袁曉東 任紅玲

（山東財經(jīng)大學(xué)，山東 濟南 250014）

一、典型開發(fā)區(qū)土地閑置現(xiàn)狀

典型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總面積532平方千米，下轄三個鎮(zhèn)，共73個村莊，常住人口4.8萬人，另外轄三個項目區(qū)，項目區(qū)規(guī)劃總面積65平方公里，職工總?cè)藬?shù)1.2萬人。通過對該開發(fā)的典型研究，得到了該開發(fā)區(qū)土地閑置狀況圖(見表1)

表1 開發(fā)區(qū)土地閑置現(xiàn)狀

從表1數(shù)據(jù)概括總結(jié)出該技術(shù)開發(fā)區(qū)土地閑置狀況如下：

（一）土地閑置問題嚴(yán)重，土地浪費現(xiàn)象突出

開發(fā)區(qū)閑置土地總面積達(dá)到了406.7公頃，占到了開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總面積的33.64%。足以見得開發(fā)區(qū)土地閑置問題嚴(yán)重，土地浪費現(xiàn)象突出。

（二）已征未供、商住和工礦倉儲用地閑置比例大

已征未供的土地占到了開發(fā)區(qū)閑置土地面積的73.32%，是閑置土地類型中土地閑置率最高的。工礦倉儲用地閑置面積也占到了開發(fā)區(qū)閑置土地面積總量的60.9%，開發(fā)區(qū)商住用地的閑置面積也占到了開發(fā)區(qū)閑置土地總面積的16.8%。三類土地是主要閑置土地。

（三）土地閑置時間跨度長

開發(fā)區(qū)土地中閑置時間長達(dá)7～9年的土地面積有約289.74hm2，這種長期閑置的土地面積占現(xiàn)了開發(fā)區(qū)閑置土地總面積的71.24%。開發(fā)區(qū)建設(shè)前期征收、存儲的土地面積大，一段時間內(nèi)供給嚴(yán)重高于需求，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)土地長期閑置。

（四）土地閑置引發(fā)次生問題突出

開發(fā)區(qū)大量土地閑置，影響了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，使得原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)荒廢。另一方面開發(fā)區(qū)閑置，大量工業(yè)、生活、建筑垃圾堆積，破壞了環(huán)境，增加了開發(fā)區(qū)后續(xù)的開發(fā)成本，阻礙了開發(fā)進(jìn)程。

二、開發(fā)區(qū)閑置土地成因分析

（一）外在原因

通過表2的數(shù)據(jù)匯總可以看出：由于政府、企業(yè)和其他原因?qū)е碌耐恋亻e置是主要外在原因。

表2 開發(fā)區(qū)土地閑置的外在原因

（二）內(nèi)在原因

1.缺乏科學(xué)規(guī)劃機制。開發(fā)區(qū)在企業(yè)引進(jìn)中，沒有本著適合的原則，盲目引進(jìn)，土地利用不從園區(qū)定位和企業(yè)需求出發(fā)，不注重開發(fā)區(qū)內(nèi)涵塑造，是導(dǎo)致開發(fā)區(qū)土地閑置的主要內(nèi)在原因[2]。

2.地方政府土地趨利動機。地方政府財政收入的大部分來自于土地出讓和企業(yè)經(jīng)營收入，這也就使得地方政府有了囤地的趨利動機。在土地趨利動機下，地方政府往往改規(guī)劃、強征收，多征地、違規(guī)圈地，大量土地被征收編入政府土地儲備后卻長期閑置。

3.土地價格偏離市場需求。開發(fā)區(qū)征收的土地原先都是農(nóng)用地，土地征收價低廉，賣出昂貴，農(nóng)民的利益得不到保障，征收中沖突不斷，土地征收成本也隨之上升，導(dǎo)致開發(fā)工作無法進(jìn)行，許多土地?zé)o法及時及時供應(yīng)而閑置。

4.法律制度不健全。我國法律規(guī)定，土地閑置如果超過了規(guī)定期限，應(yīng)無償收回，進(jìn)行重新的再轉(zhuǎn)讓或者重新進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是開發(fā)區(qū)部分土地閑置多年卻未曾收回再利用，可見法律制度的滯后。

三、開發(fā)區(qū)閑置土地治理的現(xiàn)實影響因素

對開發(fā)區(qū)閑置土地，應(yīng)該依法確認(rèn)登記、依法查處收回、依法在開發(fā)利用，根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，在開發(fā)區(qū)閑置土地治理過程中依然存在著諸如法制、體制和機制方面的一些現(xiàn)實性影響因素。

（一）開發(fā)區(qū)閑置土地的法律確認(rèn)困難

對于開發(fā)區(qū)閑置土地，閑置期限、閑置事由缺乏法律強制約束，閑置土地后期處理也缺乏處理機制，是造成開發(fā)區(qū)土地閑置的困難所在。

（二）開發(fā)區(qū)閑置土地監(jiān)察體制建設(shè)滯后

我國《閑置土地處置辦法》中規(guī)定了閑置土地監(jiān)察由開發(fā)區(qū)所在的市、縣國土資源主管部門進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，最上報當(dāng)?shù)厝嗣裾?。監(jiān)察主體一致，相互庇護(hù)，使得閑置土地治理很難起到真正的效果[3]。

