周 易

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

最低生活保障制度是當(dāng)前我國社會(huì)救助體系的重要組成部分，做好城鄉(xiāng)居民的低保工作，對(duì)促進(jìn)社會(huì)的全面健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。1996年山西省在省城太原開展最低生活保障工作的試點(diǎn)，并初步取得了經(jīng)驗(yàn)，1997年《太原市城鎮(zhèn)居民最低生活保障暫行辦法》和《太原市城鎮(zhèn)居民最低生活保障暫行辦法實(shí)施細(xì)則》兩項(xiàng)制度出臺(tái)，標(biāo)志著太原市正式建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，隨后全省各地積極著手建立最低生活保障制度。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，山西省城鄉(xiāng)最低生活保障工作已覆蓋了城市和鄉(xiāng)村，反貧困工作取得了很大的成效，但目前山西省城鄉(xiāng)低保制度依舊存在較大的差異。

一、山西省城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的差異分析

2004年8月1日山西省頒布《山西省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》，《辦法》規(guī)定“持有本省非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。2005年9月山西省《關(guān)于建立健全全省城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的意見》，明確規(guī)定“地方各級(jí)政府要根據(jù)保障水平與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則,適時(shí)提高當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)”。并且規(guī)定“市、縣要結(jié)合本地實(shí)際,科學(xué)確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn),明確救助范圍”。但是山西省城市和農(nóng)村居民的最低生活保障還未完全從政策上統(tǒng)籌在一起，還是“城鄉(xiāng)分離”的，各地低保標(biāo)準(zhǔn)由市一級(jí)民政部門統(tǒng)一發(fā)布，城鎮(zhèn)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)是確定的，而農(nóng)村居民的低保標(biāo)準(zhǔn)則是指導(dǎo)性的，各區(qū)縣可以根據(jù)實(shí)際情況上浮。這樣雖然兼顧了地區(qū)間的不平衡，但由于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定還不夠科學(xué)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距仍然過大。雖然，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民的生活水平相適應(yīng)是制定低保標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)原則，城鄉(xiāng)生活水平不同導(dǎo)致的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差距是合理的，但差距過大已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的一大障礙，很有可能引起社會(huì)的不穩(wěn)定。

從縱向來看，2007～2013年，山西省城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，但是城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)仍然存在一定的差距。2008年12月山西省整體的城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為200.02元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為67.5元，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)約為農(nóng)村的3倍。到2013年12月，山西省整體的城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為351.07元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為179.80元，低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比為1.95（詳見表1）。

表1 2007～2013年12月山西省城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/人月

橫向來看，山西省11個(gè)地級(jí)市城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。太原市的低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比較小，城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)差距較小。太原市作為山西省省會(huì)，2008年12月，太原市城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為241.47元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為111元，城鄉(xiāng)比為2.18，而大同市、長(zhǎng)治市、朔州市、晉中市、忻州市、臨汾市、呂梁市的低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比都大于3倍。2013年12月，太原市城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為420元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為336.5元，城鄉(xiāng)比為1.25，但是其余十個(gè)地級(jí)市的低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比都在2左右（詳見表2和表3）。

表2 2007～2013年12月山西省11個(gè)地級(jí)市城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/人月

表3 2007～2013年12月山西省11個(gè)地級(jí)市低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比

表2和表3顯示，2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市的城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)都在逐漸縮小，但是仍然有一定的差距。截止2013年12月底，低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比最高的是晉城市和臨汾市兩個(gè)城市，低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比為2.33，高出太原市低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)比1.08。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)在省內(nèi)各地級(jí)市之間存在的差距，不利于山西省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，雖然各個(gè)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但是低保標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到低保戶維持基本生活的權(quán)利，山西省應(yīng)不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小山西省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距，維持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、山西省城鄉(xiāng)居民人均低保支出水平的差異分析

近年來，山西省加大了對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金的財(cái)政投入，但是同城鎮(zhèn)低保人均支出水平相比，仍然存在較大差距?？v向可以看出，2007～2013年山西省城鄉(xiāng)低保人均支出水平總體呈上漲趨勢(shì)，山西省在逐年提高農(nóng)村低保支出水平，但是城鄉(xiāng)低保人均支出水平仍存在差距。2008年城市低保人均支出已經(jīng)達(dá)到143元，而農(nóng)村低保人均支出僅為50元左右，城鄉(xiāng)低保人均支出比達(dá)到2.86，直到2011年12月，農(nóng)村低保人均支出水平才突破百元。到2013年12月為止，山西省農(nóng)村低保人均支出水平為123.65元，而城市低保人均支出水平239.39元，城鄉(xiāng)比為1.94，接近2倍?？梢姡轿魇〕青l(xiāng)低保人均支出水平仍存在較大的差距（詳見表4）。

表4 2007～2013年12月山西省城鄉(xiāng)低保人均支出水平 單位：元/人月

2008～2013年，山西省11個(gè)地級(jí)市的低保人均支出水平城鄉(xiāng)比在不斷下降，但從橫向來看，低保人均支出水平城鄉(xiāng)比仍有差距。2008年太原市城市低保人均支出水平為189元，農(nóng)村低保人均支出水平為60元，雖然城市低保人均支出水平為11個(gè)地級(jí)市中最高的，但是城鄉(xiāng)比也為11個(gè)地級(jí)市中最高的，比值為3.15。2013年，長(zhǎng)治市、晉城市、呂梁市的低保人均支出水平城鄉(xiāng)比值大于2，其他8個(gè)地級(jí)市的城鄉(xiāng)比值范圍在1.62-1.98。可見，山西省內(nèi)各地級(jí)市之間城鄉(xiāng)低保人均支出水平仍存在較大的差距（詳見表5和表6）。

