■ 文 森

打通“政令受阻”的“中梗阻”

■ 文 森

【編者按】在全面深化改革的大背景下，“政令不出中南?！钡默F(xiàn)象不再像以前那樣突出，如今已經(jīng)很少有改革部署會(huì)卡在“最先一公里”。然而，由于改革“中梗阻”現(xiàn)象依然普遍，有些政令容易在落實(shí)過(guò)程中打折或被卡在“最后一公里”。典型例子是，中央制定的一些好政策在《新聞聯(lián)播》里看得到，百姓卻遲遲享受不到。在今年上半年的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對(duì)這種“中梗阻”現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)。李克強(qiáng)表示，一些部委和地方文件運(yùn)轉(zhuǎn)程序繁冗、拖沓，亟須進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程，加快簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)程?！安块L(zhǎng)們參加的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)已經(jīng)討論通過(guò)的一些政策，現(xiàn)在卻還卡在那兒，讓幾個(gè)處長(zhǎng)來(lái)把關(guān)，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

總理怒斥“處長(zhǎng)把關(guān)”卡住中央好政策，足見(jiàn)這一問(wèn)題已經(jīng)到了不得不正視的地步。為此，李克強(qiáng)總理重申，對(duì)國(guó)務(wù)院已出臺(tái)政策措施落實(shí)情況開(kāi)展全面督察。重點(diǎn)針對(duì)落實(shí)進(jìn)展緩慢的，查找原因、提出對(duì)策，打通抓落實(shí)的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影響政策落地的體制機(jī)制障礙。他要求，目前已建立了權(quán)力清單制度，不允許為官亂為，要明確和強(qiáng)化責(zé)任，克服“只要不出事、寧愿不做事”的為官不為和“不求過(guò)得硬、只求過(guò)得去”的敷衍了事。

在今年上半年舉行的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對(duì)一些部委和地方行政部門存在的文件運(yùn)轉(zhuǎn)程序繁冗、拖沓，嚴(yán)重影響中央政策“落地”的“中梗阻”現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)肅批評(píng)。李總理要求，行政部門亟須進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程，加快簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)程，徹底解決中央政策和改革部署在落實(shí)過(guò)程中打折或被卡的問(wèn)題。民間也把“政令不出中南海”和“處長(zhǎng)把關(guān)”影響行政成本和行政效能的這種怪現(xiàn)象吐槽為“中國(guó)嚴(yán)格意義上是‘處長(zhǎng)治國(guó)’”。

李總理對(duì)這一現(xiàn)象的嚴(yán)厲抨擊，再次顯示出在我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中，行政體制改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)期。

“處長(zhǎng)專權(quán)”已成頑疾

言稱“處長(zhǎng)治國(guó)”論當(dāng)然有些夸大其詞，但在中央和部門已經(jīng)討論通過(guò)的政策落實(shí)和執(zhí)行過(guò)程中，許多處在政策執(zhí)行第一線的處級(jí)干部們，雖然位于權(quán)力的神經(jīng)末梢，在落實(shí)政策時(shí)卻有著很大的自由裁量空間。

由于長(zhǎng)期形成的行政慣性、存在繁冗的文件“會(huì)簽”程序，一些處長(zhǎng)們已習(xí)慣于“唯程序”、“唯印章”、“唯領(lǐng)導(dǎo)臉色”辦事，極盡讓文件“轉(zhuǎn)圈”、行工作拖延拖沓之能事，似乎在自己經(jīng)辦的環(huán)節(jié)不讓文件有所擱置就體現(xiàn)不了自己的權(quán)力存在和價(jià)值尊嚴(yán)，全不顧行政效能和政策效率，全不顧政府的信譽(yù)和群眾的滿意度。甚至一些人還借此以權(quán)謀私、肆意尋租。老百姓對(duì)此早有怨言。這次總理拍案震怒，是直擊我國(guó)行政體制中長(zhǎng)期形成的一大軟肋，其擊得痛，也激得好。

