劉 琦

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，湖北 武漢430074）

隨著科學(xué)立法理念的提出，我國(guó)的立法后評(píng)估逐漸得到了各級(jí)立法機(jī)關(guān)的重視，從中央到地方都開(kāi)展了一系列立法后評(píng)估的活動(dòng)，但如果對(duì)立法后評(píng)估程序缺乏完整的規(guī)范，則立法后評(píng)估活動(dòng)極易成為立法者的面子工程。一般認(rèn)為程序是從事法律行為、作出法律決定的過(guò)程、方式和關(guān)系，就其本體而言是這樣一種普遍形態(tài)：人們遵循法定時(shí)限和時(shí)序并按照法定方式和關(guān)系進(jìn)行法律行為。[1]依據(jù)這種理解，立法后評(píng)估程序就是指，在立法后評(píng)估過(guò)程中評(píng)估主體遵循法定時(shí)限和時(shí)序，按照法定方式和關(guān)系進(jìn)行法律評(píng)估行為。下面將從對(duì)象選擇、評(píng)估主體、過(guò)程控制和結(jié)論回應(yīng)四個(gè)核心要素入手，對(duì)我國(guó)立法后評(píng)估程序進(jìn)行考察分析。

一、我國(guó)立法后評(píng)估程序的對(duì)象要素

啟動(dòng)立法后評(píng)估程序首先要對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行選擇，因?yàn)椴⒎撬械牧⒎ǘ寄苓M(jìn)入評(píng)估領(lǐng)域，一方面是因?yàn)樵u(píng)估的能力和資源有限，另一方面則是立法本身的“適評(píng)”屬性存在差異。選擇合適的對(duì)象對(duì)于立法后評(píng)估程序的開(kāi)展和最終的結(jié)果來(lái)說(shuō)都是至關(guān)重要的，于是就有了對(duì)“可評(píng)估理論”的借鑒?？稍u(píng)估理論源自美國(guó)20世紀(jì)60年代形成的政策評(píng)估理論，這一理論經(jīng)過(guò)發(fā)展逐漸形成了有關(guān)政策可評(píng)估性的諸多屬性。我國(guó)學(xué)者謝明將其總結(jié)為有效性、時(shí)間性、必要性和可行性，學(xué)者汪全勝站在立法后評(píng)估的立場(chǎng)上，進(jìn)一步將可評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提煉至三個(gè)：有效性、必要性和可行性。[2]那么我國(guó)的立法后評(píng)估實(shí)踐又是如何做的呢？我國(guó)有很多對(duì)立法后評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的法律文件，為了考察這些法律文本對(duì)評(píng)估對(duì)象要素的界定，我們按照實(shí)施時(shí)間的先后順序統(tǒng)計(jì)了七部有關(guān)立法后評(píng)估的法律文本，詳見(jiàn)表1。

根據(jù)上述七個(gè)法律文件對(duì)評(píng)估對(duì)象的選擇，我們可以總結(jié)出立法后評(píng)估對(duì)象的四大類型：

第一類是上升型立法評(píng)估，具體包括將中央政府部門(mén)規(guī)章上升為行政法規(guī)，將地方政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)。在法律位階上升時(shí)，法律實(shí)施的效果迫切需要測(cè)評(píng)，利弊得失均需全面總結(jié)，否則受制于立法者理性的不足，這種法律淵源層次的提升可能成為立法的敗筆。

表1我國(guó)七部立法后評(píng)估法律文本中評(píng)估對(duì)象的對(duì)比表

（續(xù)表）

第二類是意見(jiàn)型立法評(píng)估，主要是指多方主體對(duì)該立法都提出了較多的意見(jiàn)和建議。這足以說(shuō)明此類立法在日常生活中的重要性，同時(shí)也反映了法律規(guī)范與社會(huì)事實(shí)的不適應(yīng)。此時(shí)不管是追問(wèn)原因還是提出建議，都需對(duì)該立法的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。

