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《預(yù)算法》修改：大國(guó)治理的財(cái)政與法律邏輯

【編者按】 《預(yù)算法》是我國(guó)目前最重要的財(cái)政法律之一。2014年8月31日，歷時(shí)十年、經(jīng)歷三屆人大、經(jīng)過(guò)四次審議的《預(yù)算法修正案》終于由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)，并于2015年1月1日起實(shí)施。新《預(yù)算法》不僅立法宗旨煥然一新，權(quán)限分配、制度安排、程序設(shè)計(jì)和責(zé)任追究等方面也有很大突破，成為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定的有力推進(jìn)器，對(duì)提升國(guó)家治理能力、建立現(xiàn)代財(cái)政制度影響至深。為展示和解讀這次法律修正 的精神，本刊特邀國(guó)內(nèi)知名財(cái)稅法專(zhuān)家，分別從預(yù)算治理中的重要關(guān)系人、從地方預(yù)算自主權(quán)、中央是否救助地方債、預(yù)算的規(guī)范性與有效性、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)獨(dú)立等角度進(jìn)行研究，以筆談的形式發(fā)表一組文章，以期為讀者提供一個(gè)觀察中國(guó)財(cái)政進(jìn)步的新視角。

預(yù)算治理中的人大、政府與公民

劉劍文

在“四個(gè)全面”的宏偉路線圖中，預(yù)算是至關(guān)重要的一環(huán)。而現(xiàn)代預(yù)算制度的要義在于樹(shù)立現(xiàn)代預(yù)算觀念，實(shí)現(xiàn)從“管理型預(yù)算”向“治理型預(yù)算”的轉(zhuǎn)軌，特別是要加強(qiáng)預(yù)算法律主體的開(kāi)放性和制衡性(蔣悟真，2011：146)。申言之，國(guó)家治理的核心要義在于公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動(dòng)，而公權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的有序、協(xié)調(diào)，以及私權(quán)利介入公權(quán)力運(yùn)作的渠道之暢通，則是此處“良性互動(dòng)”實(shí)現(xiàn)的“兩翼”。就前者而言，指向的是人大和政府在預(yù)算場(chǎng)域的權(quán)義責(zé)配置；就后者而言，指向的是公民在預(yù)算編制、審批等過(guò)程中的有序參與。正如庫(kù)斯曼(1991)所言：“治理意味著國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性?！币徊款A(yù)算良法的出臺(tái)及落實(shí)，能夠?qū)?guó)家治理結(jié)構(gòu)中的人大、政府、公民等主體都產(chǎn)生根本性的影響，從而綜合、系統(tǒng)地改進(jìn)整個(gè)治理體系。

一、 人大層面：更加強(qiáng)大的民主權(quán)力

“政府花錢(qián)，議會(huì)審批”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治國(guó)家的普遍做法(劉劍文，2014：19)。由于財(cái)政資金是絕大多數(shù)政府行為的起點(diǎn)，預(yù)算決定和反映了政府活動(dòng)的范圍和形式，所以如果能控制住預(yù)算，也就控制住了政府。正如漢密爾頓(1980)所言：“確保議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力被認(rèn)為是最完善的和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施?！倍覈?guó)對(duì)財(cái)政權(quán)的合理配置和有效規(guī)范，關(guān)鍵點(diǎn)也正在于“做實(shí)”全國(guó)人大，使其在財(cái)政領(lǐng)域更好地發(fā)揮作為最高立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用，更為有效地行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)(蔡定劍，2003：364)。

審視新《預(yù)算法》，其對(duì)于人大在預(yù)算權(quán)配置中地位的提升，表現(xiàn)得較為突出。新法將立法宗旨從“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為”，不再把預(yù)算當(dāng)做政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和宏觀調(diào)控的工具，而是將其視為規(guī)范政府行為的工具，彰顯了由“國(guó)家財(cái)政”發(fā)展為“公共財(cái)政”的巨大進(jìn)步(劉劍文、陳立誠(chéng)，2014：23)。例如，新《預(yù)算法》明確了預(yù)算的拘束力與執(zhí)行力，要求政府未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)則不得開(kāi)支，該法第十三條明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！庇秩?，新法規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，并且對(duì)于預(yù)算編制提出了更高、更細(xì)的要求，這直接指向的是當(dāng)下預(yù)算編制過(guò)粗，以致人大代表看不明白、從而難以真正發(fā)揮審批權(quán)的弊端；再如，強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算的初步審查制度，規(guī)定“人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的初步審查意見(jiàn)和常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的研究意見(jiàn)，以及政府財(cái)政部門(mén)對(duì)上述意見(jiàn)反饋的處理情況報(bào)告，應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)代表”。這些都是可喜的進(jìn)步。

進(jìn)一步看，強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)性的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力，有助于促進(jìn)民主政治的良好運(yùn)行(朱大旗，2014：13)。概言之，人大預(yù)算權(quán)的增強(qiáng)不僅使得人大在預(yù)算問(wèn)題上占據(jù)主動(dòng)權(quán)，全面地介入各預(yù)算環(huán)節(jié)，而且還提供了延長(zhǎng)人大會(huì)期、調(diào)整人大議事日程、優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)、壯大人大組成機(jī)構(gòu)的契機(jī)，進(jìn)而使得人大在預(yù)算以外的其他國(guó)家治理問(wèn)題上也能起到主導(dǎo)作用。比如，多位財(cái)稅法學(xué)者建議，應(yīng)增加全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委的工作人員編制，并可在全國(guó)人大下專(zhuān)門(mén)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，成為像美國(guó)國(guó)會(huì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)那樣的常設(shè)的、專(zhuān)業(yè)的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從而更便于人大監(jiān)督預(yù)算。同時(shí)，在《預(yù)算法》修改被反復(fù)討論的過(guò)程中，人大的預(yù)算權(quán)問(wèn)題得到了一次次的強(qiáng)調(diào)，這極大地提升了人大在民主制度中的地位，也使越來(lái)越多的人大代表認(rèn)識(shí)到自己所擔(dān)負(fù)的預(yù)算民主職責(zé)。在《預(yù)算法》修改完成之后，以此為新的起點(diǎn)，我們有理由期待人大在實(shí)踐中以更加積極的、更加專(zhuān)業(yè)化的態(tài)度不斷探索、且更加積極地行使民主監(jiān)督權(quán)力，也期待我國(guó)的代議制民主更加成熟、穩(wěn)健、有力。

二、 政府層面：更具公共性的財(cái)政行為

政府運(yùn)用國(guó)家權(quán)力、調(diào)動(dòng)財(cái)政資金，相較于個(gè)人勞動(dòng)力，能對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生更大的作用，但是決策機(jī)制和決策集團(tuán)內(nèi)生具有不確定性、自我膨脹性。因此，強(qiáng)大的政府權(quán)力之于生產(chǎn)力發(fā)展而言是一把“雙刃劍”。正如諾斯(1992)所言：“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是必不可少的，但國(guó)家又是認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)衰退根源?！蔽覈?guó)過(guò)去的一個(gè)階段中，財(cái)稅法的經(jīng)濟(jì)功能被過(guò)度強(qiáng)調(diào)甚至發(fā)生曲解，很多時(shí)候人們只看到了其中的宏觀調(diào)控方面，在實(shí)踐中也往往被異化為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”。但是，在強(qiáng)調(diào)多中心、公私協(xié)作的“治理”新機(jī)制下，政府應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去包辦一切的做法，扮演“掌舵而不是劃槳的角色”(羅伊，2011：358)。應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)家干預(yù)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)會(huì)失靈，政府同樣會(huì)失靈。我們要用好政府與市場(chǎng)這兩個(gè)資源配置系統(tǒng)，并且政府的干預(yù)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)(管斌，2010：96)。也正因?yàn)槿绱耍判枰妙A(yù)算法治的內(nèi)在理性界定政府預(yù)算權(quán)力的疆域和規(guī)則，促其迸發(fā)出更加強(qiáng)大的生產(chǎn)力。

修改后的《預(yù)算法》根據(jù)各預(yù)算主體的特征和應(yīng)然地位，合理確定了政府的預(yù)算活動(dòng)，其對(duì)政府預(yù)算權(quán)的制度性和法治化監(jiān)督，使得政府在受到約束的前提下充分行使自身職能，為公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了巨大作用。具體說(shuō)，其一，促進(jìn)政府科學(xué)、高效地配置和使用公共資金，減少了財(cái)政資金的浪費(fèi)、私用和腐敗。無(wú)論是預(yù)算審批、預(yù)算公開(kāi)，還是嚴(yán)懲“小金庫(kù)”、削減“三公”經(jīng)費(fèi)，都意味著政府將以最大限度地使用財(cái)政資金滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要作為預(yù)算目標(biāo)，提高財(cái)政資金收支項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效，減少任何偏離公共利益最大化的資金濫用行為。其二，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，使其處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系(林毅夫，2014：19)?！额A(yù)算法》刪除了原先立法宗旨中“加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控”的條款，在公共預(yù)算、公共財(cái)政的語(yǔ)境下進(jìn)行制度建設(shè)，這意味著政府應(yīng)當(dāng)避免過(guò)度使用宏觀調(diào)控手段來(lái)干預(yù)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)，避免在理應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的領(lǐng)域內(nèi)越俎代庖，同時(shí)應(yīng)更好地使用財(cái)政資金滿(mǎn)足人民的公共需要，致力于建設(shè)服務(wù)型政府。唯此，我國(guó)當(dāng)前政府“越位”和“缺位”并存的局面便可改觀。其三，提高政府的預(yù)算管理效率。修改后的《預(yù)算法》重視對(duì)政府權(quán)力的約束，但這并不意味著政府在預(yù)算問(wèn)題上碌碌無(wú)為，相反的，約束政府從另一面向上看，正是為了保證政府在不逾越法治的前提下更有作為、更具現(xiàn)代化地施政。隨著預(yù)算及資金劃撥的機(jī)制、程序和技術(shù)等日趨先進(jìn)，政府能夠更加科學(xué)地編制預(yù)算、便捷地執(zhí)行預(yù)算(馬駿，2004：1)。其四，讓政府成為一個(gè)更負(fù)責(zé)任、更得民心的政府。政府遵循《預(yù)算法》開(kāi)展預(yù)算活動(dòng)，接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督，并就違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，這在一定程度上有利于使政府的財(cái)政收支活動(dòng)得到民眾的自覺(jué)遵從和信任，塑造人民心中基于本能的認(rèn)可而產(chǎn)生的法律忠誠(chéng)與政治忠誠(chéng)，從而緩解社會(huì)沖突，樹(shù)立清廉、負(fù)責(zé)的政府形象。