“處級(jí)干部專權(quán)擅權(quán)”現(xiàn)象并非今天才有的事情。在《朱镕基講話實(shí)錄》一書中，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基在1998年3月24日舉行的國(guó)務(wù)院全體成員會(huì)議上講話時(shí)就尖銳地批評(píng)道：“有些部門，處長(zhǎng)在那里做主，地方的省長(zhǎng)、市長(zhǎng)來(lái)看他，他對(duì)人家連眼皮都不抬一下”。朱镕基直接點(diǎn)名批評(píng)的是當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委，他取其名曰“處長(zhǎng)專政”。

盡管這已經(jīng)過(guò)去了許多年，但“處長(zhǎng)專政”現(xiàn)象至今仍未全面解決，也可以說(shuō)這是我國(guó)行政體制改革中的一大頑疾。民間將這一問(wèn)題稱為“處長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”、“處長(zhǎng)行政”乃至于“處長(zhǎng)腐敗”。這兩年，在國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)中揭露出的一系列腐敗案件，許多案件當(dāng)事人以權(quán)力作崇、因權(quán)力腐敗也都是從處長(zhǎng)崗位上開(kāi)始的。這些腐敗案例恰恰佐證：如果位居權(quán)力核心部門的處長(zhǎng)們?cè)趫?zhí)行政策時(shí)肆意濫用權(quán)力和以權(quán)謀私，其危害的不僅是個(gè)人的政治前程，更重要的是損害了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力，嚴(yán)重阻礙了改革發(fā)展進(jìn)程。

在我國(guó)行政序列中，處級(jí)干部位居部長(zhǎng)、局長(zhǎng)之后，列在科長(zhǎng)之前，不算“大官”，屬于中低行政層級(jí)，但其在崗位職能上卻發(fā)揮著重要的承上啟下作用，是行政運(yùn)行環(huán)節(jié)中的主要“事務(wù)官”。一般來(lái)說(shuō)，處級(jí)崗位要具體擔(dān)負(fù)許多所在部門的政策調(diào)研、起草、匯總以及為上級(jí)部門出謀劃策；政策和上級(jí)指示的具體傳達(dá)、運(yùn)行和落實(shí)；協(xié)調(diào)各部門工作的運(yùn)行；監(jiān)督政策和各項(xiàng)具體工作的落實(shí)。我們考察一項(xiàng)具體工作的工作作風(fēng)、工作態(tài)度、工作績(jī)效，主要的聚焦點(diǎn)就是在“處長(zhǎng)”環(huán)節(jié)。工作做得好不好，政策執(zhí)行的是不是有效，行政效能高不高、作風(fēng)到底過(guò)硬不過(guò)硬，主要就是“看處長(zhǎng)”。因此，處長(zhǎng)崗位一定意義上就是主要工作的樞紐環(huán)節(jié)，是部門工作的“頂梁柱”，也是干部自身成長(zhǎng)的重要階梯。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政體制改革一直在探索之中，由于信息不對(duì)稱和政策環(huán)境的復(fù)雜多變，處級(jí)崗位都享有或大或小的部分權(quán)力，如果這樣的權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范乃至于失偏，就會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

“中梗阻”現(xiàn)象亟待解決

在行政體系中，任何一項(xiàng)政策，客觀上都要由處于行政序列中低層的處長(zhǎng)乃至科長(zhǎng)來(lái)執(zhí)行。正因?yàn)樘庨L(zhǎng)崗位如此重要，在這個(gè)崗位出現(xiàn)的問(wèn)題也就比較多。實(shí)際上，無(wú)論是國(guó)外還是古代，處級(jí)官吏主導(dǎo)政策實(shí)施的情況也時(shí)有發(fā)生。在中國(guó)古代，就有“胥吏擅權(quán)”的說(shuō)法。

一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)家大政方針政策在執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中，卡在中低行政層級(jí)的“處長(zhǎng)現(xiàn)象”就引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注。所謂“處長(zhǎng)治國(guó)”論，不僅是指部委決定了的政策在執(zhí)行中常常要看處長(zhǎng)們的臉色，甚至一些政策的起草、制定和出臺(tái)，都有一個(gè)“處長(zhǎng)視角”，這種視角往往導(dǎo)致政策制定帶有一定的偏向性。