第三類是影響型立法評(píng)估，這一類屬于相對(duì)籠統(tǒng)的界定，具體包括諸如“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大”、“與公眾利益密切相關(guān)”、“社會(huì)關(guān)注度高”等標(biāo)簽。立法評(píng)估當(dāng)然圍繞著解決問(wèn)題而進(jìn)行，問(wèn)題愈大則評(píng)估的意義也就愈大，但在評(píng)估者事先并不確定此類立法的范圍時(shí)，用“較大”、“密切”和“高”之類的修飾詞來(lái)描述相關(guān)立法，實(shí)屬無(wú)奈之舉。而遺憾的是從我國(guó)目前各省市開(kāi)展的立法后評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，所選擇的評(píng)估對(duì)象都是涉及風(fēng)景名勝保護(hù)、農(nóng)業(yè)、就業(yè)、殯葬等“適用范圍較窄，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及執(zhí)法部門(mén)主體較少”的法律文件，對(duì)此有學(xué)者解釋說(shuō)，這“主要是考慮到這些法規(guī)立法效果容易判斷，評(píng)估的難度較小，在缺少制度保障和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的情況下，先從簡(jiǎn)單的法規(guī)入手，容易取得成功”。[3]

第四類是年限型立法評(píng)估，除了《無(wú)錫市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》外，其他幾個(gè)法律文本對(duì)評(píng)估對(duì)象都有一至五年實(shí)施年限的要求。這些年限的設(shè)置主要與法律的生命周期相適應(yīng)，而影響法律生命周期的因素很多，有學(xué)者將其歸納為：社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、法律因素和調(diào)整事項(xiàng)的完成因素等[4]。其中，法的形式是一個(gè)重要因素，比如地方性法規(guī)比地方政府規(guī)章的生命周期更長(zhǎng)，所以評(píng)估前者所需的實(shí)施年限往往是5年，而后者則是3年；經(jīng)濟(jì)因素在現(xiàn)階段也很具代表性，按照我國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度——GDP五年翻一番，政府行政管理的范圍和方式之變更周期最長(zhǎng)也不會(huì)超過(guò)五年，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相連的國(guó)土資源行政主管部門(mén)，在規(guī)章立法后評(píng)估所要求的實(shí)施年限更是短至一到兩年。

另外，這七個(gè)法律文件基本上都用但書(shū)的形式規(guī)定了排除評(píng)估的立法種類，即那些因上位法修改、廢除或發(fā)生其他緊急情況，導(dǎo)致立法廢止或修改的，則無(wú)需進(jìn)行立法后評(píng)估。法律文件規(guī)定對(duì)政策性修改和表述性修改之類的立法不要求實(shí)施立法后評(píng)估，推究其背后用意，主要的考慮是基于立法資源的有限性，目的在于提高立法效率。

二、立法后評(píng)估程序的主體要素

立法后評(píng)估的主體，就是組織、實(shí)施和參與對(duì)立法文本和法律實(shí)施效果進(jìn)行測(cè)評(píng)的個(gè)人、團(tuán)體或組織，其中的組織和實(shí)施主體包括立法者、執(zhí)法者和第三方機(jī)構(gòu)；參與主體則包含了與法律實(shí)施有關(guān)的機(jī)構(gòu)、組織和社會(huì)公眾。有學(xué)者對(duì)我國(guó)近些年開(kāi)展的立法后評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行了總結(jié)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)立法后評(píng)估主體有三個(gè)特征：第一，組織和實(shí)施主體一般為被評(píng)估法律文本的制定者，這種評(píng)估是典型的內(nèi)部評(píng)估；第二，利益相關(guān)者是重要的評(píng)估參與或?qū)嵤┲黧w；第三，社會(huì)公眾的廣泛參與。[5]

