張 斌

要素稟賦變化導(dǎo)致的潛在增長率下降是近年來中國經(jīng)濟增速下行的主要原因。當(dāng)前的減稅政策應(yīng)按照結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費的思路，在綜合權(quán)衡減稅、增支和控制財政風(fēng)險三者關(guān)系的前提下，將減稅降費政策與推進稅制改革及稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，實現(xiàn)近期“穩(wěn)增長”與中長期“調(diào)結(jié)構(gòu)”雙重目標(biāo)的兼顧。

減稅政策的兩種類型

通常理解的減稅，是指通過稅制調(diào)整降低特定稅種的法定稅負，與提高法定稅負的稅制調(diào)整，即增稅對應(yīng)。而作為宏觀政策工具的減稅政策強調(diào)的是一定時期所有減稅和增稅措施的綜合作用對經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)的影響。減稅政策既可以是應(yīng)對經(jīng)濟周期的相機抉擇的宏觀調(diào)控政策的一部分，也可以是促進經(jīng)濟增長及結(jié)構(gòu)調(diào)整的中長期稅制改革的組成部分。

從發(fā)達市場經(jīng)濟國家減稅政策的實踐來看，既有基于總需求管理的應(yīng)對經(jīng)濟危機的大規(guī)模臨時性減稅政策，也有上世紀(jì)80年代以供給學(xué)派為指導(dǎo)的服務(wù)于結(jié)構(gòu)調(diào)整的中長期永久性減稅政策。

應(yīng)對經(jīng)濟危機的減稅政策通常會對主體稅種實施較大規(guī)模的臨時性減稅措施，以短期內(nèi)降低企業(yè)成本和增加居民可支配收入，從而擴大總需求為目標(biāo)。而作為稅制改革組成部分的減稅政策則主要是通過永久性降低微觀主體（納稅人）的法定稅負以達到促進經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。由于經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整會帶來稅基的擴大，法定稅負的下降也有利于減少稅收流失，因此微觀主體法定稅負的下降有可能與宏觀稅負的穩(wěn)定甚至增長并存。

結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費

中國當(dāng)前的減稅政策可以概括為“結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費”。2008年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議正式提出了結(jié)構(gòu)性減稅政策，在2009年《政府工作報告》中，“實行結(jié)構(gòu)性減稅和推進稅費改革”與“大幅度增加政府支出”和“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)”并列作為實施積極的財政政策的三大措施。結(jié)構(gòu)性減稅與積極的財政政策一樣，是一個具有濃厚中國特色的表述。一般認為，結(jié)構(gòu)性減稅是為了達到特定目標(biāo)而針對特定群體、特定稅種通過“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”來削減稅負水平的政策。

與結(jié)構(gòu)性減稅對應(yīng)的是大規(guī)模減稅，兩者的區(qū)別主要有以下三點：一是覆蓋的范圍，結(jié)構(gòu)性減稅針對特定群體，大規(guī)模減稅則覆蓋大部分納稅人；二是減稅的力度，結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)針對特定群體，并且有增有減，總體減稅的力度要小于大規(guī)模減稅；三是政策目標(biāo)，結(jié)構(gòu)性減稅是為達到特定目標(biāo)，更多地強調(diào)稅收對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。

盡管早在2009年的《政府工作報告》中就將推進稅費改革與結(jié)構(gòu)性減稅并列作為減稅政策的重要組成部分，但普遍性降費是2014年11月15日國務(wù)院常務(wù)會議正式提出的，2015年《政府工作報告》明確要求：繼續(xù)實行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費，進一步減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負擔(dān)。

概括來看，2009年以來出臺的各項減稅降費措施具有以下特點：

一是突出結(jié)構(gòu)性減稅的特征。重點針對小微企業(yè)、支持和促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鼓勵自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。如提高增值稅、營業(yè)稅起征點；小型微利企業(yè)的所得稅優(yōu)惠以及免征部分行政事業(yè)性收費和政府性基金；支持和促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收政策，固定資產(chǎn)加速折舊政策；中關(guān)村等國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試稅收優(yōu)惠政策等。

二是堅持清費立稅，著力降低企業(yè)稅費綜合負擔(dān)。如在資源稅從價計征改革中，將礦產(chǎn)資源補償費率降為零；下調(diào)失業(yè)保險費率；取消或暫停征收屬于政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的收費項目等。稅費改革和普遍性降費政策的推進，不僅降低了企業(yè)，特別是小微企業(yè)的稅負，同時也有利于規(guī)范政府收入形式，打破部門的財力分割，為預(yù)算改革奠定良好基礎(chǔ)。

