中國的地方債務(wù)正在越來越受到人們的關(guān)注，截至2013年初，地方債務(wù)占GDP的比重約40%，與美國等發(fā)達國家相比并不算高，但是這一問題還是引起了人們的警覺。中國的地方債務(wù)問題反映的是如何構(gòu)建富有中國特色的、可持續(xù)的地方融資體制的問題。改革開放三十多年來，中國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，其中地方政府發(fā)揮了舉足輕重的作用，但以往的地方融資體制和機制已經(jīng)屢遭詬病，土地財政難以維系，不規(guī)范、不透明的地方融資平臺風(fēng)險隱患極大，在新的歷史階段要全面深化改革、更好發(fā)揮政府作用，地方政府的融資體制、機制改革勢在必行。那么如何構(gòu)建與轉(zhuǎn)變政府職能相匹配的、可持續(xù)的地方融資體系呢？通過借鑒本國歷史或許會得到某種啟示。

回顧歷史，有些政權(quán)因為財力枯竭而難以為繼；有些政權(quán)因為融資方法欠妥而招致天怒人怨；有些政權(quán)則因為融資方法得當(dāng)，不僅政權(quán)運行資金源源不斷，而且公共服務(wù)資金充沛，民生樂業(yè)，盛世融融……

十九世紀(jì)70年代，中國也經(jīng)歷過一次重要的改革——以“富國強兵”為目標(biāo)的洋務(wù)運動。從朝廷的軍機處、總理衙門到地方大員，洋務(wù)運動搞得轟轟烈烈，也取得了不少實際成果。如建立了第一支海軍，誕生了中國第一批現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)，送出去了第一批留學(xué)生，翻譯了一大批西方自然和人文學(xué)科著作……然而，與二十世紀(jì)的改革開放不同的是，資本不足始終困擾著洋務(wù)運動。沒本錢又想富國強兵，大清政府給自己提出一個巨大的挑戰(zhàn)。洋務(wù)運動二十幾年，資本積累的任務(wù)不但沒有完成，反而見證了大清在1894年以后，為戰(zhàn)爭賠款背上了國家債務(wù)，在外債的泥坑中越陷越深，國內(nèi)工業(yè)企業(yè)面臨資金枯竭的處境。

如果簡單說1870年的中國和西方相比差錢，這不完全是事實。事實上中國缺的不是錢而是資本，錢和資本是有區(qū)別的，資本在于錢生錢，要想錢生錢就必須通過一定的渠道進入實業(yè)，這個渠道就是金融，中國在近代之前，一直沒有形成自己的、完整的金融體系。中國在洋務(wù)運動期間，主流的金融渠道仍然是錢莊，錢莊在資金融通方面有一定的發(fā)展和進步，但和現(xiàn)代的商業(yè)銀行相比，差距無疑是明顯的。

歷史學(xué)家黃仁宇將明清中國與西方做了對比，發(fā)現(xiàn)在西方，“現(xiàn)代貨幣體系與信貸密不可分，它的廣泛被接受增加了財產(chǎn)的可轉(zhuǎn)讓性，并且使更寬泛的信貸成為可能，從而使閑置的資本發(fā)揮作用?！倍谥袊?，直到清末，商人把剩余的資金投入開拓商業(yè)很普遍，但投入工業(yè)制造業(yè)的資金卻少之又少，因此“貨幣在傳統(tǒng)中國并不能實現(xiàn)上述所有功能”。

在現(xiàn)代歷史上，各種財富要素轉(zhuǎn)化成初始資本通過了多種渠道。英國的舊貴族靠的是“圈地”，新貴族靠的是對勞動價值的掠奪。歐洲國家普遍依靠開拓海外殖民地資源，現(xiàn)代經(jīng)濟靠的是科技對生產(chǎn)力的提升。在這一切之上，財政和金融占據(jù)著制高點，因為政府最有權(quán)力實現(xiàn)財富的集中和轉(zhuǎn)移，銀行最有權(quán)威控制和轉(zhuǎn)移貨幣資本，從而決定著資本的規(guī)模與價格。大英帝國在操縱財政稅收與金融上是老手，例如利用英格蘭銀行，控制貨幣發(fā)行，引入所得稅與關(guān)稅，制定銀行法律等等。在1814年戰(zhàn)勝了拿破侖領(lǐng)導(dǎo)的法國之后，英國的財政金融政策和外交政策里應(yīng)外合，集中用來支持本國商業(yè)與資本在全球的擴張。