三、 公民層面：更加深入的公眾參與

“治理”模式與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或“管理”模式存在較大區(qū)別?！敖y(tǒng)治”模式強(qiáng)調(diào)的是自上而下的絕對(duì)權(quán)威，主要表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)成員間管理與服從的關(guān)系。而“治理”模式則更強(qiáng)調(diào)柔性權(quán)力，努力在公私之間形成一種合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系(王錫鋅，2007：90)。從理論上講，在公共預(yù)算的實(shí)體成果方面，通過(guò)充分的公開(kāi)和有序的參與機(jī)制，依法引導(dǎo)不同的利益在一個(gè)公平的平臺(tái)上進(jìn)行博弈和妥協(xié)，最終制定一個(gè)能夠權(quán)衡利弊、均衡各方民意的合理方案，可以使預(yù)算案最大可能地反映公民的呼聲和需要，避免預(yù)算執(zhí)行中不同利益相關(guān)方對(duì)立所產(chǎn)生的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)耗，也可以在交流和溝通中激發(fā)新的合作方式、尋找新的解決方案，減去了在非預(yù)算法治環(huán)境下可能存在的摩擦成本，從而為全面的財(cái)稅體制改革奠定基石與吹響號(hào)角。

新《預(yù)算法》較好地體現(xiàn)了治理理念，用更多的篇幅、更大的力道來(lái)描述預(yù)算過(guò)程中的公民，鼓勵(lì)預(yù)算公開(kāi)基礎(chǔ)上的公眾參與，努力讓公眾成為“變革的能動(dòng)的參加者，不是指令或自主配給的被動(dòng)的、順從的接受者?！?阿瑪?shù)賮啞ど?002：276)具體來(lái)說(shuō)：新法首次明確將“預(yù)算公開(kāi)”寫(xiě)入法律規(guī)定，規(guī)定“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表”，如非涉秘則一律向社會(huì)公開(kāi)，且對(duì)預(yù)算公開(kāi)的責(zé)任主體、重點(diǎn)事項(xiàng)和具體時(shí)限等作了具體要求。預(yù)算公開(kāi)的法治化，實(shí)際上也是對(duì)公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)的保障；在此基礎(chǔ)上，新《預(yù)算法》還直接將公民引入預(yù)算過(guò)程中，作為獨(dú)立的主體，如該法第九十一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告；接受檢舉、控告的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密?！边@即可視為公眾參與、監(jiān)督預(yù)算過(guò)程的一個(gè)法律通道。同時(shí)，還規(guī)定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大應(yīng)當(dāng)組織人民代表在審查預(yù)算草案前“聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)”，這也為實(shí)踐中已開(kāi)展嘗試的參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)。

在公民權(quán)利的持續(xù)行使方面，憲法賦予公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了真切的實(shí)現(xiàn)，公眾參與不再只是單單停留在紙面上的美好幻想，而是躍動(dòng)成為鮮活生動(dòng)的政治實(shí)踐。只有經(jīng)由民主的實(shí)踐和學(xué)習(xí)，公民的民主意識(shí)才會(huì)不斷清晰，民主素養(yǎng)才會(huì)不斷養(yǎng)成，民主能力才會(huì)不斷強(qiáng)大。所以，不管是基層、小區(qū)域內(nèi)的公民直接參與預(yù)算編制，還是較大范圍內(nèi)的公民對(duì)預(yù)算發(fā)表建議和意見(jiàn)，都是因地制宜的、很好的民主嘗試。而且嚴(yán)格地說(shuō)，公民參與和監(jiān)督的對(duì)象不只是針對(duì)政府的預(yù)算行為，還包括對(duì)人大履職的再監(jiān)督。尤其是在當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督較為乏力、但公眾預(yù)算參與已有較多成果的情況下，我們不僅要逐步加強(qiáng)人大建設(shè)，還要調(diào)動(dòng)和發(fā)揮來(lái)自社會(huì)的民主力量，形成對(duì)預(yù)算權(quán)體系的外部平衡，這是預(yù)算治理的現(xiàn)實(shí)所需，也是達(dá)致預(yù)算法治必由之路。

“改變國(guó)家取錢(qián)、分錢(qián)和用錢(qián)的方式，就能在很大程度上改變國(guó)家做事的方式，改變國(guó)家的治理制度?！?王紹光、馬駿，2011：5)預(yù)算作為連接著國(guó)家與國(guó)民、國(guó)民與國(guó)民的紐帶，是國(guó)家治理的中樞環(huán)節(jié)。歷史經(jīng)驗(yàn)也已表明，隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立和完善，國(guó)家治理也將變得更加高效而且負(fù)責(zé)。在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，建立并完善以法治為內(nèi)核的現(xiàn)代預(yù)算制度至為重要。經(jīng)由此，便可理順人大、政府與公民等多方主體之間的關(guān)系，促使國(guó)家和納稅人形成合作、互信的新型財(cái)稅文化。

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■作者地址：劉劍文，北京大學(xué)法學(xué)院；北京 100871。Email：jianwenliu@vip.sina.com。

財(cái)政分稅制與地方預(yù)算自主權(quán)

熊偉

就其邏輯結(jié)構(gòu)而言，《預(yù)算法》主要調(diào)整財(cái)政權(quán)力的橫向配置，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，依次排列。把握這條主線，整部法律綱舉目張，一目了然。其實(shí)，在主線之外，還有一條不引人注目的副線，即如何處理中央與地方之間的預(yù)算關(guān)系。只是，當(dāng)《憲法》尚未對(duì)此清晰界分時(shí)，《預(yù)算法》不得不保持低調(diào)，僅僅確認(rèn)“國(guó)家實(shí)行中央與地方之間分稅制”、“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，其他內(nèi)容則語(yǔ)焉不詳。本文以地方預(yù)算自主權(quán)為題，旨在發(fā)現(xiàn)《預(yù)算法》的另一面，為規(guī)范央地財(cái)政關(guān)系尋覓新機(jī)。

一、 “一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的法律玄機(jī)

“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”并非《預(yù)算法》首創(chuàng)?！稇椃ā返诹土艞l早已確認(rèn)，全國(guó)人大負(fù)責(zé)審批國(guó)家預(yù)算；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大審批本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算。如果不能成為獨(dú)立的預(yù)算主體，地方政府就無(wú)權(quán)編制和報(bào)送預(yù)算草案，地方權(quán)力機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)審批預(yù)算草案。如此，即便地方政府仍然存在，它所執(zhí)行的也只是國(guó)家預(yù)算的一部分。這樣的地方政府缺乏財(cái)政獨(dú)立性，其收入和支出都不能自己決定，事實(shí)上只相當(dāng)于中央的分支機(jī)構(gòu)(劉劍文，2013:171)。

可以作為類(lèi)比的是，按照《預(yù)算法》的要求，政府預(yù)算由部門(mén)預(yù)算組成，意味著各個(gè)政府部門(mén)都要編制預(yù)算。政府預(yù)算審批通過(guò)后，財(cái)政部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)需要批復(fù)部門(mén)預(yù)算。在實(shí)踐中，部門(mén)預(yù)算需報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審議，批復(fù)之后還要向社會(huì)公開(kāi)。即便如此，仍不能說(shuō)政府部門(mén)是獨(dú)立預(yù)算主體。這是因?yàn)?，政府部門(mén)沒(méi)有獨(dú)立的收入，沒(méi)有獨(dú)立的支出。部門(mén)編制、報(bào)送、執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程，只是政府預(yù)算的一個(gè)環(huán)節(jié)，不具有獨(dú)立存在的價(jià)值。

地方作為獨(dú)立的預(yù)算主體，意味著它能夠自主編制預(yù)算，自主審查和批準(zhǔn)預(yù)算，自主執(zhí)行生效的預(yù)算。只是，在這個(gè)問(wèn)題上，《憲法》第六十二條疑點(diǎn)多多。既然全國(guó)人大審批“國(guó)家預(yù)算”，如果國(guó)家預(yù)算包括地方預(yù)算，地方預(yù)算報(bào)本級(jí)人大審批還有何意義？事實(shí)上，1992年《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》就是按照這個(gè)思路設(shè)計(jì)的。由于預(yù)算草案逐級(jí)向上匯總，每一級(jí)人大審批的預(yù)算都包括下級(jí)預(yù)算，如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算需經(jīng)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)人大審批，毫無(wú)意義(劉劍文、熊偉，2001：52-59)。好在1994年《預(yù)算法》將各級(jí)人大審批的對(duì)象限定在本級(jí)政府預(yù)算，對(duì)地方總預(yù)算只是進(jìn)行審議，解決了地方預(yù)算地位的瑕疵。只不過(guò)，用這種方式解釋?xiě)椃ㄈ燥@牽強(qiáng)。

1993年《預(yù)算法》雖確認(rèn)了“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，但“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算”。基于這一規(guī)定，不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算納入縣級(jí)預(yù)算管理，由縣級(jí)人大審批?！额A(yù)算法》修改后刪除了這一內(nèi)容。雖然仍允許縣級(jí)政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，但是代編的預(yù)算仍需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批，且代編要經(jīng)過(guò)省級(jí)政府批準(zhǔn)。相比《預(yù)算法》修改前允許不設(shè)立預(yù)算，這種照顧現(xiàn)實(shí)的折中仍然是一種進(jìn)步。