《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》中將后評(píng)估工作交由國(guó)土資源部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)組織實(shí)施，其可以協(xié)調(diào)組織有關(guān)司局、事業(yè)單位、學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)開(kāi)展具體的后評(píng)估工作；《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》中明確省、市人民政府行政主管部門(mén)和法制機(jī)構(gòu)是政府規(guī)章的評(píng)估機(jī)關(guān)，評(píng)估機(jī)關(guān)可以將立法后評(píng)估的事項(xiàng)委托給高校、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體；《重慶市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》也將評(píng)估的組織實(shí)施主體定位為市人民政府行政主管部門(mén)或法制機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)關(guān)可以將規(guī)章的立法后評(píng)估事項(xiàng)委托給高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體具體實(shí)施。通過(guò)對(duì)上述文本的考察，結(jié)合我國(guó)立法后評(píng)估的具體實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)雖然也有高校、科研單位和社會(huì)團(tuán)體介入，但由于機(jī)制的封閉和信息的匱乏，我國(guó)立法后評(píng)估程序在評(píng)估主體要素上呈現(xiàn)出單一性特征，即單純由國(guó)家機(jī)關(guān)或其內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。這種內(nèi)部評(píng)估的優(yōu)勢(shì)很突出，即立法執(zhí)法信息容易獲取、評(píng)估經(jīng)費(fèi)有保障、評(píng)估結(jié)論有效果，但缺點(diǎn)也是明顯的，即容易出現(xiàn)壟斷性、形式化和運(yùn)動(dòng)化的趨勢(shì)。

基于上述情形，在立法后評(píng)估的主體方面，我國(guó)可以從如下兩個(gè)方面著手建設(shè)：首先，努力構(gòu)建多元化的評(píng)估主體，培育獨(dú)立的第三方評(píng)估主體，即國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與被評(píng)估的立法沒(méi)有直接必然的利益聯(lián)結(jié)，所以能保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正性，這就能獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可與肯定，比如美國(guó)各州、市政府和民眾對(duì)坎貝爾研究所的績(jī)效評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可率高達(dá)92%。[6]其次，要建立立法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)與第三方評(píng)估主體共享的機(jī)制。立法者和執(zhí)法者在立法目的和執(zhí)法成本方面有著信息優(yōu)勢(shì)，如果數(shù)據(jù)持有人對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)不公開(kāi)甚至故意偽飾，那么第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)將無(wú)法做到評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)有效和評(píng)估地位的獨(dú)立自主，最終將失去立法后評(píng)估程序的合理性基礎(chǔ)。

三、立法后評(píng)估程序的過(guò)程控制要素

（一）期限控制

立法后評(píng)估應(yīng)有明確的期限控制，這是立法后評(píng)估時(shí)效性的要求。如果評(píng)估階段過(guò)長(zhǎng)，則容易導(dǎo)致前后信息量雜糅，研判不明反而讓評(píng)估結(jié)論遲滯出臺(tái)以致于錯(cuò)失評(píng)估回應(yīng)的意義。立法后評(píng)估期限控制的實(shí)質(zhì)就是為了保障立法后評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)有效性。我國(guó)在立法后評(píng)估時(shí)效性的要求上所作出的規(guī)定，可分為有明文和無(wú)明文的法定時(shí)間限制兩類。

第一類是有法定的時(shí)間限制，通常設(shè)置為6—10個(gè)月。具體包括：《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》規(guī)定，針對(duì)被列入后評(píng)估年度計(jì)劃的項(xiàng)目，應(yīng)于每年1月底將后評(píng)估工作實(shí)施方案報(bào)送部政策法規(guī)司，在后評(píng)估工作完成時(shí)，即每年10月底應(yīng)將后評(píng)估報(bào)告報(bào)分管部領(lǐng)導(dǎo)同意后送部政策法規(guī)司。由此可以推算其對(duì)立法后評(píng)估的時(shí)間要求是10個(gè)月?！稄V東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》中要求，一般的立法后評(píng)估應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)完成，若采用簡(jiǎn)易程序的則應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)完成?！吨貞c市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》將立法后評(píng)估的期限劃分為三個(gè)檔次：適用簡(jiǎn)易程序的立法后評(píng)估應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)完成；一般的政府規(guī)章立法后評(píng)估工作應(yīng)在評(píng)估小組成立后的6個(gè)月內(nèi)完成；內(nèi)容復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的立法后評(píng)估工作可以延長(zhǎng)到8個(gè)月?！短K州市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》將立法后評(píng)估的期限劃分為兩個(gè)檔次：一般的規(guī)章立法后評(píng)估應(yīng)在評(píng)估小組成立后6個(gè)月內(nèi)完成并形成評(píng)估報(bào)告；在6個(gè)月內(nèi)無(wú)法完成工作的立法后評(píng)估，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，經(jīng)市政府法制部門(mén)同意后，后評(píng)估期限最長(zhǎng)可以延長(zhǎng)至9個(gè)月。

