大，并未認(rèn)識到管理責(zé)任的延續(xù)性和重要性。改革后，報廢報損固定資產(chǎn)的保管人員、責(zé)任人已不在本系統(tǒng)、本區(qū)域，或雖然在本系統(tǒng)、本區(qū)域，因工作崗位、工作性質(zhì)的改變而不愿配合資產(chǎn)的報廢和清理，主觀上認(rèn)為單位撤銷了，資產(chǎn)相對可以自由處置，自己的工作崗位也改變了，原來的管理責(zé)任都不復(fù)存在了。這不僅增添了被撤銷事業(yè)單位的上級主管部門進(jìn)行財務(wù)管理的難度，也不利于財政部門和審計部門進(jìn)行監(jiān)督管理。

3.上級主管部門變更造成職責(zé)不清

體制改革過程中，因原責(zé)任主體的銷亡，人員的跨區(qū)域劃轉(zhuǎn)分流，新組建單位的建立、啟動和運轉(zhuǎn)，上級主管部門的變更及重新劃分，以致于部分被撤銷的事業(yè)單位歸屬不清，主管部門之間互相推諉，無人履職。

4.相關(guān)職能部門對事業(yè)單位清算和資產(chǎn)管理缺乏有力的監(jiān)督管理手段

因體制改革后責(zé)任主體的銷亡，人員的跨區(qū)域分流，職能部門對被撤銷單位缺乏強(qiáng)有力的懲戒措施與約束手段，難以對其資產(chǎn)及清算進(jìn)行監(jiān)督管理。單位撤銷的時間越長，被撤銷單位資產(chǎn)的經(jīng)管人員和責(zé)任人越難以查找，加之資產(chǎn)事后反映記錄不全，其資產(chǎn)管理更加棘手，清算難度越來越大。

三、對策分析及建議

加強(qiáng)對事業(yè)單位清算的監(jiān)管，對于被撤銷事業(yè)單位的資產(chǎn)管理具有舉足輕重的作用和意義。只有將事業(yè)單位清算落到實處，才能從源頭上解決好被撤銷事業(yè)單位的資產(chǎn)管理問題，才能防范被撤銷事業(yè)單位的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。

1.加強(qiáng)事業(yè)單位清算法制建設(shè)

事業(yè)單位絕大部分由國家出資建立，與國有企業(yè)一樣，其資產(chǎn)都是國有資產(chǎn)。國有企業(yè)適用于企業(yè)國有資產(chǎn)法，違反該法規(guī)定，造成國有資產(chǎn)重大損失的，有嚴(yán)格的懲罰條款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；其資產(chǎn)管理因有剛性約束而成效較為顯著。事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，特別是撤銷清算，由于缺乏法律依托，在辦理清算的問題上明顯力度不足，結(jié)果也不盡如人意。因此，我們可以借鑒國有企業(yè)資產(chǎn)管理的相關(guān)法律體系，建立并完善事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律制度，確保事業(yè)單位資產(chǎn)管理有強(qiáng)大的法律支撐，使得事業(yè)單位的資產(chǎn)管理更加富有成效。

2.積極宣傳事業(yè)單位清算制度

各事業(yè)單位、上級主管部門和相關(guān)職能部門有必要加大宣傳力度，提高認(rèn)識，讓社會各界尤其是事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、主管部門負(fù)責(zé)人充分認(rèn)識到，事業(yè)單位的資產(chǎn)管理不因責(zé)任主體的銷亡而隨之銷亡，強(qiáng)化國有資產(chǎn)“所有權(quán)歸國家、使用權(quán)歸事業(yè)單位、監(jiān)督管理權(quán)歸上級主管部門和職能部門”的理念，國有資產(chǎn)不能隨著事業(yè)單位的撤銷而放松管理、隨意處置。讓廣大人民群眾與各事業(yè)單位、相關(guān)主管部門充分了解國有資產(chǎn)管理政策，在全社會形成自覺維護(hù)國家財產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失的良好氛圍。

3.建立新型的事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)

各級財政部門、事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)雖然各有不同，但都有相通之處。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，管理重心的下移，實現(xiàn)信息相通、資源共享是解決各級財政及事業(yè)單位之間資產(chǎn)統(tǒng)籌管理的良方。我們可以利用現(xiàn)有的信息技術(shù)，研制開發(fā)先進(jìn)的應(yīng)用軟件，實現(xiàn)各級財政部門和事業(yè)單位之間系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，用信息系統(tǒng)隨時可以查詢其詳細(xì)信息，對每一件固定資產(chǎn)的資金來源、采購方式、采購金額、購置時間、使用單位、處置及劃轉(zhuǎn)去向做到全方位監(jiān)督，避免資產(chǎn)管理中的漏洞，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化，全面提高監(jiān)管能力。

4.做好對事業(yè)單位清算的管理和監(jiān)督

在事業(yè)單位實際管理過程中，由于事業(yè)單位的公益性，社會公眾對其保持較高信任度，相關(guān)部門對事業(yè)單位清算的監(jiān)管較松。

上級主管部門和相關(guān)職能部門應(yīng)利用現(xiàn)有的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)認(rèn)真掌握各基層事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理情況，對有疑點的予以核查，及時指導(dǎo)并督促其搞好事業(yè)單位清算，踏實做好被撤銷事業(yè)單位的資產(chǎn)管理工作，有效防范其責(zé)任主體銷亡后國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。

1.中華人民共和國財政部第68 號令.2012-02-07.

2.高鵬程.事業(yè)單位清算的法律地位和現(xiàn)實風(fēng)險.行政管理改革，2014(05).