總之，“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的確立，地方獲得了獨(dú)立的預(yù)算權(quán)，編制、審批、執(zhí)行預(yù)算的職能都在地方。不過(guò)，能夠編制、審批和執(zhí)行預(yù)算，僅僅只是一種形式上的獨(dú)立性，并不意味著地方對(duì)于收支有獨(dú)立的決定權(quán)。對(duì)于地方政府而言，哪些收入可以編入預(yù)算，預(yù)算支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)如何，有賴(lài)于政府間財(cái)政收支劃分。正因?yàn)槿绱耍侄愔聘苡绊懙胤筋A(yù)算自主權(quán)。

二、 分稅制：地方預(yù)算自主的前提

《預(yù)算法》雖然界定了預(yù)算收支范圍，但這只是針對(duì)同一級(jí)次預(yù)算的復(fù)式結(jié)構(gòu)，不涉及不同級(jí)次政府預(yù)算的收支劃分。該法第二十九條規(guī)定，“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上解收入、中央對(duì)地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！币虼?，盡管《預(yù)算法》確認(rèn)財(cái)政分稅制，但具體內(nèi)容仍需國(guó)務(wù)院規(guī)定。不過(guò)，既然要在央地之間劃分收支，與“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”相對(duì)應(yīng)，分稅制的大方向應(yīng)該是財(cái)政分權(quán)，而不是取消地方的預(yù)算自主權(quán)。

地方預(yù)算自主包括兩方面的含義，一是地方政府具有獨(dú)立的預(yù)算法律地位，第二方面的含義是地方政府在分稅制確定的范圍內(nèi)，能夠自主決定開(kāi)支項(xiàng)目和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。地方是否有權(quán)創(chuàng)造收入形式，如開(kāi)征地方稅、征收規(guī)費(fèi)等，這取決于國(guó)家財(cái)稅分權(quán)體制。如果是，則表現(xiàn)為地方的收入自主權(quán)。否則，就只能按照既定規(guī)則應(yīng)收盡收?！额A(yù)算法》修改后，“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”原則確保每一級(jí)地方政府都享有獨(dú)立的預(yù)算資格。我國(guó)自1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)[1993]85號(hào))。，目的也是要?jiǎng)澐重?cái)政收支，確立地方獨(dú)立的預(yù)算權(quán)限。只是由于分稅制改革不徹底，地方收入自主權(quán)幾乎完全被剝奪，支出方面也受制于事權(quán)劃分的不明確，導(dǎo)致地方預(yù)算的自主空間逼仄(羅春梅，2004:11-13)。

例如，雖然分稅制確認(rèn)地方稅的存在，但是為實(shí)現(xiàn)全國(guó)稅政的統(tǒng)一，地方稅的開(kāi)征、停征權(quán)在中央，稅收減免權(quán)也全面上收，地方只有稅收征管和分享的權(quán)力。政府性基金的開(kāi)征權(quán)在中央，行政事業(yè)性收費(fèi)的設(shè)定權(quán)也在中央。在支出方面，地方不僅事實(shí)上承擔(dān)著原本屬于中央事權(quán)的司法、社保等支出，即便確屬地方事權(quán)，“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”也十分普遍。公務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和編制中央定，公務(wù)員和事業(yè)單位工資津貼中央批，各種對(duì)地方的達(dá)標(biāo)檢查和一票否決，都體現(xiàn)了地方財(cái)政支出的附屬性。即便在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，如果中央的偏好發(fā)生改變，地方也會(huì)調(diào)整預(yù)算方案，以體現(xiàn)與中央政策立場(chǎng)的一致。

十八屆三中全會(huì)決定要求建立“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制”，有助于深化分稅制改革，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系。遵循十八屆四中全會(huì)所確定的“依法治國(guó)”原則，凡屬中央事權(quán)，地方無(wú)需承擔(dān)；凡屬地方事權(quán)，中央無(wú)權(quán)干涉，二者之間應(yīng)該通過(guò)法律明確界分。事權(quán)確定后，財(cái)政支出責(zé)任迎刃而解，財(cái)政收入劃分也有了基準(zhǔn)(徐鍵，2012:43-58)。為了維護(hù)地方預(yù)算自主權(quán)，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也需要調(diào)整，以彌補(bǔ)地方財(cái)力為目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)占絕對(duì)比重，以政策調(diào)節(jié)為目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)支付只能充當(dāng)配角。按照這種安排，即便是中央的轉(zhuǎn)移支付資金，地方也可以根據(jù)需要自主調(diào)配。不難看出，這種思路已經(jīng)不限于預(yù)算自主，而是在輕叩地方財(cái)政自治的大門(mén)。

三、 地方預(yù)算自主vs地方財(cái)政自治

除了獨(dú)立編制、審批和執(zhí)行預(yù)算，以及在收入支出方面的自主權(quán)，地方預(yù)算自主還有一個(gè)更深層次的含義，即地方政府能否通過(guò)舉債自求預(yù)算平衡，以及是否具有獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任能力，對(duì)自己舉借的債務(wù)獨(dú)立負(fù)責(zé)?！额A(yù)算法》修改后，賦予地方有限的舉債權(quán)。之后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》要求，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則?！熬戎币辉~不同于“償還”，它本身就是主體分立的產(chǎn)物，意味著中央沒(méi)有償還義務(wù)。平心而論，中央過(guò)去長(zhǎng)期深度參與地方財(cái)政事務(wù)，地方缺乏預(yù)算和財(cái)政自主權(quán)，要求地方對(duì)債務(wù)自負(fù)其責(zé)，甚至強(qiáng)調(diào)不救助，有悖法理。但如果面向未來(lái)，只要能建構(gòu)完善的法律制度，中央與地方財(cái)政分立、預(yù)算自主，即便是單一制體制下也并非不可能(熊偉，2014:61-68)。

地方預(yù)算自主權(quán)要求的不只是獨(dú)立履行預(yù)算程序，更重要的是，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，地方可以自主組織預(yù)算收入，自主安排預(yù)算支出，自主進(jìn)行預(yù)算管理，也需要自主承擔(dān)法律責(zé)任。這樣的自主空間已經(jīng)超過(guò)了預(yù)算本身，覆蓋了地方財(cái)政的方方面面，實(shí)際上就是財(cái)政自治(戴小明，2001：19-25)。在中國(guó)目前的憲制模式下，結(jié)合分稅制改革的要求，只要中央與地方事權(quán)能法定，并區(qū)分二者的財(cái)政支出責(zé)任，合理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)將會(huì)清晰，財(cái)政責(zé)任也會(huì)因此明確。之所以要求通過(guò)立法，而不是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)或決定，就是希望建立穩(wěn)定權(quán)威的規(guī)則體系，讓地方擺脫中央的不當(dāng)干涉，自主決定其預(yù)算與財(cái)政問(wèn)題。

當(dāng)然，盡管“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，但每一級(jí)地方未必享有同等法律地位?，F(xiàn)行分稅制方案所涉及的分權(quán)，只落實(shí)到中央與省，省以下地方政府并沒(méi)有獨(dú)立的地位，其財(cái)政權(quán)取決于省級(jí)政府。即便將來(lái)制定財(cái)政收支劃分法，明確每一級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限，也不大可能讓每一級(jí)地方享有同等地位。例如，可以考慮，省級(jí)政府享有開(kāi)征新稅的權(quán)力，地級(jí)市政府享有開(kāi)征政府性基金的權(quán)力，縣級(jí)政府享有征收行政事業(yè)性收費(fèi)的權(quán)力。至于舉債權(quán)，雖然目前《預(yù)算法》所做的控制有其必要性。但是，隨著地方財(cái)政的健全以及債券市場(chǎng)的完善，作為地方預(yù)算權(quán)的一部分，舉債權(quán)逐漸下放應(yīng)該是趨勢(shì)。與此同時(shí)，為防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，可以引入政府破產(chǎn)償債機(jī)制，要求地方政府自擔(dān)責(zé)任。

四、 地方政府預(yù)算自主權(quán)的界限

探討地方政府的預(yù)算自主權(quán)，必然涉及我國(guó)單一制憲制模式。和一般單一制國(guó)家不同，我國(guó)地方政府的設(shè)立和職權(quán)直接由憲法規(guī)定，“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的法源也是憲法。國(guó)家實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方積極性主動(dòng)性原則，地方政府既向地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，也受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，聽(tīng)其指揮。從實(shí)際的執(zhí)行來(lái)看，前者屬于民主成分，后者屬于集中機(jī)制，民主集中制在央地關(guān)系中得到體現(xiàn)(馬嶺，2013:2-14)。也正是因?yàn)槿绱?，在探討地方政府的預(yù)算自主權(quán)時(shí)，不可以忘記設(shè)定法律界限。既然《憲法》賦予國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府的職責(zé)，賦予全國(guó)人大監(jiān)督地方人大的職責(zé)，地方預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，就不可能隨心所欲。

在《憲法》的指導(dǎo)下，地方預(yù)算必須遵守中央制定的法律?，F(xiàn)在的《預(yù)算法》，將來(lái)的政府間收支劃分法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，都將成為地方預(yù)算的行為準(zhǔn)則，對(duì)地方預(yù)算既是授權(quán)也是限制，既是約束也是保護(hù)。例如，政府的收支劃分法定后，事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任對(duì)應(yīng)，地方的事權(quán)明確，財(cái)政收入渠道穩(wěn)定，財(cái)政支出范圍自然清晰。如果要求地方代為履行中央事權(quán)，中央則需轉(zhuǎn)移支付相關(guān)費(fèi)用，不允許“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”。中央對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的干預(yù)，如批準(zhǔn)地方舉債、規(guī)范地方支出的標(biāo)準(zhǔn)和程序、啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，必須在法律允許的范圍內(nèi)。相比國(guó)務(wù)院直接決定地方財(cái)政事務(wù)，這種法治模式體現(xiàn)了地方參與，具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和可預(yù)測(cè)性，更加有利于國(guó)家治理能力的提升。