第二類是沒(méi)有法定的時(shí)間限制，可以大致推測(cè)為一年。具體包括：《廈門(mén)市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》規(guī)定負(fù)責(zé)實(shí)施規(guī)章的行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)于每年的10月31日前向市政府法制部門(mén)申報(bào)本部門(mén)下一年度的評(píng)估項(xiàng)目，同時(shí)要求評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在年度評(píng)估計(jì)劃確定的期限內(nèi)提交評(píng)估報(bào)告?！稛o(wú)錫市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》沒(méi)有規(guī)定評(píng)估的具體期間時(shí)限，但要求評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年10月31日前向市政府法制部門(mén)報(bào)送建議下一年度進(jìn)行立法后評(píng)估的項(xiàng)目計(jì)劃，同時(shí)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)在年度計(jì)劃規(guī)定的時(shí)間內(nèi)報(bào)送市政府法制部門(mén)審核。《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》要求法工委于每年12月制定下一年度立法后評(píng)估計(jì)劃，但并未對(duì)評(píng)估時(shí)間作出明確說(shuō)明，只是要求法工委應(yīng)當(dāng)在評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后兩個(gè)月內(nèi)向市人大常委會(huì)主任會(huì)議提出評(píng)估報(bào)告。

在立法后評(píng)估實(shí)施的過(guò)程中，評(píng)估活動(dòng)的組織和實(shí)施主體一般都會(huì)在評(píng)估方案中對(duì)評(píng)估流程的時(shí)間要求作出說(shuō)明。立法后評(píng)估分為不同的階段，每個(gè)階段的任務(wù)目標(biāo)應(yīng)及時(shí)完成，這里的流程控制一方面是將評(píng)估任務(wù)明確分解到各個(gè)環(huán)節(jié)便于監(jiān)管，另一方面也是為了落實(shí)評(píng)估的期限控制。目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)立法中一般都將立法后評(píng)估的流程劃分為準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告的形成與公布四個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段的主體分工和任務(wù)進(jìn)行了列舉。但現(xiàn)實(shí)困難在于，評(píng)估對(duì)象的差異性使得各階段的時(shí)間劃分無(wú)法適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。所以，期限控制的中心是后評(píng)估程序整體期限的控制，而流程控制的重點(diǎn)則是對(duì)后評(píng)估質(zhì)量和內(nèi)容的控制，其中就包括了立法后評(píng)估實(shí)施階段重要的指標(biāo)控制。

（二）指標(biāo)控制

立法后評(píng)估應(yīng)有統(tǒng)一指標(biāo)體系的控制，這是立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)性的要求。既然立法后評(píng)估是沿著由規(guī)章上升至法規(guī)、由地方層面上升至國(guó)家層面的評(píng)估順序開(kāi)展的，那么立法后評(píng)估從一開(kāi)始就不能各行其道隨意進(jìn)行，而應(yīng)沿著共通的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)努力，各地指標(biāo)體系的并軌可以使立法后評(píng)估在評(píng)估結(jié)果上進(jìn)行直觀對(duì)比，從而為更高層次和更大范圍內(nèi)的立法完善做好準(zhǔn)備。我國(guó)現(xiàn)有的立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系大同小異，但共同的問(wèn)題就是只有原則性的標(biāo)準(zhǔn)列舉，而無(wú)可供量化的指標(biāo)體系說(shuō)明，評(píng)估結(jié)果大多也未量化，只有《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》明確了評(píng)估的計(jì)分模式和指標(biāo)權(quán)重，詳見(jiàn)表2。在立法后評(píng)估指標(biāo)體系的數(shù)量模型與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面，以俞榮根為主持人的重慶“地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”項(xiàng)目組進(jìn)行了有益的探索。該項(xiàng)目組將指標(biāo)體系分為“文本質(zhì)量評(píng)價(jià)”和“實(shí)施效益評(píng)價(jià)”兩個(gè)部分，并將文本質(zhì)量評(píng)價(jià)體系分解為五個(gè)指標(biāo)要素：立法必要性、地方特色、法制統(tǒng)一、權(quán)力配置和技術(shù)規(guī)范，其中每個(gè)基本要素又分解為若干因子并配置相應(yīng)分值，制成評(píng)分表之后與《地方性法規(guī)評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》一起發(fā)給專家進(jìn)行評(píng)分，最后對(duì)評(píng)估對(duì)象依據(jù)評(píng)估分?jǐn)?shù)加以排名。[7]然而，該評(píng)估指標(biāo)體系只能應(yīng)用于“文本質(zhì)量評(píng)價(jià)”的部分，對(duì)“實(shí)施效益評(píng)價(jià)”并不具有可操作性，因?yàn)閷?shí)施效益涉及到執(zhí)法和守法的成本、公眾滿意度等較難測(cè)評(píng)的要素；同時(shí)其操作方面完全交由三個(gè)專家來(lái)評(píng)分的模式也使得評(píng)估主體的資格失去了開(kāi)放性和民主性。但是這一評(píng)估指標(biāo)體系卻蘊(yùn)含著未來(lái)立法后評(píng)估過(guò)程控制的規(guī)范性，這種指標(biāo)體系在數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)方向上的邁進(jìn)必將導(dǎo)致立法后評(píng)估的結(jié)果以數(shù)字分?jǐn)?shù)的形式予以呈現(xiàn)，得到的評(píng)估結(jié)論更為直觀，同時(shí)也使得不同的評(píng)估對(duì)象在同一標(biāo)準(zhǔn)下具有了可比性。