三是減稅政策與稅制改革緊密結(jié)合，實行有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。2012年以來，結(jié)構(gòu)性減稅主要通過“營改增”試點得以實現(xiàn)。截止到2014年底，“營改增”累計減稅3746億元。為緩解減稅對財政收入的影響，同時促進資源節(jié)約和控制煙草消費，提高了成品油和煙草消費稅。

兼顧“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”的減稅政策

2008年國際金融危機爆發(fā)后，以“穩(wěn)增長”為目標(biāo)的積極的財政政策的主要措施是“大幅度增加政府支出”，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資，資金來源主要依靠地方融資平臺舉借債務(wù)，結(jié)構(gòu)性減稅政策無論從政策力度還是作用效果來看，都未在“穩(wěn)增長”中發(fā)揮主要作用。而且隨著大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)價格的上漲，財政收入和土地出讓收入也隨之大幅增加，2010年、2011年財政收入的增幅分別高達21.3%和25%，土地出讓收入則從2009年的14240億元升至30397億元和33477億元，2013、2014年則分別高達41638億元和42606億元。

2012年后，隨著經(jīng)濟增速的逐步下行，財政收入的增幅也開始逐年下降，2012-2014年分別為12.9%、10.2%和8.6%；其中稅收收入的增幅只有12.1%、9.9%和7.8%，均低于財政收入的增幅。需要說明的是，這一時期房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)在稅收收入增長中發(fā)揮著重要作用，2013年這兩個行業(yè)占稅收收入的比重為23.4%，對稅收收入增長的貢獻則超過40%。

2015年以來經(jīng)濟增速下行的壓力進一步加大，第一季度GDP的增幅降至7%，1－5月份財政收入的增幅（同口徑）僅有3.1%，稅收收入的增幅僅為2%；1－5月份國有土地使用權(quán)出讓收入僅有10793億元，同比減少7231億元，降幅高達40.1%。而按照2015年的預(yù)算安排，全國財政收入要達到154300億元，年增幅應(yīng)為7.3%；國有土地使用權(quán)出讓收入要達到39452億元，年降幅僅為4.7%。在實際收入增幅遠低于預(yù)算的情況下，積極的財政政策要加力增效面臨的收支矛盾日益突出，增支、減稅和控制赤字規(guī)模這三者不可兼得，如何處理好三者的關(guān)系是當(dāng)前“穩(wěn)增長”政策必須解決的核心問題。

首先，我們要清醒認識到中國經(jīng)濟增速下行的主要原因不是經(jīng)濟周期導(dǎo)致的需求不足，而是人口紅利逐步削弱，潛在增長率下降。經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的實質(zhì)是增長模式的徹底轉(zhuǎn)型，未來經(jīng)濟要保持中高速增長將主要依靠結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新驅(qū)動。因此，應(yīng)對經(jīng)濟周期的大規(guī)模刺激政策是無法持續(xù)且難以見效的，近期的穩(wěn)增長措施要有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，要與長期發(fā)展的政策目標(biāo)相結(jié)合。

其次，在近期“穩(wěn)增長”壓力較大，迫切需要加大財政政策力度的情況下，在有效盤活財政存量資金、加大政府資金統(tǒng)籌使用力度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的同時，既要保持增支政策的力度，又要適當(dāng)增加減稅政策的力度，進一步降低企業(yè)稅費負擔(dān)，提高市場活力和經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。短期內(nèi)可以通過適度增加赤字規(guī)模來支撐增支和減稅；而從長期看，減稅政策如果與稅制改革和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機結(jié)合，有利于經(jīng)濟持續(xù)增長和稅基擴大，可以同時實現(xiàn)法定稅負的下降和宏觀稅負的穩(wěn)定。