在立法過(guò)程中，基于憲政制度、歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情，到底能賦予地方多大的預(yù)算自主，需要妥善衡量。聯(lián)邦制國(guó)家的做法不同于單一制國(guó)家；單一制國(guó)家里，地方自治又不同于中央集權(quán)。我國(guó)形式上不實(shí)行自治，但又早已不是中央集權(quán)制，而是一種分權(quán)模式*為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，法國(guó)實(shí)行了兩次大規(guī)模的地方分權(quán)改革。2003年，地方分權(quán)的原則被寫(xiě)入法國(guó)憲法。至此，在保持單一制的同時(shí)，法國(guó)由傳統(tǒng)的中央集權(quán)成功轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)。參見(jiàn)[法]讓-瑪麗.蓬蒂埃：《法國(guó)行政分權(quán)視閾中的地方公共團(tuán)體研究》，施思璐譯，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期，第103~111頁(yè)。。只不過(guò)，關(guān)于怎么分權(quán)，我國(guó)還未找到有效路徑。例如，在財(cái)政收入方面，除了中央明確允許的財(cái)源，地方能否開(kāi)征地方稅？這方面我國(guó)一直非常保守，擔(dān)心影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。在財(cái)政支出方面，受民主集中制觀念所致，中央通過(guò)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，甚至規(guī)范性文件，對(duì)地方的工資福利、行政費(fèi)用、辦公用房、樓堂館所、政府采購(gòu)、財(cái)政投資等，都提出了很多約束性或指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，即便確認(rèn)地方預(yù)算自主權(quán)，事實(shí)上，地方權(quán)力的大小仍然取決于中央。

基于財(cái)政自治的設(shè)想，地方能否在預(yù)算收入方面擁有更大的自主空間？能否自主決定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和程序？能否根據(jù)財(cái)政需要自行舉借債務(wù)？筆者認(rèn)為，對(duì)于具有外溢效應(yīng)的收入形式，如增值稅、所得稅等，的確應(yīng)該中央統(tǒng)一立法。但是，純粹地方性的收入形式，如房地產(chǎn)稅，可以交由地方自主決定。即便是中央立法的項(xiàng)目，在稅率或扣除方面設(shè)計(jì)一些彈性，讓地方相機(jī)決定，也是不錯(cuò)的選擇。至于財(cái)政支出，如果純屬地方事權(quán)，一般都應(yīng)由地方?jīng)Q定，沒(méi)有必要中央審批。舉債方面，由于目前地方財(cái)政地位不明，內(nèi)部機(jī)制不完善，中央可以施加必要控制。但是，舉債本身是市場(chǎng)行為，應(yīng)更多發(fā)揮市場(chǎng)的作用，同時(shí)通過(guò)完善的法律建構(gòu)，確認(rèn)地方對(duì)債務(wù)自主負(fù)責(zé)，中央只在特殊情況下予以救助(陳斌，2013)。

總之，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，在處理地方預(yù)算問(wèn)題時(shí)，雖然必須承認(rèn)地方權(quán)力的有限性，地方只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)行事，但是，一旦授權(quán)范圍明確，地方擁有充分的自由空間，可以自主決定。在具體問(wèn)題上，中央可以影響地方，但不能強(qiáng)制地方執(zhí)行。

[1]陳斌(2013).地方債大摸底：有限政府的契機(jī).南方周末，2013-9-20.

[2]劉劍文(2013).強(qiáng)國(guó)之道：財(cái)稅法治的破與立.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.

[3]劉劍文、熊偉(2001).預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善.法學(xué)家，6.

[4]羅春梅(2004).地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺失問(wèn)題研究.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，10.

[5]馬嶺(2013).我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中的民主集中制原則.云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)，4.

[6]熊偉(2014).地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析徑路.法學(xué)評(píng)論，2.

[7]徐鍵(2012).分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán).法學(xué)研究，3.

■作者地址：熊偉，武漢大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email：whutax@126.com。

地方債危機(jī)：中央政府“救”與“不救”的權(quán)衡

華國(guó)慶

地方舉債一直是財(cái)政法的敏感話題。《預(yù)算法》修改前，原則上不允許地方發(fā)行債券。2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院推行地方債發(fā)行改革試點(diǎn)，先后采取了“中央代發(fā)代還”、“地方自發(fā)、中央代還”和“地方自發(fā)自還”三種模式，并積累了一定的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。相較于“中央代發(fā)代還”、“地方自發(fā)、中央代還”，地方債“自發(fā)自還”制度有利于厘清地方債發(fā)行權(quán)和責(zé)任的歸屬，建立權(quán)責(zé)相一致的地方債管理機(jī)制。與此同時(shí)，地方債“自發(fā)自還”也是抑制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)放大的有效制度措施。不過(guò)，在《預(yù)算法》修改的過(guò)程中，受歐美債務(wù)危機(jī)和我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)的影響，決策者們舉棋不定，左右為難，修改方案一度處于反復(fù)和拉鋸之中?！额A(yù)算法》修改后，最終確認(rèn)了地方政府有限舉債權(quán)。盡管《預(yù)算法》第三十五條第二款要求，地方發(fā)債必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，且不得超過(guò)國(guó)務(wù)院確定的限額，但是，地方政府自主發(fā)債、自行還債模式的正式確立，標(biāo)志著地方債發(fā)行改革試點(diǎn)由此告一段落。

《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》雖然對(duì)試點(diǎn)地區(qū)地方政府債券自發(fā)自還的原則、程序等做了一些規(guī)定，但并沒(méi)有明確界定地方債違約問(wèn)題?！额A(yù)算法》目前要求，地方發(fā)行債券必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，且只能在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)進(jìn)行，與此前國(guó)務(wù)院選定試點(diǎn)地區(qū)、批準(zhǔn)發(fā)債規(guī)模思路基本一致。這是否意味著地方政府債券仍有某種意義上的中央背書(shū)？如果不能夠切實(shí)明確地方政府的發(fā)債主體身份和違約處置方案，地方政府的信用或違約風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)法在地方債價(jià)格上得以體現(xiàn)，導(dǎo)致市場(chǎng)化機(jī)制失靈(吳衛(wèi)星，2014:2)。尤其值得探討的是，一旦地方出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，中央救還是不救？

我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但不容忽視的是，2014年至今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力不斷增加，作為地方債償還資金主要來(lái)源的“土地財(cái)政”也日益萎縮。鑒此，如何化解地方政府性債務(wù)有可能帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就成為各級(jí)政府必須面對(duì)的重要課題。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，國(guó)務(wù)院于2014年9月21日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。其中，《意見(jiàn)》明確提出“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。

《意見(jiàn)》之上述規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》有關(guān)地方政府債務(wù)違約情況下如何處理規(guī)定的缺位?！爸醒氩欢档住庇欣诜婪兜赖嘛L(fēng)險(xiǎn)，減少地方政府和中央政府之間不必要的博弈行為，可以倒逼地方政府在發(fā)債時(shí)秉持審慎的態(tài)度，彰顯出了“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)”的市場(chǎng)化邏輯(趙曉、陳金保，2014:19)。但值得探討的是，在我國(guó)目前的政經(jīng)體制和財(cái)政分權(quán)模式下，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府不予救助是否妥當(dāng)？

綜上所述，在部編版小學(xué)低年級(jí)語(yǔ)文教材中，識(shí)字寫(xiě)字板塊強(qiáng)調(diào)要讓學(xué)生堅(jiān)持多認(rèn)少寫(xiě)的原則來(lái)進(jìn)行識(shí)字寫(xiě)字的學(xué)習(xí)。為了提高學(xué)生的識(shí)字寫(xiě)字學(xué)習(xí)效率，教師要積極尋找靈活有效的識(shí)字寫(xiě)字方法，提高學(xué)生的識(shí)字寫(xiě)字效率。

中央政府對(duì)地方債務(wù)危機(jī)不予救助，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，至少應(yīng)當(dāng)具備如下前提條件：一是地方政府有自己獨(dú)立的財(cái)權(quán)，這是責(zé)任承擔(dān)的前提；二是必須有強(qiáng)硬的外部約束，以遏制地方發(fā)債沖動(dòng)；三是建立起完備的地方政府破產(chǎn)制度，以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)重組。但遺憾的是，我國(guó)目前尚未具備上述條件。

第一，我國(guó)雖然奉行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政原則，但地方政府卻沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)。我國(guó)1994年分稅制財(cái)政管理體制改革雖然以稅種劃分為核心確立了地方財(cái)政收入的范圍，但中央政府在隨后的改革中卻單方面將本應(yīng)屬于地方的財(cái)政收入劃歸中央，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《所得稅收入分享改革方案》就是一個(gè)最好的例證，如將地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅由當(dāng)初的地方稅劃分為共享稅。而中央之所以能夠單方面修改規(guī)則，恰恰是因?yàn)榈胤秸旧聿⒉华?dú)立，在財(cái)政上只是中央的派出機(jī)構(gòu)(熊偉，2012：107-108)。在地方政府缺乏獨(dú)立財(cái)權(quán)的情況下，要求其自行承擔(dān)地方債務(wù)的償還責(zé)任無(wú)疑是不合理的。與此同時(shí)，我國(guó)尚未出臺(tái)相關(guān)法律就中央與地方政府間的事權(quán)以及財(cái)政支出責(zé)任作出明確劃分，以至于實(shí)踐中政府經(jīng)常憑借政治力將自己本應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任交由地方政府承擔(dān)，如國(guó)家安全、跨地區(qū)污染防治等。