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，其根本原因在于對(duì)處長(zhǎng)崗位行使公共權(quán)力的行為缺乏制約。就權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來(lái)說(shuō)，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)，經(jīng)常存在著行政權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制相矛盾的現(xiàn)象。從組織結(jié)構(gòu)看，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，但從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來(lái)說(shuō)，往往是下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)上級(jí)，例如秘書支配首長(zhǎng)、處長(zhǎng)制約局長(zhǎng)等等。

由于目前我國(guó)行政體系各層級(jí)權(quán)責(zé)尚沒(méi)有做到更加清晰、明確、合理，這些處級(jí)崗位的“現(xiàn)管們”手中的權(quán)力過(guò)大。而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標(biāo)準(zhǔn)化或標(biāo)準(zhǔn)要求不高，以及行政審批和答復(fù)的無(wú)時(shí)間限制，等等，都給處長(zhǎng)們留下了很大的自由裁量空間，如果對(duì)這種自由裁量權(quán)制約不力、運(yùn)行不規(guī)，很容易造成政策在輸出端的梗阻或變形，使好的政策不能帶來(lái)好的結(jié)果。倘若一些處級(jí)崗位行政者出于政策執(zhí)行人的觀念考慮或因個(gè)人品德素質(zhì)問(wèn)題，不去秉承依法執(zhí)政和執(zhí)政為民理念，“欺上瞞下”、“專權(quán)自用”，就很容易出現(xiàn)行政程序顛倒、行政效率低下、“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”、“官大不如管大”的現(xiàn)象，甚或?qū)е隆靶」倬薷眴?wèn)題。

從現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)暴露的許多問(wèn)題看，“處長(zhǎng)現(xiàn)象”已經(jīng)成為全面深化行政體制改革的重要阻礙，成為眼下改革要啃的“硬骨頭”、亟待疏通的改革“中梗阻”，也成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中值得深入研究的問(wèn)題。

“處長(zhǎng)治國(guó)”論揭示的改革“中梗阻”問(wèn)題的確產(chǎn)生了許多危害。首先對(duì)行政運(yùn)行來(lái)說(shuō)，由于處長(zhǎng)們的肯定和否定意見(jiàn)直接導(dǎo)致行政決策的速度放慢，時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本顯著增加，使得決策中的“梗阻”現(xiàn)象不斷發(fā)生，也產(chǎn)生一定范圍內(nèi)的制度陷入混亂狀態(tài)，造成行政無(wú)章可循、政府職能部門無(wú)序運(yùn)轉(zhuǎn)、行政成本增加、行政效能低下，讓政策始終不能落地，讓中央的改革大業(yè)不能順利完成。

其次是對(duì)政府公信力大打折扣，對(duì)政府執(zhí)行力產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如果處長(zhǎng)審批、處長(zhǎng)牽線、處長(zhǎng)操辦中夾雜了人情的因素，感情的因素，就完全破壞了正常的行政程序，使許多公共事務(wù)的處理公平性和公正性不能得到保證，最終使公共權(quán)力的公共價(jià)值喪失，行政過(guò)程中公平公正的原則被破壞。

再次，這也影響了行政官員個(gè)人的成長(zhǎng)，處級(jí)官員一般都是作為未來(lái)的管理資源被儲(chǔ)備和鍛煉的，一旦出現(xiàn)個(gè)人問(wèn)題會(huì)造成資源的斷層。這也使得行政領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體在成長(zhǎng)過(guò)程中進(jìn)取心衰減和行政執(zhí)行力蛻化，甚或一些處長(zhǎng)們把手中的權(quán)力看作支配人民甚至對(duì)人民作威作福的工具，在執(zhí)行政策中濫用權(quán)力，這就讓人們對(duì)我國(guó)干部選拔任用制度中因選人不當(dāng)，用人失察而對(duì)組織部門喪失信心。