最后這一點，十九世紀(jì)下半期崛起的新帝國德國和日本理解得更為深刻，運用得更為徹底。德國1840年有一位不得志的政治經(jīng)濟學(xué)家，叫李斯特，他創(chuàng)立的所謂“歷史學(xué)派”經(jīng)濟學(xué)，總結(jié)了英國的實踐，認為國際間的經(jīng)濟競爭就是要靠國家力量。處于后進地位的國家不可相信亞當(dāng)·斯密主張的“貿(mào)易自由”主義，也不要搞李嘉圖的比較優(yōu)勢，而是應(yīng)當(dāng)通過有利的關(guān)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策保護本國資本積累與工業(yè)起步。他奔走于當(dāng)時德意志帝國各個小公國之間，拼命呼吁德國的統(tǒng)一，建立強勢的國家權(quán)力，主導(dǎo)財政金融政策。30年后，首相俾斯麥實現(xiàn)了德國的統(tǒng)一，李斯特的理論也有機會得以實施。德意志銀行，德國商業(yè)銀行都誕生于俾斯麥統(tǒng)治初期，它們有力地促進了德國工業(yè)資本的形成。

日本明治維新后，政府為資本形成想出的辦法更有創(chuàng)意。首先他們用政府的錢贖買舊日武士手中的土地，然后迫使武士用這筆錢投資工業(yè)，再通過發(fā)債搞通貨膨脹彌補政府支出的窟窿。這實際上是迫使全民為形成初始資本做出犧牲。1882年之后，日本還用了一招，就是制造工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”，加大農(nóng)業(yè)稅收，使農(nóng)業(yè)積累流向工業(yè)。日本早期的資本形成完全是政府獨斷運作的結(jié)果，它對農(nóng)民和市民的剝奪屢受后世學(xué)者的詬病。不過到了1890年代，日本的中央銀行與國民銀行體系已經(jīng)建成，現(xiàn)代金融更為依靠市場原則，支持產(chǎn)業(yè)資本積累，使一個封建舊王國快速躋身西洋列強的行列。

沒有本錢的大清政府在洋務(wù)運動時是怎么做的呢？它實際上把這個難題留給了各省具有改革觀念的要員，如曾國潘、李鴻章、左宗棠等，而后者又把難題分解，主要下放給了外國銀行、地方稅收與其他本土資源。洋務(wù)運動中“官督商辦”的企業(yè)，都是地方大員與西方資本聯(lián)手的杰作。在財政金融政策上，朝廷缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)與調(diào)度，甚至沒有統(tǒng)一政策。

事實證明大清的這種選擇對資本形成可收一時之效，但其實最不成功。第一，各地方派別政治上相互傾軋，官員直接管理經(jīng)濟導(dǎo)致貪腐盛行；第二，政府沒有依靠專業(yè)的中介機構(gòu)，沒有提出傳統(tǒng)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)，資本形成效率低下；第三，外國銀行在中國市場主導(dǎo)了資本價格，積累速度遠快于內(nèi)資。資本弱勢是洋務(wù)運動失敗的重要原因之一，而地方在財政金融上“各自為政”的苦果，不但大清朝廷完全無法收拾，其帶來的混亂讓中國一直痛苦到二十世紀(jì)中期。

地方大員們首先在朝廷的撥款方面展開了激烈競爭。1875年，在兩位洋務(wù)大員，即淮軍與湘軍首領(lǐng)李鴻章與左宗棠之間，爆發(fā)了一場爭斗。李鴻章主張面對西洋東洋的威脅，朝廷應(yīng)當(dāng)集中財力“備東南萬里之海疆”，左宗棠則認為“泰西諸國之協(xié)以謀我也，其志專在通商取利，非別有奸謀”，朝廷絕不應(yīng)當(dāng)“撤出塞之兵，以益海防之餉”。

無論李鴻章還是左宗棠，要錢的部分目的就是為了資本開支。1865年，李鴻章花了6.5萬兩銀子從美國人手中買下了一座小工廠，這就是江南軍工廠——江南制造總局的前身。這筆錢部分來自朝廷從海關(guān)收入中拿出的撥款，部分來自李鴻章主政的安徽稅收。為了給大清建一支海軍，包括生產(chǎn)軍艦武器，幾萬兩銀子的小錢就不夠了，李鴻章必須得到朝廷的資金支持。但是捉襟見肘的大清戶部，顧得了“塞防”就顧不上“海防”。