第二，根據(jù)公共財(cái)政理論，賦予地方政府以發(fā)債權(quán)是為了滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾公共產(chǎn)品或服務(wù)需要的必然選擇，但地方債的發(fā)行必須建立在民眾同意基礎(chǔ)之上，以形成對(duì)政府舉債的外部約束。在美國(guó)，地方政府長(zhǎng)官是由當(dāng)?shù)孛癖娖边x出來(lái)的，官員必須對(duì)民眾負(fù)責(zé)，舉債需要民眾同意，民眾的監(jiān)督就是最強(qiáng)硬的外部約束。當(dāng)然，前期的過(guò)度舉債導(dǎo)致政府破產(chǎn)后的公共福利削減，擁有知情權(quán)的民眾也同樣會(huì)認(rèn)可。但是在中國(guó)，舉債基本上都由個(gè)別地方官員決定，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻要由全體民眾承擔(dān)(趙曉、陳金保，2014：19)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前尚未建立起對(duì)地方政府發(fā)債沖動(dòng)的約束機(jī)制。

第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，中央之所以對(duì)地方債務(wù)危機(jī)不予救助，除中央政府與地方政府都是獨(dú)立的財(cái)政主體外，還建立起了比較完備的地方政府破產(chǎn)制度。例如，在美國(guó)，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政危機(jī)時(shí)，聯(lián)邦政府原則上不予以救助。而無(wú)力償還債務(wù)的地方政府則可以根據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法》之規(guī)定申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，一旦被法院裁定破產(chǎn)，地方政府就可以制定債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，避免債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大而陷入債務(wù)惡性循環(huán)，最終得以度過(guò)危機(jī)。但在我國(guó)，地方政府破產(chǎn)不僅沒(méi)有法律依據(jù)，而且理論界對(duì)此也存在爭(zhēng)議。在地方政府破產(chǎn)機(jī)制缺位的情況下，不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府發(fā)債沖動(dòng)，而且在地方政府債務(wù)不能償還情況下的責(zé)任追究機(jī)制也無(wú)法得到真正落實(shí)。

正因?yàn)榈胤秸狈εc事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)、缺乏對(duì)地方政府舉債行為的有效約束與問(wèn)責(zé)機(jī)制等，所以，在地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的情況下，中央政府不予救助不盡妥當(dāng)。從目前來(lái)看，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)予以救助。在地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)后，可以考慮先由中央政府代為償還，但中央政府有權(quán)要求地方政府制定嚴(yán)格的財(cái)政支出緊縮計(jì)劃，甚至減少對(duì)該地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金。不過(guò)，這只是基于目前中國(guó)財(cái)政分權(quán)狀況得出的結(jié)論。隨著情況的變化，中央的角色也可以相應(yīng)作出調(diào)整。中央對(duì)是否救助地方債務(wù)危機(jī)擁有一定的相機(jī)決定權(quán)。

事實(shí)上，無(wú)論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，當(dāng)其地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府往往陷入“救”與“不救”的兩難境地。如果救助，對(duì)于中央政府而言，最大的益處在于能避免地方政府違約可能對(duì)當(dāng)?shù)丶捌渌貐^(qū)帶來(lái)的負(fù)面影響，有助于維持地方乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的穩(wěn)定；其代價(jià)除了相應(yīng)的財(cái)政成本外，還包括可能引發(fā)該地區(qū)與其他地區(qū)政府的道德風(fēng)險(xiǎn)(即地方政府通過(guò)過(guò)度舉債以享受債務(wù)短期收益，而未來(lái)債務(wù)成本由中央政府承擔(dān))。如果不救助，中央政府能夠避免相應(yīng)的財(cái)政成本和可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，但其代價(jià)是，需要應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)違約引發(fā)的各種沖擊(陳曦、于國(guó)龍、霍志輝，2013：34)。

任何制度設(shè)計(jì)都不可能完美，關(guān)鍵是如何在利弊權(quán)衡的基礎(chǔ)上作出選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中央對(duì)地方債務(wù)危機(jī)施加救助肯定弊大于利，不僅會(huì)毀滅地方債券市場(chǎng)，還會(huì)引發(fā)難以承受的道德風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度看，國(guó)務(wù)院關(guān)于不救助地方債的決定，有助于“逼”出一個(gè)負(fù)責(zé)任的地方政府。不過(guò)，落實(shí)中央政府不救助原則，必須建立起 “借用還”、“權(quán)責(zé)利”相一致的地方債管理制度及相關(guān)配套法律制度。具體來(lái)說(shuō)：

第一，制定《公共債務(wù)法》，規(guī)范和約束地方政府的舉債行為。新《預(yù)算法》雖然就地方債作了一些規(guī)定，但仍然過(guò)于原則，且主要就如何規(guī)制地方債的風(fēng)險(xiǎn)作了相應(yīng)規(guī)定。我們認(rèn)為，預(yù)算法畢竟不是公共債務(wù)管理之法，不可能就地方債作出詳細(xì)規(guī)定，因?yàn)榈胤絺婕鞍l(fā)行、審批、使用、償還和監(jiān)督等諸多問(wèn)題。相反，只有公共債務(wù)法才能擔(dān)此重任。

第三，制定《財(cái)政基本法》，明晰中央政府與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，如中央政府與地方政府間的財(cái)政收入范圍、財(cái)政管理權(quán)限、財(cái)政支出責(zé)任等。在我國(guó)，由于《憲法》對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)定非常原則，中央多以規(guī)范性文件來(lái)處理政府間關(guān)系，故導(dǎo)致各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)頻繁變更、財(cái)政支出責(zé)任混淆不清。鑒此，制定財(cái)政基本法，依法規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系就成為當(dāng)務(wù)之急。其中，最為主要的是如何科學(xué)、合理確定地方稅的主體稅種，完善地方稅體系，形成與地方政府事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)權(quán)，從而解決地方政府因?yàn)樨?cái)力缺乏而過(guò)分依賴(lài)舉債的問(wèn)題。

第四，建立起科學(xué)合理的地方官員政績(jī)考評(píng)機(jī)制以及地方債的約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)地方政府舉債沖動(dòng)的原因比較復(fù)雜，但與對(duì)地方政府官員的政績(jī)考評(píng)機(jī)制不合理以及問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全不無(wú)關(guān)系。因此，建立起科學(xué)合理的地方官員政績(jī)考評(píng)機(jī)制以及地方債的約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制就顯得尤為必要。地方官員政績(jī)考評(píng)機(jī)制雖然涉及政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、政績(jī)考評(píng)的方式等諸多方面，但有必要將政府負(fù)債納入政績(jī)考核的范圍，以防止地方政府官員為“政績(jī)工程”而盲目舉債。地方債的約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，最重要的就是按照“權(quán)責(zé)一致”原則，就地方政府違法舉債以及地方債不能償還情況下的責(zé)任追究機(jī)制作出明確規(guī)定，使地方政府成為真正的責(zé)任政府，切實(shí)防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[1]陳曦、于國(guó)龍、霍志輝(2013).地方債務(wù)危機(jī)時(shí)中央政府提供救助的主要權(quán)衡因素探討.債券，11.

[2]熊偉(2012).地方債券制度中的政府間財(cái)政關(guān)系.新視野，3.

[3]吳衛(wèi)星(2014).地方債“自發(fā)自還”可緩解高成本和期限錯(cuò)配.證券日?qǐng)?bào)，2014-06-14.

[4]趙曉、陳金保(2014).地方債風(fēng)險(xiǎn)的前提“中央不兜底”.金融博覽(財(cái)富),11.

■作者地址：華國(guó)慶，安徽大學(xué)法學(xué)院；安徽 合肥 230031。Email：hgqlaw@126.com。

規(guī)范性和有效性：政府預(yù)算中的二重奏

黎江虹

預(yù)算作為統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家財(cái)政收支的樞紐，各種因素匯集，龐雜而又混沌:法律與政策的沖突、長(zhǎng)期愿景與當(dāng)下計(jì)劃的糾纏、規(guī)范性和有效性間的張力。《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，預(yù)算規(guī)范性大大增強(qiáng)，預(yù)算公開(kāi)、人大監(jiān)督角色的強(qiáng)化、責(zé)任體系的健全都在彰顯預(yù)算法的努力。與此同時(shí)，各級(jí)人大、政府部門(mén)乃至具體預(yù)算單位卻在擔(dān)憂(yōu):過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性是否會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的有效性被削弱？具體操作時(shí)如何把握預(yù)算規(guī)范性和有效性的邊界？上述迷惑直接關(guān)系預(yù)算規(guī)范的規(guī)范性是否會(huì)被執(zhí)行部門(mén)架空的問(wèn)題。一個(gè)匱乏預(yù)算文化的國(guó)度，選擇何種路徑迅速構(gòu)建規(guī)范性與有效性有機(jī)結(jié)合的預(yù)算制度，是急需預(yù)算法學(xué)者研究的課題。

一、 歷史視角：預(yù)算規(guī)范性和有效性關(guān)系之嬗變

預(yù)算的規(guī)范性強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的法定性和執(zhí)行的剛性，預(yù)算的有效性側(cè)重于預(yù)算對(duì)資源的有效配置，隱含著對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面調(diào)控功能。兩者關(guān)系的嬗變經(jīng)歷了不同的階段。

預(yù)算涅槃?dòng)诜饨ㄍ鯔?quán)不受約束的封建社會(huì)，控權(quán)也就成為了預(yù)算理念的精髓所在。如英國(guó)大憲章就昭示和確立了代議制和現(xiàn)代法治的基本原則：國(guó)王未經(jīng)納稅人階層同意的征稅是非法的……國(guó)家的財(cái)政預(yù)算也要受到代表的審查和同意(馬克圭，1997：12-56)。與此相適應(yīng)，預(yù)算權(quán)的配置也以議會(huì)為主導(dǎo)。在此時(shí)期，規(guī)范性被認(rèn)為是有效性的代名詞。只要規(guī)范了政府權(quán)力，履行了法定程序，預(yù)算就會(huì)被認(rèn)為有效體現(xiàn)了民意，會(huì)產(chǎn)生正面的資源配置效益。