因此，有媒體認(rèn)為，能不能很好解決“處長(zhǎng)治國(guó)”這個(gè)改革“中梗阻”問(wèn)題，是當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要試金石之一。

沖破文牘注意藩籬

解決文件運(yùn)行和政策落地的卡脖子問(wèn)題，打通“處長(zhǎng)專權(quán)”的“中梗阻”，破解“處長(zhǎng)治國(guó)”的困境，其實(shí)質(zhì)還是深化我國(guó)行政體制改革問(wèn)題。要按照李克強(qiáng)總理所要求的，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，大力度推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，堅(jiān)決沖破各種形式的文牘主義藩籬，切實(shí)營(yíng)造起一個(gè)行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序、風(fēng)清氣正的良好行政生態(tài)。

一是要大力推進(jìn)行政審批流程再造，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序。健全完善《行政程序法》、《政務(wù)信息公開(kāi)法》等政務(wù)法規(guī)，對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和部門的權(quán)力(包括權(quán)力大小、行使權(quán)力的程序和具體方式)做出明確規(guī)定，并要求將有關(guān)政務(wù)處理的過(guò)程、結(jié)果公開(kāi)。在各部門各部委機(jī)關(guān)建立嚴(yán)格的權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，建立完全透明公開(kāi)的行政辦公大廳，將處長(zhǎng)們的權(quán)力清單曬在陽(yáng)光下，對(duì)處長(zhǎng)手中的權(quán)力進(jìn)行清理和規(guī)范，為處長(zhǎng)們行使職權(quán)劃定清晰邊界，以此堅(jiān)決壓縮影響決策效率的繁瑣程序，提高決策的科學(xué)性和落實(shí)速度，并通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度安排，解決杜絕資源配置的權(quán)力扭曲為處長(zhǎng)們個(gè)人利益最大化和某些相關(guān)利益小團(tuán)體的利益最大化的可能。

二是進(jìn)一步正風(fēng)肅紀(jì)。李克強(qiáng)總理對(duì)文牘主義作風(fēng)進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，這也是對(duì)官場(chǎng)官僚積習(xí)和形式主義敲響了警鐘。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和對(duì)權(quán)力的制約，建立和優(yōu)化我國(guó)行政文官制度。讓處長(zhǎng)們與司局長(zhǎng)、部長(zhǎng)們之間建立起充分的政策運(yùn)行機(jī)制和暢通的業(yè)務(wù)協(xié)商渠道，避免因?yàn)闄?quán)責(zé)不清、事后會(huì)簽等問(wèn)題讓文件卡在處長(zhǎng)們手里導(dǎo)致政策延誤。還要建立起比較科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度和責(zé)任追溯問(wèn)責(zé)制度，將政府內(nèi)部的考核約束和公眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，全方位地對(duì)處長(zhǎng)(科長(zhǎng))行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行規(guī)范。對(duì)“為官不為”、固守成規(guī)，對(duì)特急的事不急、該辦的事不辦，寧可拖沓遲緩也不愿擔(dān)責(zé)的一系列庸政懶政怠政問(wèn)題、對(duì)那些不守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的處長(zhǎng)，要依法依規(guī)追究責(zé)任。

三是加快推進(jìn)國(guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化建設(shè)。政府行政運(yùn)行的高效率也要靠行政運(yùn)行技術(shù)的現(xiàn)代化，要大力推進(jìn)政府電子政務(wù)建設(shè)。身處“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，那種帶有形式主義色彩的文件運(yùn)轉(zhuǎn)制度，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化與升級(jí)。

但最根本的，還是要徹底理清政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府部門要勇于自我革命，堅(jiān)決打破對(duì)既得利益的固守，堅(jiān)決把該讓出的權(quán)力讓出去。這樣，我們的行政機(jī)制才能適應(yīng)現(xiàn)代公共治理的需要，政府的制度改革紅利才能完全釋放出來(lái)，所謂的“處長(zhǎng)治國(guó)”論、“處長(zhǎng)專權(quán)”現(xiàn)象必將成為過(guò)去時(shí)。