表5 2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市城鄉(xiāng)低保人均支出水平 單位：元/人月

表6 2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市低保人均支出水平城鄉(xiāng)比

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年11月，山西省農(nóng)村最低生活保障累計(jì)支出224047萬元，農(nóng)村低保支出水平為140.17元，而城市最低生活保障累計(jì)支出226986.3萬元，城市低保支出水平為260.47元，農(nóng)村低保月支出相當(dāng)于城市的53.81%。城鄉(xiāng)之間低保人均支出水平仍然存在較大的差距。

雖然自2007年以來山西省整體城鄉(xiāng)最低生活保障的支出水平都在提高，城鄉(xiāng)低保支出水平之間的差距在縮小，但城鄉(xiāng)低保差距依舊存在。山西農(nóng)村低保人均支出遠(yuǎn)不及城市低保人均支出水平。城鄉(xiāng)低保支出水平存在差距，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)民的基本生活可能得不到保障，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。所以應(yīng)該提高農(nóng)村低保人均支出水平，縮小城鄉(xiāng)低保人均支出水平的差距。

三、山西省城鄉(xiāng)居民低保水平的差異分析

山西省城鄉(xiāng)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入和人均純收入是密切相關(guān)的。從縱向來看2007年～2013年山西省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和人均純收入在逐年上漲（詳見表7）。

表7 2007～2013年山西省城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入 單位：元

從橫向來看，太原市作為山西省會(huì)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入高于其他10個(gè)地級(jí)市。以2007年為例，太原城市居民人均可支配收入為13745元，農(nóng)民人均純收入為5561元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.472。2013年，太原市城市居民人均可支配收入為24000，農(nóng)民人均純收入為11288元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.126。城鄉(xiāng)居民收入比呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)（詳見表8）。

表8 2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入 單位：元

縱向分析可以看出，山西省城鄉(xiāng)低保水平在逐年上漲，2008年～2013年山西省城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)占年人均可支配收入的1.5%～1.6%,增幅為6%；農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)占年人均純收入的1.6%～2%左右，增幅為25%。2008～2013年低保水平城鄉(xiāng)比也在不斷下降，2008年城鄉(xiāng)比為0.925,2013城鄉(xiāng)比為0.622（詳見表9）。

表9 2007～2013年山西省城鄉(xiāng)低保水平（低保標(biāo)準(zhǔn)/年城市居民人均可支配收入；低保標(biāo)準(zhǔn)/年農(nóng)民人均純收入)

橫向分析可以看出，山西省各地級(jí)市城鄉(xiāng)低保水平的差距在不斷縮小，但是仍存在差距。2008年山西省11個(gè)地級(jí)市的城鄉(xiāng)低保水平在1.4%-1.9%之間，低保水平城鄉(xiāng)比的范圍在0.88-1.30之間，2013年山西省11個(gè)地級(jí)市的城鄉(xiāng)低保水平在1.4%～3%之間，低保水平城鄉(xiāng)比的范圍在0.55-0.91之間（詳見表10和表11）。

表10 2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市城鄉(xiāng)低保水平（低保標(biāo)準(zhǔn)/城市居民人均可支配收入；低保標(biāo)準(zhǔn)/農(nóng)民人均純收入)

由表10可以看出，2008年陽泉市、運(yùn)城市、臨汾市的城市低保水平最高達(dá)到1.7%，長(zhǎng)治市、晉中市、呂梁市城市低保水平最低為1.4%；陽泉市的農(nóng)村低保水平最高達(dá)到1.9%，長(zhǎng)治市的農(nóng)村低保水平最低為1.1%。在2013年，太原市和長(zhǎng)治市的城市低保水平最高，達(dá)到了1.8%，朔州市的城市低保水平最低，低保水平為1.4%；太原市農(nóng)村低保水平最高，達(dá)到了3%，而朔州市農(nóng)村低保水平最低僅為1.8%。

表11 2007～2013年山西省11個(gè)地級(jí)市低保水平城鄉(xiāng)比

表11顯示，2008年在11個(gè)地級(jí)市中，長(zhǎng)治市低保水平城鄉(xiāng)比最高，達(dá)到1.3；晉城市低保水平城鄉(xiāng)比最低，僅為0.88。2013年在11個(gè)地級(jí)市中，晉城市的低保水平城鄉(xiāng)比最高，達(dá)到了0.91，大同市、忻州市低保水平城鄉(xiāng)比最低，僅為0.55。

可見農(nóng)村比城市低保水平略高，且增幅較大。農(nóng)村低保水平比城市低保水平略高，是由年農(nóng)村居民人均純收入低于年城市居民人均可支配收入導(dǎo)致的。以山西省2013年為例，城市居民人均可支配收入為22456元，而農(nóng)村人均純收入僅為7153.5元，兩者相差15302.5元，所以，即使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為179.8元，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為351.07元，農(nóng)村低保水平也會(huì)略高于城市。

綜上所述，2007～2013年山西省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的差異在不斷縮小，但是城鄉(xiāng)低保仍然存在差距。城鄉(xiāng)低保差距，體現(xiàn)出社會(huì)保障水平的不公平性，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。所以山西省應(yīng)不斷推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，繼續(xù)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，提高農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村人均低保支出水平，提高農(nóng)村居民低保水平。