然而，由于議員普遍對(duì)預(yù)算保持“理性的冷漠”，而政府部門(mén)更愿意考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，很多國(guó)家開(kāi)始賦予行政部門(mén)較大的預(yù)算權(quán)力，以促進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效影響。如美國(guó)1921年頒布的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》賦予總統(tǒng)的預(yù)算主導(dǎo)權(quán)。2008年我國(guó)的四萬(wàn)億資金計(jì)劃的撥付也是基于預(yù)算有效性的沖動(dòng)。

其實(shí)，無(wú)論是預(yù)算規(guī)范性至上還是有效性至上，都有無(wú)法克服的弊端。預(yù)算必將走入規(guī)范性和有效性有機(jī)結(jié)合的歷史階段。就體制設(shè)計(jì)而言，以美國(guó)為代表，1974年頒布的《國(guó)會(huì)預(yù)算及截留控制法案》就確立了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)預(yù)算的共同控制權(quán)。不過(guò)，預(yù)算最核心的的權(quán)力仍掌握在國(guó)會(huì)手中，總統(tǒng)只擁有預(yù)算建議權(quán)，國(guó)會(huì)可以全盤(pán)推翻總統(tǒng)的預(yù)算提案(黎江虹，2015：74)。

歷史的演變都會(huì)昭示一些經(jīng)歲月檢驗(yàn)和沖刷的真理：預(yù)算的形式理性是不可或缺的，因?yàn)橹挥幸?guī)范性才能閃爍預(yù)算控權(quán)的理念。但預(yù)算事實(shí)上擔(dān)負(fù)多重目標(biāo)(控權(quán)只是其中一種)，政府必須考量計(jì)劃的有效推行和對(duì)資源的有效配置，否則預(yù)算將會(huì)喪失生命力，淪為毫無(wú)用處的教條。

二、 現(xiàn)實(shí)困惑：機(jī)制供給缺失可能導(dǎo)致矯枉過(guò)正

由于中國(guó)缺失預(yù)算規(guī)范性至上的發(fā)展階段，預(yù)算呈現(xiàn)軟約束態(tài)勢(shì)?！额A(yù)算法》歷經(jīng)十年才完成修訂，既反映了在中國(guó)語(yǔ)境下實(shí)現(xiàn)控權(quán)的艱難，也折射出新《預(yù)算法》實(shí)施必須要面對(duì)的問(wèn)題：

(一) 人民代表大會(huì)難以擔(dān)當(dāng)預(yù)算重任

預(yù)算的規(guī)范性對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)要求甚高，預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)都要求其深度介入，從而形成對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的制衡?！额A(yù)算法》第二章和第五章是人民代表大會(huì)職能條款的集合，內(nèi)容不可謂不豐富。但現(xiàn)實(shí)的尷尬卻是：人民代表大會(huì)現(xiàn)有架構(gòu)和人員無(wú)法應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》賦予的各項(xiàng)職能。目前，基層各級(jí)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)編制很少，預(yù)算工作委員會(huì)基本是一人或兩人擔(dān)當(dāng)工作，其中專(zhuān)業(yè)人士甚少，外聘專(zhuān)家對(duì)于基層人民代表大會(huì)幾乎不現(xiàn)實(shí)。如果人民代表大會(huì)監(jiān)督力度和專(zhuān)業(yè)性不夠，依托其職能的強(qiáng)化提升預(yù)算規(guī)范性的設(shè)想就會(huì)大打折扣。

(二) 預(yù)算調(diào)整缺乏完整的規(guī)范依據(jù)

預(yù)算調(diào)整是預(yù)算規(guī)范性和有效性博弈最為激烈的戰(zhàn)場(chǎng)?！额A(yù)算法》第十三條明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。”這是預(yù)算規(guī)范性的體現(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)改變、政治博弈持續(xù)、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)更迭、公眾焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移等原因， 事前取得的預(yù)計(jì)信息難免會(huì)出現(xiàn)紕漏， 執(zhí)行中的預(yù)算案也就難以與過(guò)時(shí)的預(yù)算案完全相同(愛(ài)倫·魯賓，2001:250)。為更好的回應(yīng)公眾需求，提供更為務(wù)實(shí)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，預(yù)算必須進(jìn)行調(diào)試和修正，這是預(yù)算有效性的體現(xiàn)。新《預(yù)算法》第七章對(duì)預(yù)算調(diào)整做了較為詳盡的規(guī)定，最大的亮點(diǎn)是采用列舉法，對(duì)需要調(diào)整的四種情形作了規(guī)定,并對(duì)預(yù)算調(diào)整程序做了較嚴(yán)格規(guī)定。其缺陷在于：一是預(yù)算調(diào)整重總額、輕結(jié)構(gòu)，科目間資金的的調(diào)劑權(quán)被賦予行政部門(mén)，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性受損；二是預(yù)算調(diào)整的規(guī)定不夠具體。例如，支出調(diào)整有追加支出、動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)資金、超支；收入調(diào)整有增加舉債、追加撥款、預(yù)算外收入、超收收入、結(jié)余資金等(胡明，2014：130)。而《預(yù)算法》僅涉及其中幾種。項(xiàng)目列舉的漏洞，使執(zhí)行部門(mén)要么無(wú)所適從，要么隨意裁量；三是事后追認(rèn)的預(yù)算調(diào)整僅限于自然災(zāi)害等突發(fā)事件，未考慮火災(zāi)、爆炸、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等非自然災(zāi)害，適用范圍不周延。

(三) 預(yù)算對(duì)于政府戰(zhàn)略和政策的考量尚在搖擺

財(cái)政政策和法律是現(xiàn)代社會(huì)治國(guó)理財(cái)互補(bǔ)的兩種手段。阿爾伯特·海德(2010)指出：“在龐大而復(fù)雜的形式中，預(yù)算同時(shí)記錄政策成果、指明政策重點(diǎn)以及規(guī)劃目標(biāo)和目的，描繪政府的總體服務(wù)成就，并測(cè)量其績(jī)效、影響和整體效果?！?因此，不管法學(xué)家怎樣厭惡政策的彈性，預(yù)算無(wú)可避免要和政策密切關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)實(shí)中一個(gè)重要的問(wèn)題是，政府怎樣把其發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃融進(jìn)預(yù)算，從而獲得民眾乃至人民代表大會(huì)支持。政府所持的態(tài)度是：預(yù)算審批機(jī)構(gòu)未必了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，應(yīng)盡量采納政府編制的預(yù)算；而預(yù)算審批機(jī)構(gòu)和民眾的態(tài)度則是，應(yīng)對(duì)政府的行為保持高度警惕。政府和人民代表大會(huì)之間合作不夠，這對(duì)于問(wèn)題的解決有害無(wú)益。不可否認(rèn)，有些問(wèn)題已經(jīng)到了非解決不可的地步:如人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案的修訂權(quán)、否決權(quán)，預(yù)算對(duì)政府戰(zhàn)略計(jì)劃的吸納，都需要《預(yù)算法》提供明確的答案。

(四) 預(yù)算結(jié)果的評(píng)價(jià)還需要體制鋪墊

預(yù)算是官僚行為和行政能力的測(cè)量器，是反映國(guó)家治理能力的核心指標(biāo)。預(yù)算的規(guī)范性不僅表現(xiàn)在預(yù)算起點(diǎn)，還應(yīng)表現(xiàn)在預(yù)算結(jié)果的評(píng)價(jià)中。美國(guó)學(xué)者科伊提出了一個(gè)著名的問(wèn)題：應(yīng)該根據(jù)什么決定將X美元配置給了項(xiàng)目A而不是項(xiàng)目B？在中國(guó)，這個(gè)設(shè)問(wèn)尤其經(jīng)典。國(guó)家大量的預(yù)算資金撥付的正當(dāng)性和妥當(dāng)性何在？這關(guān)涉財(cái)政資金的效益評(píng)價(jià)機(jī)制，急需制定相應(yīng)的規(guī)則。因此，我國(guó)預(yù)算法的研究也應(yīng)由理念過(guò)渡到規(guī)則和評(píng)價(jià)。

三、 未來(lái)機(jī)制的創(chuàng)新：三個(gè)維度

預(yù)算的規(guī)范性和有效性的協(xié)調(diào)反映了預(yù)算作為綜合部門(mén)的特質(zhì)：它既有法律特質(zhì)，也有政治色彩，還具有經(jīng)濟(jì)管理的底色。這也注定了兩者邊界的劃分超出了法律的范疇，應(yīng)有管理思維和政治思維。

(一) 信息共享的維度

議會(huì)和政府間預(yù)算權(quán)的配置是預(yù)算規(guī)范性和有效性沖突的縮影。政府財(cái)政權(quán)力過(guò)大造成的惡果在中國(guó)已屢見(jiàn)不鮮，而“過(guò)于強(qiáng)大、不受約束的議會(huì)監(jiān)督權(quán)力反而會(huì)導(dǎo)致議會(huì)在預(yù)算領(lǐng)域不負(fù)責(zé)任的行為，例如掠奪性支出，不顧財(cái)政健康?！?Von Hagen，1992：1-79)為此，筆者認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)各主體間的信息共享：

第一，政府和人民代表大會(huì)預(yù)算信息共享的階段應(yīng)前移，方便人民代表大會(huì)后續(xù)審議預(yù)算，也使預(yù)算規(guī)范性和有效性的沖突預(yù)先得到化解。需要交換的信息包括國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、收入和支出的框架?；谶@樣的理念，可以考慮在《預(yù)算法》總則部分規(guī)定如下條款：各級(jí)政府在編制預(yù)算之前，應(yīng)將該年度的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和戰(zhàn)略計(jì)劃提交給本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論。