再次，“穩(wěn)增長”的減稅政策在適當(dāng)增加力度的同時，還是要著眼于促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化，兼顧“調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。未來可以采取的加大減稅力度的措施主要有以下幾點：一是結(jié)合“營改增”的推進，降低生活性服務(wù)業(yè)的稅負，通過建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)改征增值稅將不動產(chǎn)納入增值稅抵扣鏈條，實現(xiàn)增值稅制的徹底轉(zhuǎn)型。根據(jù)我們的初步測算，不動產(chǎn)允許抵扣后的減稅規(guī)模在6000億左右，相當(dāng)于增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率下調(diào)2-3個百分點，考慮到財政的承受能力，也可采取分期抵扣等措施調(diào)控減稅的力度。二是進一步加大研發(fā)、自主創(chuàng)新等稅收優(yōu)惠政策的力度，如擴大適用固定資產(chǎn)加速折舊行業(yè)的范圍，將中關(guān)村等國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試稅收優(yōu)惠政策適時擴大至全國，完善和優(yōu)化高新技術(shù)企業(yè)認定標(biāo)準(zhǔn)以擴大享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)數(shù)量等。三是進一步加大鼓勵小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅費優(yōu)惠政策的力度，并將行之有效的政策固定化、長期化。如大幅度提高增值稅、營業(yè)稅起征點至每年100萬元，對符合條件的小微企業(yè)適用稅費綜合計征率由一個稅務(wù)機關(guān)征收全部稅費，減免新創(chuàng)立企業(yè)和特定群體就業(yè)在一定期限內(nèi)的社會保險費等措施。

稅制改革視角下的中長期減稅政策

黨的十八屆三中全會明確提出“穩(wěn)定稅負”和“逐步提高直接稅”比重的要求，從中長期稅制改革的角度看，未來是否要堅持減稅的政策取向？

如前所述，作為稅制改革組成部分的減稅政策是指降低微觀主體的法定稅負，而穩(wěn)定稅負是指穩(wěn)定宏觀稅負水平，一般以稅收收入或財政收入占GDP的比重來衡量，反映政府與社會的總體分配關(guān)系。在法定稅制不變的情況下，由于不同稅種相對于GDP增速的彈性不同，GDP結(jié)構(gòu)變動也會造成宏觀稅負的變化。而考慮到征管因素對納稅人實際稅負的影響，如果通過稅制改革下調(diào)法定稅負降低了納稅人偷逃稅的動機，提高了征管效率，也會帶來實際稅收收入的更快增長。中國當(dāng)前稅費領(lǐng)域的突出問題是法定稅負和邊際稅率較高，但許多稅種的稅收征管效率不高，由此導(dǎo)致稅收負擔(dān)的分布不均衡。這意味著相對于法定稅負，平均的實際稅負水平較低但不同群體之間稅負差異較大。因此，從稅制改革的角度看，堅持適度降低法定稅負的減稅政策取向，通過提高稅收征管效率實現(xiàn)稅收負擔(dān)的均衡分配既可以保持實際稅負水平的穩(wěn)定，也有利于減少稅收對經(jīng)濟的扭曲，從而促進經(jīng)濟增長和稅基的擴大。也就是說，“穩(wěn)定稅負”與減稅政策并不必然是矛盾的，降低微觀主體的法定稅負和實現(xiàn)宏觀稅負的穩(wěn)定這兩個目標(biāo)有可能同時實現(xiàn)。

中國當(dāng)前稅收負擔(dān)分布的不均衡還與以間接稅，尤其是增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系。這種稅制結(jié)構(gòu)造成了收入和財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負較輕而消費環(huán)節(jié)的稅負較重，由于邊際消費傾向遞減，稅制整體上具有“累退性”，不僅不利于調(diào)節(jié)收入分配，同時還抑制消費、刺激出口，不利于內(nèi)外需的平衡。因此，從中長期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度看，在“穩(wěn)定稅負”的前提下，逐步提高直接稅的比重意味著要相應(yīng)降低間接稅的比重，而在間接稅中應(yīng)充分發(fā)揮消費稅、環(huán)境保護稅、資源稅等特殊流轉(zhuǎn)稅的調(diào)節(jié)作用，因此未來減稅政策的重點是降低增值稅的比重，這對于擴大消費需求、釋放消費潛力、使消費繼續(xù)在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)作用具有重要意義。

提高直接稅比重的重點是提高個人所得稅在稅收收入中的比重，而個人所得稅改革的主要任務(wù)是“綜合與分類相結(jié)合”的稅制模式的轉(zhuǎn)變。從總體上看，個人所得稅改革也要堅持適度降低名義稅負和邊際稅負的政策取向，收入的增長應(yīng)主要通過實行綜合計征后征管的加強和納稅遵從度的提高來實現(xiàn)。

綜上所述，從稅制改革的角度來看，盡管城鎮(zhèn)化建設(shè)和應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)要求保持財政收入的規(guī)模和適度增長，但促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化從而擴大稅基始終是稅制改革的基本立足點。在充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能的同時，未來中長期仍要堅持減稅的政策取向，在降低法定稅負和提高征管效率的基礎(chǔ)上實現(xiàn)稅負的穩(wěn)定和稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。