衡潔

新上山下鄉(xiāng)成燎原之勢，各路資本扮演著重要角色。數(shù)據顯示，到2014年6月底，流入企業(yè)的農村承包地面積已達3864.7萬畝。更重要的是，流入面積還在逐年上升，2012年流轉入企業(yè)的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。有人調侃，如果搞資本運作的人，現(xiàn)在還沒接觸幾個“資本下鄉(xiāng)”項目，那他的生意屬于不太好的那一類。

然而，資本躁動背后，隱憂叢生。

把農民“踢”了出去

十八屆三中全會后，土地承包權和經營權的二次分離為土地流轉打開了一扇門。

2013年中央一號文件提出，鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，這給活躍的資本打了一針興奮劑。國家發(fā)改委產業(yè)與技術經濟研究所涂圣偉曾這樣總結工商資本進入農業(yè)領域所帶來的積極效應：一是優(yōu)化了農業(yè)生產要素關系，帶來規(guī)模經濟效應;二是促進了農業(yè)生產技術進步，帶來知識溢出效應;三是推動了農業(yè)合作組織發(fā)展，帶來社會組織效應。

然而，工商資本因為自身的優(yōu)勢，在市場競爭中占據有利地位，如果長時間大規(guī)模地直接參與農業(yè)經營，會在部分地區(qū)和一些利潤較高的行業(yè)對小農生產形成替代，影響農民就業(yè)和增收，小農戶就會被排擠出局。雖然這是市場競爭的結果，也有利于提高產業(yè)集中度和生產率，但由于農業(yè)生產仍是目前中國大部分農民的生計來源，在農村社會保障體制尚不健全的情況下，如果一味任憑工商資本自由發(fā)展，出局農民未來堪憂。

好政策總有可能被歪嘴和尚念歪。在一些地方，土地流轉過程中出現(xiàn)了“名為流轉、實為強征”的做法，把農民一腳踢開。對此，中國社科院農村發(fā)展研究所研究員王小映認為，隨著經濟快速發(fā)展，中小企業(yè)、金融資本等生產要素進入農業(yè)農村的趨勢越來越密集，個別地方政府在資本的要挾下征收土地，把集體土地轉為國有土地后再承包出去，這直接導致農民在土地流轉過程中被踢出局，讓農民權益受到嚴重損害。

隨著土地承包經營權的層層轉包，農民對土地經營權的自主性和議價能力也在減弱。在現(xiàn)有政策下，農民的土地經營權經過層層轉包，跟農民或直接和土地受讓方簽訂協(xié)議，都是符合現(xiàn)有土地政策的，但后者更能保障農民權益。“政府可以更多發(fā)揮市場監(jiān)管角色，監(jiān)督合約雙方的運作經營要在政策法律框架內運行，而不是成為市場主體?！蓖跣∮痴f。

醉翁之意不在酒

2009年以前，資本下鄉(xiāng)項目還比較專注于農業(yè)生產和開發(fā)，之后，在全球資本下鄉(xiāng)的熱潮涌動下，中國的資本也開始下鄉(xiāng)租用大片優(yōu)質耕地。有些資本“項莊舞劍，意在沛公”，或者受土地增值誘惑進入農業(yè)，或者以套取國家補貼為目的，土地流轉后“圈而不用”，造成耕地資源的浪費和低效使用。

有的“掛羊頭賣狗肉”，名義上是進行耕種或養(yǎng)殖，但一粒麥子沒結出，一頭豬也沒出欄。有些資本則“明修棧道，暗度陳倉”，將流轉來的土地搞房地產開發(fā)甚至轉手倒賣，導致土地非糧化、非農化，對國家糧食安全構成威脅。

據媒體報道，在山東、河南等地，多數(shù)“土地流轉大戶”因難以負擔數(shù)千畝土地的經營壓力，在資金鏈驟然收緊的情況下，不得不采取將土地二次轉包或者“非糧化”經營，甚至最后直接打包跑路。

農業(yè)部規(guī)劃設計研究院一位專家解釋了背后的緣由：“追逐利益是資本下鄉(xiāng)的根本動因。因此不少土地流轉大戶把土地用于了利潤回報更高的經濟類作物種植，甚至徹底‘非農化。”有關數(shù)據顯示，在一些地區(qū)，工商企業(yè)租地種糧食的只有6%。即便承包、租賃的土地用于農業(yè)用途，工商資本也往往選擇種植經濟作物，定位高端市場。

一位曾參與過資本下鄉(xiāng)的圈內人告訴本刊記者，種糧收益低、周期長、回款慢，并不被資本所青睞，為了將手中土地效益最大化，圈地方可謂是絞盡腦汁打政策的擦邊球。“比如說政策嚴格規(guī)定在土地上不準建設房屋，那好，有人就想出辦法，不打地基，將房子建立在四根木樁之上，這樣就難以被定性為建房。而這樣的房子，作為鄉(xiāng)村娛樂項目來說，是完全夠用的?！?/p>

鑒于此，2014年11月，中央印發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，對土地流轉行為和使用界限再次作出嚴格規(guī)范。時隔不到半個月，12月2日召開的中央深改小組第七次會議又強調，農村土地改革有三條底線——土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。重視程度可見一斑。

鼓勵“務農”者重農不抑商

資本本身的趨利性和流動性，決定了其內在的“非理性繁榮”。因此，不受節(jié)制的資本好比“一匹野馬”，在上山下鄉(xiāng)的過程中需要裝上“轡頭”。

在鼓勵資本下鄉(xiāng)的同時，要警惕資本炒作土地，加強監(jiān)管，不要讓資本下鄉(xiāng)變成資本的盛宴，這已成為業(yè)內共識。云南師范大學教授周文表示，為堵住資本炒作農地流轉的漏洞，首先要設置“資本入地”的門檻。一是設置明確的上限標準，使資本進入農村承包土地的規(guī)模有所控制;二是政府要做好服務引導，規(guī)范流轉行為，同時加強事前、事中和事后的市場監(jiān)管，防止非糧化、非農化傾向。其次要設立“資本下鄉(xiāng)”甄選機制。特別是突出對其農業(yè)經營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進入，造成土地資源浪費和農民利益受損。再者要建立資本進入農村流轉土地的退出機制。包括征收“資本入地”風險準備金，應對資本在農村經營不善中途退出，扼制土地流轉中的“圈地沖動”。

高層人士也對此發(fā)聲。中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊說，為了避免農村出現(xiàn)大資本排擠小農戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農戶喪失經營主體地位，必須對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地采取慎重態(tài)度。而目前的核心問題在于，如何界定工商企業(yè)是否為“長時間、大面積”租賃農地，地方政府如何監(jiān)控工商企業(yè)的用地情況，以及如何科學地建立風險保障金制度等。

“政府對工商資本長時間、大面積租用農地的態(tài)度是謹慎的，但不代表政府對資本進入農村是消極的?！币晃粯I(yè)內人士指出，雖說要建立嚴格的準入門檻和監(jiān)管制度，但是總體而言，政府是鼓勵工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，以及農產品加工流通和農業(yè)社會化服務的，更將引導農民以土地經營權入股龍頭企業(yè)，以增加財產性收入。

據悉，相關部門正抓緊征集工商資本租賃農地準入監(jiān)管和風險防范問題的建議，有望在今年出臺規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)的具體辦法。