第二，人民代表大會(huì)應(yīng)完善信息收集和咨詢(xún)制度。為保證預(yù)算審批的科學(xué)性，人民代表大會(huì)應(yīng)有專(zhuān)屬的信息機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)會(huì)就有國(guó)會(huì)圖書(shū)館和隸屬于國(guó)會(huì)圖書(shū)館的國(guó)會(huì)研究服務(wù)處、科技評(píng)估局為議員提供資訊。我國(guó)人民代表大會(huì)幾乎沒(méi)有這樣的機(jī)構(gòu)。即使可采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式獲得資訊，人民代表大會(huì)也要有遴選和甄別的能力。只有獲取有效的資訊，才能幫助審批機(jī)關(guān)判斷預(yù)算的有效性。

第三，加大民眾意見(jiàn)的吸納。預(yù)算最根本的目的是增進(jìn)社會(huì)福利，征求民眾的意見(jiàn)是預(yù)算民主的體現(xiàn)。新《預(yù)算法》增加第45條，對(duì)基層(縣、鄉(xiāng))人民代表大會(huì)聽(tīng)取選民的意見(jiàn)做了規(guī)定。就人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)而言，只做到這一步遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。未來(lái)法律進(jìn)一步修改時(shí)，可開(kāi)放到縣級(jí)以上人民代表大會(huì)，且需設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的意見(jiàn)征求機(jī)制如預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。還需建立民眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息雙向交流。

(二) 規(guī)則完善的維度

就預(yù)算的規(guī)范性和有效性的關(guān)系而言，《預(yù)算法》最應(yīng)聚焦預(yù)算調(diào)整規(guī)則的完善。第一，預(yù)算調(diào)整不應(yīng)僅是預(yù)算總額的調(diào)整，還應(yīng)涉及到預(yù)算科目的調(diào)整，《預(yù)算法》應(yīng)明確列舉預(yù)算科目的調(diào)整范圍，限制政府權(quán)力擴(kuò)張的空間；第二，預(yù)算科目之間的調(diào)劑也屬重大利益調(diào)整，應(yīng)將其決定權(quán)收歸到各級(jí)人民代表大會(huì)；第三，預(yù)算調(diào)整的事由應(yīng)明確。預(yù)算執(zhí)行中情事變更情形很多，應(yīng)該明確哪些必須事先報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，哪些可以先由政府支出，事后報(bào)審批機(jī)關(guān)追認(rèn)。特別是，應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)財(cái)政收入的致命影響，從完善預(yù)算調(diào)整規(guī)則的角度予以應(yīng)對(duì)。

(三) 結(jié)果預(yù)算的維度

預(yù)算的有效性蘊(yùn)含著對(duì)于結(jié)果的追求,所有的努力都是需要結(jié)果來(lái)驗(yàn)證。上個(gè)世紀(jì)末的美國(guó)，“結(jié)果預(yù)算”的概念被提出，它是指一個(gè)聚焦于資金活動(dòng)結(jié)果的預(yù)算體制(Osborne,1992：20-100)。之后，美國(guó)一些州把結(jié)果預(yù)算的理念滲透到各自的預(yù)算改革，獲得了一些成效。

預(yù)算的評(píng)估結(jié)果對(duì)所有人開(kāi)放，而不僅僅限于行政管理部門(mén)內(nèi)部。因績(jī)效預(yù)算關(guān)注產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效率，故行政管理者是績(jī)效預(yù)算的主要關(guān)注者。此外，結(jié)果預(yù)算不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率，也關(guān)注社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。如國(guó)家撥款用于預(yù)防青少年犯罪等項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目很難用產(chǎn)出或者經(jīng)濟(jì)效率來(lái)衡量，最后采用的應(yīng)是諸如各方滿(mǎn)意度這樣的非經(jīng)濟(jì)化的標(biāo)準(zhǔn)，這是結(jié)果預(yù)算和績(jī)效預(yù)算最大的區(qū)別。故結(jié)果預(yù)算是比績(jī)效預(yù)算外延更廣的預(yù)算概念。結(jié)果預(yù)算最大的效用在于，各類(lèi)撥款項(xiàng)目特別是常規(guī)項(xiàng)目結(jié)果比較、競(jìng)爭(zhēng)，使下一年度預(yù)算能回答“為什么把錢(qián)撥往A項(xiàng)目而不是B項(xiàng)目”的質(zhì)疑，盡量達(dá)致規(guī)范性和有效性的有機(jī)統(tǒng)一。結(jié)果預(yù)算和決算最大的不同是，結(jié)果預(yù)算不僅僅是收支項(xiàng)目的堆積，還包括民眾滿(mǎn)意度調(diào)查數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)結(jié)果及處理方法，是一種更為細(xì)化翔實(shí)、更為民主的預(yù)算思維和機(jī)制。

在中國(guó)，績(jī)效預(yù)算才剛剛起步，比其更先進(jìn)的結(jié)果預(yù)算尚在理念階段。構(gòu)建結(jié)果預(yù)算機(jī)制既保證預(yù)算硬約束，又能夠彰顯預(yù)算宏觀調(diào)控的正面效果，是化解預(yù)算規(guī)范性和有效性沖突的利器。

[1]阿曼·卡恩、 W·巴特利·希爾德雷斯編(2010). 公共部門(mén)預(yù)算理論. 韋曙林譯. 上海:格致出版社.

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■作者地址：黎江虹，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢 430073。Email：374697836@qq.com。

基于財(cái)務(wù)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算

張榮芳

一、 社會(huì)保險(xiǎn)：源于保險(xiǎn)原理的財(cái)務(wù)獨(dú)立性

《預(yù)算法》修改后，將社會(huì)保險(xiǎn)基金正式納入政府預(yù)算，構(gòu)建起全口徑預(yù)算體系。和商業(yè)保險(xiǎn)相比，盡管設(shè)立宗旨和運(yùn)作方式不同，但不可否認(rèn)，社會(huì)保險(xiǎn)也是一種保險(xiǎn)，二者的共性在于，參保人通過(guò)保險(xiǎn)繳費(fèi)形成保險(xiǎn)基金，由特定主體管理或經(jīng)營(yíng)，用于支付參保人在特定情況下的費(fèi)用或補(bǔ)償。沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分散的功能，就不會(huì)有保險(xiǎn)；沒(méi)有參保人的繳費(fèi)，形成抵御風(fēng)險(xiǎn)的基金，也不可能有保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)如此，社會(huì)保險(xiǎn)亦然。保險(xiǎn)原理體現(xiàn)在財(cái)務(wù)運(yùn)作上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)獨(dú)立于一般國(guó)庫(kù)預(yù)算，具有自給自足的封閉性特征，國(guó)家不得將保費(fèi)收入挪作其他非屬該社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)之風(fēng)險(xiǎn)以外的社會(huì)支出(孫迺翊，2008：72)。此即社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立原則。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)在建構(gòu)過(guò)程中一直強(qiáng)調(diào)這一原則。在醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)制度中，相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，保險(xiǎn)基金遵循以支定收、收支平衡的原則*參見(jiàn)《工傷保險(xiǎn)條例》第8條；《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》第三部分；《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》第4條。。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初，國(guó)務(wù)院改革方案亦要求，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由政府根據(jù)支付費(fèi)用的實(shí)際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集*參加國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)文。。1997年和2005年國(guó)務(wù)院關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定之所以沒(méi)有確立該原則，主要因?yàn)閲?guó)家直接將轉(zhuǎn)制成本歸入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部收支平衡*參見(jiàn)國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)、國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)文。。失業(yè)保險(xiǎn)基金未明確該原則的原因亦如此*參見(jiàn)中發(fā)[1998]10號(hào)文。?？傊?，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)制度是明確的：社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其收益組成，獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政，原則上以支定收、收支平衡。

社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)獨(dú)立原則不僅要求社會(huì)保險(xiǎn)基金作為整體獨(dú)立于財(cái)政資金，還要求每個(gè)基金獨(dú)立運(yùn)行，相互不得共濟(jì)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金按保險(xiǎn)種類(lèi)和統(tǒng)籌級(jí)別分別設(shè)置，包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金，以及城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第64條要求，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金按照社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種分別建賬，分賬核算。具體到某一類(lèi)別的社會(huì)保險(xiǎn)基金，可能按照制度設(shè)計(jì)還包含個(gè)人賬戶(hù)基金和統(tǒng)籌基金，如職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金。不僅不同的社會(huì)保險(xiǎn)基金支付對(duì)象不同，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金還分別對(duì)應(yīng)不同的支付范圍。特別是個(gè)人賬戶(hù)基金，它們由被保險(xiǎn)人個(gè)人繳納、專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，待參保人符合條件時(shí)領(lǐng)取，投資收益歸參保人個(gè)人所有，余額依法可以由被保險(xiǎn)對(duì)象的法定繼承人繼承(張榮芳，2012:48-49)。每一基金的獨(dú)立性和支付范圍的特定性，使社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算范圍具有自身的特點(diǎn)。

社會(huì)保險(xiǎn)基金獨(dú)立于政府財(cái)政運(yùn)行，自負(fù)盈虧，其支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)必須依法規(guī)定，不能由政府有關(guān)部門(mén)通過(guò)預(yù)算確定。社會(huì)保險(xiǎn)基金是支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的專(zhuān)項(xiàng)資金，而社會(huì)保險(xiǎn)待遇體現(xiàn)了被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)權(quán)利，其具體內(nèi)容和限制方式必須法定化。由于社會(huì)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，社會(huì)主體在承擔(dān)強(qiáng)制納保、繳納保費(fèi)的法定義務(wù)時(shí)，其社會(huì)保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求權(quán)和期待權(quán)也必須由法律明確規(guī)定。這相當(dāng)于國(guó)家與社會(huì)主體之間以法律形式簽訂了“協(xié)議”，將公民和國(guó)家的義務(wù)明確記載于法律。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度亦大致體現(xiàn)了這一要求，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定等對(duì)被保險(xiǎn)人享受保險(xiǎn)待遇條件和標(biāo)準(zhǔn)有較為明確的規(guī)定*參見(jiàn)國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)文第6部分；《工傷保險(xiǎn)條例》第30條。。盡管也有部分待遇給付條件和標(biāo)準(zhǔn)被授權(quán)省級(jí)政府確定或者統(tǒng)籌級(jí)別的政府規(guī)定，但這只是表明，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的法定化程度有待提高，對(duì)目標(biāo)本身的追求應(yīng)該確定不移。