（三）開發(fā)區(qū)閑置土地回收再利用困難

開發(fā)區(qū)閑置的土地，大部分都已經(jīng)進(jìn)行了征收平整，失去了耕作的基本條件。且這些閑置土地的再利用成本和收益、處置權(quán)界定不清，分配不明，處置不當(dāng)，易引發(fā)土地糾紛，影響開發(fā)區(qū)的發(fā)展。另外我國土地一級市場一直由政府壟斷，用地企業(yè)無法進(jìn)行直接的土地轉(zhuǎn)讓，企業(yè)也就沒了土地再開發(fā)的積極性。

四、開發(fā)區(qū)閑置土地治理

根據(jù)開發(fā)區(qū)閑置土地狀況，并結(jié)合開發(fā)閑置土地形成的原因及其治理過程中面臨的現(xiàn)實性影響因素，提出開發(fā)區(qū)閑置土地治理的具體解決措施。

（一）加強開發(fā)區(qū)完閑置土地治理的法律制度建設(shè)

對于開發(fā)區(qū)閑置土地應(yīng)該依法認(rèn)定并查處，加大法律懲治力度，增加閑置土地違法成本，形成執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法律威懾效應(yīng)。

1.擴大閑置土地認(rèn)定范圍。開閑置土地的管理應(yīng)該擴大認(rèn)定范圍，使土地的占用和閑置無法律的空子可鉆。進(jìn)而減少開發(fā)區(qū)土地圈占數(shù)量和違法閑置土地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.形成閑置土地查處一體化機制。從住建部門規(guī)劃、國土部門審批、開發(fā)區(qū)建設(shè)到開發(fā)區(qū)管委會管理、法院處置，形成職責(zé)明確環(huán)環(huán)相扣的一體化查處機制，嚴(yán)格把關(guān)，及時查處。

3.創(chuàng)建閑置土地查處社會公眾監(jiān)督機制。政府、被征地農(nóng)民、社會媒體、法律機構(gòu)應(yīng)該聯(lián)合起來，建立閑置土地查處社會公眾監(jiān)督機制，及時查處，減少閑置。

（二）形成成熟的閑置土地再利用機制

形成成熟的開發(fā)區(qū)閑置土地再利用機制，實現(xiàn)閑置土地在認(rèn)定基礎(chǔ)上的二次在開發(fā)。

1.還權(quán)賦能，恢復(fù)耕種。對于依法收回的閑置土地，并且耕作條件未被破壞且一段時間內(nèi)沒有其他建設(shè)項目的閑置土地，應(yīng)該交由有開發(fā)區(qū)所在的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、單位或者農(nóng)民個人重新進(jìn)行恢復(fù)耕種，并且關(guān)系方就有關(guān)事項簽訂協(xié)議，避免二次糾紛。

2.賦予企業(yè)流轉(zhuǎn)閑置建設(shè)用地的權(quán)利。賦予企業(yè)進(jìn)入土地二級市場的權(quán)利，只要所處地塊符合土地利用總體規(guī)劃，企業(yè)就可以對閑置土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者出租其使用權(quán)的權(quán)利，來避免土地閑置[4]。

3.明晰利益主體，減少閑置土地利益糾紛。建立第三方利益糾紛協(xié)調(diào)處理機制，明確利益主體、利益范圍，保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，實現(xiàn)閑置土地的順利處理，減少閑置土地處置過程中的利益糾紛。

（三）實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)與利用合理化

強化土地供給與需求的增減掛鉤，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設(shè)所用土地與開發(fā)區(qū)實際需求相統(tǒng)一。

1.制定合理的開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。依據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展藍(lán)圖，制合理開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃，經(jīng)濟科學(xué)的制定開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模和合理的占地規(guī)模。避免大面積占用耕地，卻大面積閑置。

2.明晰產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)用于開發(fā)區(qū)建設(shè)。確權(quán)登記，在符合總體規(guī)劃的前提下，實現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，以出讓、轉(zhuǎn)讓和出租的方式用于開發(fā)區(qū)建設(shè)，一方面減少政府征地困難，另一方面使得有需求的企業(yè)獲取土地。

3.實施企業(yè)入駐資格審查機制。對入駐企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行把關(guān)，不容忽視。引進(jìn)一些資金實力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、發(fā)展前景廣闊的企業(yè)，最大可能的減少那些資金不足、缺乏誠信、規(guī)劃不服、建設(shè)滯后的企業(yè)入駐，將最大限度的減少開發(fā)區(qū)土地閑置。

[1]何書金，蘇光全.開發(fā)區(qū)閑置土地成因機制及類型劃分_何書金[J].資源科學(xué)，2001，(5):17-22.

[2]李淑杰，宋丹，劉兆順，等.開發(fā)區(qū)土地集約利用的區(qū)域效應(yīng)分析_以吉林省中部開發(fā)區(qū)為例_李淑杰[J].中國人口.資源與環(huán)境，2012，(1):117-122.

[3]龍開勝，秦潔，陳利根.開發(fā)區(qū)閑置土地成因及其治理路徑_以北方A市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例_龍開勝[J].中國人口.資源與環(huán)境，2014，(1):126-131.

[4]張瑩.長春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)土地集約利用評價研究_張瑩[D].[吉林]:吉林大學(xué)，2009.