四、立法后評(píng)估程序的結(jié)論回應(yīng)要素

立法后評(píng)估的最終成果表現(xiàn)為評(píng)估報(bào)告，但是評(píng)估報(bào)告的出臺(tái)與公布并不意味著立法后評(píng)估程序的終結(jié)，恰恰相反，它只是立法后評(píng)估程序中結(jié)論回應(yīng)要素的開(kāi)始。因?yàn)?，立法后評(píng)估在立法系統(tǒng)中的功能定位主要體現(xiàn)在結(jié)論回應(yīng)要素之上，該要素要求評(píng)估結(jié)論應(yīng)按照規(guī)范的流程進(jìn)入立法系統(tǒng)，通過(guò)規(guī)章和法規(guī)的立、改、廢來(lái)實(shí)現(xiàn)立法的完善。

表2我國(guó)七部立法后評(píng)估法律文本中評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比表

但是，在我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于立法后評(píng)估的法律文本中，對(duì)結(jié)論回應(yīng)要素雖有規(guī)定，但并未實(shí)現(xiàn)制度層面的規(guī)范化，以《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》為例，其中第五章“結(jié)果與應(yīng)用”中只有5個(gè)法條，但卻使用了8個(gè)“應(yīng)當(dāng)”。雖然有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)”是用來(lái)設(shè)定某種義務(wù)，表示一種對(duì)相應(yīng)主體具有確定內(nèi)涵的行為指引[8]，但是，“應(yīng)當(dāng)”對(duì)行為的指引是否具有確定內(nèi)涵，還需要參照整個(gè)法條邏輯結(jié)構(gòu)中的主謂賓和定狀補(bǔ)等成分，但我們?cè)谏鲜龇l中發(fā)現(xiàn)，主語(yǔ)多為“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”，狀語(yǔ)多為“及時(shí)”，謂語(yǔ)多為“提請(qǐng)”、“采取措施”等模糊用語(yǔ)，這種表述并未就評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)對(duì)象、回應(yīng)主體和回應(yīng)方式予以明確的法制化，當(dāng)然這還有待于我國(guó)立法后評(píng)估領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的積累。

綜上所述，我國(guó)從中央到地方都有規(guī)范立法后評(píng)估的法律文本，雖然在立法后評(píng)估的對(duì)象選擇方面對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做了有效總結(jié)，但在主體要素、過(guò)程控制要素和結(jié)論回應(yīng)要素方面都存在一定的缺失和模糊，這必將導(dǎo)致立法后評(píng)估在實(shí)踐操作中的隨意。為了避免立法后評(píng)估流于形式的執(zhí)法檢查和績(jī)效匯報(bào)，在科學(xué)立法的指導(dǎo)思想之下進(jìn)一步完善立法后評(píng)估程序的各個(gè)要素，是立法者需要認(rèn)真對(duì)待的。

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