二、 社會(huì)保險(xiǎn)基金：預(yù)算范圍與功能的獨(dú)特性

《預(yù)算法》第4條明確規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。這是預(yù)算全面性原則的要求。這一原則在政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算中均得到貫徹落實(shí)，但社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)有所區(qū)別，至少，個(gè)人賬戶(hù)基金應(yīng)當(dāng)排除在外。這是因?yàn)?，?dú)立的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金不屬于財(cái)政收入，是繳費(fèi)人個(gè)人所有的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄賬戶(hù)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第14條對(duì)此有明確規(guī)定?；谶@種特性，個(gè)人賬戶(hù)基金不應(yīng)當(dāng)納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入范圍。從用途上看，它也不應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)期支出范圍。國(guó)務(wù)院關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定中明確，職工個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)設(shè)立個(gè)人賬戶(hù)基金，勞動(dòng)者在工作期間繳費(fèi)，退出職業(yè)活動(dòng)(退休或者因病、因傷完全喪失勞動(dòng)能力)時(shí)從中領(lǐng)取養(yǎng)老金或者殘疾津貼。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶(hù)的當(dāng)期收入不能用于當(dāng)期支出，只能用于本人退休之后的養(yǎng)老金支出。盡管個(gè)人賬戶(hù)基金從設(shè)置時(shí)起就未獨(dú)立管理和運(yùn)營(yíng)，而是與統(tǒng)籌基金混同成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收入，用以支付當(dāng)期職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支出。但自2000年起國(guó)務(wù)院要求試點(diǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確要求逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，各地均按照中央的部署開(kāi)始實(shí)施。截至2011年底，共有13個(gè)試點(diǎn)省份共積累個(gè)人賬戶(hù)基金2700多億元*參見(jiàn)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系建設(shè)的專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告。http://www.npc.gov.cn/npc/ztxw/tctjcxsbtxjs/2014-05/19/content_1863640.htm，2015年2月28日訪問(wèn)。。這部分資金對(duì)繳費(fèi)人而言，繳費(fèi)期和使用期不同步，當(dāng)期收入的個(gè)人賬戶(hù)資金不能支出。政府在核算職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收入時(shí)，應(yīng)當(dāng)剔除個(gè)人賬戶(hù)基金收入。在確定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期支出時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)排除由個(gè)人賬戶(hù)支付的部分養(yǎng)老金。只有這樣，個(gè)人賬戶(hù)基金才能獨(dú)立運(yùn)行；也只有這樣，基金的收支范圍才符合社會(huì)保險(xiǎn)法的相關(guān)要求。職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金雖然可以用于當(dāng)期支出，但它也不是政府預(yù)算范圍內(nèi)的資金，其支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象均依法確定，無(wú)法通過(guò)預(yù)算在不同主體之間平衡，不應(yīng)納入政府預(yù)算范圍。

《預(yù)算法》第1條開(kāi)宗明義：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”可見(jiàn)，預(yù)算的主要功能是控制政府的收支行為。然而，社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支不完全以預(yù)算為依據(jù)。從收入看，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入主要來(lái)源于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)時(shí)間均由社會(huì)保險(xiǎn)法律明確規(guī)定。公共財(cái)政補(bǔ)貼也是社會(huì)保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第65條要求“縣級(jí)以上政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支出不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”，但沒(méi)有明確政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，該補(bǔ)貼通過(guò)一般性公共預(yù)算開(kāi)支，計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入范圍。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算而言，是否能取得政府補(bǔ)貼，能取得多少補(bǔ)貼，都不是其自身能決定的，而是有賴(lài)于一般性公共預(yù)算。

預(yù)算控制的重點(diǎn)是預(yù)算支出，原則上預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)不得在預(yù)算總額之外進(jìn)行支出。但社會(huì)保險(xiǎn)基金支出依據(jù)不是預(yù)算，而是社會(huì)保險(xiǎn)法關(guān)于保險(xiǎn)待遇的支付條件和支付標(biāo)準(zhǔn)。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付條件和標(biāo)準(zhǔn)由《社會(huì)保險(xiǎn)法》和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定；職工失業(yè)保險(xiǎn)待遇支出的條件由《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，具體標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。生育保險(xiǎn)福利待遇標(biāo)準(zhǔn)同樣如此。職工的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇、工傷保險(xiǎn)待遇絕大部分福利標(biāo)準(zhǔn)也是依法確定的，只有部分待遇是由法律授權(quán)統(tǒng)籌地區(qū)政府決定。即使法律授權(quán)統(tǒng)籌地區(qū)決定的社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目，決定開(kāi)支的主體往往也是地方政府，而不是預(yù)算審批機(jī)關(guān)。

可見(jiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的功能并不在于控制基金收支，而只是基金收支的預(yù)測(cè)。要想改變基金的收支標(biāo)準(zhǔn)或條件，必須修改相關(guān)的法律或法規(guī)。

三、 預(yù)算編制原則：財(cái)務(wù)獨(dú)立性的獨(dú)特要求

收支平衡原則是預(yù)算編制的基本原則，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算也如此。但是，社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)的獨(dú)立性，要求社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的“收支平衡”原則具有自身的特點(diǎn)。

首先，社會(huì)保險(xiǎn)基金遵循以支定收、收支平衡的原則，不同于公共預(yù)算編制應(yīng)遵循“量入為出、收支平衡”的原則。社會(huì)保險(xiǎn)待遇的法定性，決定被保險(xiǎn)人享受待遇的條件和標(biāo)準(zhǔn)由法律明確規(guī)定，即社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出法定。所以，在編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出時(shí)，政府沒(méi)有相機(jī)選擇的權(quán)力，只能依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定核算社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出額度。如果基金收入不足以應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)待遇支付，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共財(cái)政補(bǔ)貼或者由其他方式解決支付缺口。政府預(yù)算的作用僅在于核算社會(huì)保險(xiǎn)基金收支狀況和統(tǒng)籌規(guī)劃基金余缺，預(yù)先安排補(bǔ)充基金缺口的基金來(lái)源；不能根據(jù)當(dāng)期收入的多少預(yù)算當(dāng)期的支出。

其次，社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性，要求收支平衡原則應(yīng)在各個(gè)基金中實(shí)現(xiàn)，而不是作為一個(gè)整體的社會(huì)保險(xiǎn)基金。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金按照參保人的身份和地區(qū)劃分為若干個(gè)體，如某統(tǒng)籌地區(qū)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金，以及某統(tǒng)籌地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)基金等，每個(gè)基金獨(dú)立存在，相互不能共濟(jì)。各統(tǒng)籌級(jí)別政府在編制社會(huì)保險(xiǎn)基金時(shí)，應(yīng)當(dāng)分類(lèi)核算，實(shí)現(xiàn)各基金的收支平衡，不是將該統(tǒng)籌級(jí)別政府管理的所有社會(huì)保險(xiǎn)基金作為一個(gè)整體實(shí)現(xiàn)平衡。

最后，社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性，要求社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用與保險(xiǎn)待遇之間平衡。雖然社會(huì)保險(xiǎn)基金收入主要來(lái)源于兩部分：保險(xiǎn)費(fèi)收入和政府財(cái)政補(bǔ)貼收入；但參保人的保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)在總量上與該群體繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用基本對(duì)應(yīng)。社會(huì)保險(xiǎn)盡管不像商業(yè)保險(xiǎn)那樣要求個(gè)案中保費(fèi)與保險(xiǎn)給付的保險(xiǎn)精算對(duì)應(yīng)關(guān)系，但保險(xiǎn)原理在此呈現(xiàn)一種“約略性”比例，以此強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)上能夠自給自足(鐘秉正，2012：141)。這也是保險(xiǎn)團(tuán)體成員團(tuán)結(jié)互助、分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的要求。如果保險(xiǎn)費(fèi)收入無(wú)法應(yīng)對(duì)和滿(mǎn)足保險(xiǎn)待遇支出，可以通過(guò)降低保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)或者增加保費(fèi)收入的方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的內(nèi)部平衡。政府補(bǔ)貼作為外部費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)保險(xiǎn)團(tuán)體的“外部事務(wù)”，即政府賦予社會(huì)保險(xiǎn)基金的一些非保險(xiǎn)類(lèi)功能和目標(biāo)。

綜上，盡管社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算已經(jīng)納入全口徑預(yù)算體系，但由于該基金本身需要遵循財(cái)務(wù)獨(dú)立原則，使其預(yù)算范圍和功能不同于其他類(lèi)別的預(yù)算，預(yù)算編制原則也有自身的特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算必須考慮到這些特殊性，否則其功效很難落實(shí)到位。

[1]孫迺翊(2008).論社會(huì)保險(xiǎn)制度之財(cái)務(wù)運(yùn)作原則——兼評(píng)中央與地方政府關(guān)于健保保費(fèi)補(bǔ)助之爭(zhēng)議問(wèn)題.政大法學(xué)評(píng)論，101.

[2]張榮芳(2012).社會(huì)保險(xiǎn)法學(xué).武漢：武漢大學(xué)出版社.

[3]鐘秉正(2012).社會(huì)保險(xiǎn)法論.臺(tái)北：三民書(shū)局.

■作者地址：張榮芳，武漢大學(xué)法學(xué)院。湖北 武漢 430072。Email：Labourlaw@126.com。

■責(zé)任編輯：李媛

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基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(13&ZD028) ■司法部2012年部級(jí)研究課題(12SFB2046) ■中國(guó)法學(xué)會(huì)研究課題 (CLS(2012)D245) ■國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(09Bfx0052)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.03.001