在總理衙門的協(xié)調(diào)下，左宗棠的要求得到了支持，李鴻章也爭到了每年200萬共五年的海軍軍費和資本投資開支。然而總稅務(wù)司赫德旁觀者清，他感嘆道，在各種刁難與截留之后，李鴻章實際拿到的撥款還不足50萬兩，對于建立一支現(xiàn)代海軍和必要的兵工廠，他真的是兩手空空呀！

五口通商之后，外國資本紛紛涌入對華外貿(mào)融資業(yè)務(wù)，它們有更大的沖動在中國進行資本投資，以獲取高額利潤，缺錢的省藉大員就是他們最理想的第一批客戶。

在洋務(wù)運動興起之前，已經(jīng)有數(shù)筆貸款借給了地方政府，主要用于鎮(zhèn)壓太平天國和其它地方動亂。由于有地方稅收做保障，這些貸款基本及時歸還，外國銀行發(fā)現(xiàn)，中國官員的信譽還不錯。

李鴻章在朝廷爭執(zhí)海軍撥款時占了下風(fēng)，但在利用外資上他的記錄功績卓著。他主持設(shè)立的開平礦務(wù)局（1877年）、唐胥鐵路（1881年）和招商局輪船公司（1873年），主要的初始投資都利用了來自匯豐銀行、渣打銀行和其它西方銀行的借款。值得一提的是，這些企業(yè)都是中外合資的股份公司。隨著運營的發(fā)展，它們逐漸有了自身資本形成的能力，中資股份比重也有逐步提升的趨勢。例如，當(dāng)招商局輪船公司1877年買下其競爭的手下敗將——美國人的上海輪船公司時，股權(quán)交易中外債借款為173萬兩，中國人自己的投資140萬兩，占到總額的45%。1880年代開張的上海制棉廠，幾年后也允許中國人在其中占有股份。

外資與官商出現(xiàn)了一種合乎邏輯的組合：老外樂于貸款給缺錢的地方大員，得到很不錯的回報，盡管他們明白“事實上，大部分的商業(yè)，包括主要由外國人開拓出來的市場，都仍然是中國人一統(tǒng)天下”。

匯豐渣打較少對中小私企進行過貸款。如果沒有官商，很難想像外資會大量流入一個沒有立法、沒有人才儲備，沒有信譽記錄的新興市場。甲午戰(zhàn)爭之前，地方官員主導(dǎo)的商業(yè)貸款總計有幾千萬兩銀子，對他們在洋務(wù)運動中建立自己的工業(yè)基地至關(guān)重要。

那么中國人自己在“官督商辦”企業(yè)中的投資來自哪里？從李鴻章、左宗棠、張之洞所辦的幾個公司來看，這些錢主要來自各省的海關(guān)收入撥款。除此之外，有些來自地方稅厘金的收入，有些來自買辦階層的積累，也有些來自政府官員的個人腰包。如曾為輪船招商局總辦的唐廷樞、上海機器織布局及上海電報局總辦的鄭觀應(yīng)、李鴻章的商業(yè)智囊盛宣懷都是當(dāng)時投資企業(yè)的大佬。只有一小部分的錢，是來自錢莊和票號的投資。已經(jīng)有資本公積金的企業(yè)也對新企業(yè)投資參股，如1884年招商局就曾投資30萬兩幫助開平礦務(wù)局增資擴股?？梢钥闯龅囊粋€事實是，由于大清沒有辦中央銀行印鈔票，沒有統(tǒng)一的稅收政策轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)的積累，也沒有現(xiàn)代銀行聚集大眾手中的傳統(tǒng)財富，國內(nèi)資本積累的主要特征是地方性、企業(yè)間與民間的行為。

在這一時期，中國也出現(xiàn)了依靠自身資本成長起來的民營企業(yè)，最為著名的要屬染紅了頂子的商人胡光庸（1823-1885年）。他的資本金主要來自在杭州起家的家族錢莊——阜康錢莊，他也是幫左宗棠安排外債借款的買辦。除了錢莊，他還控制了當(dāng)鋪、房地產(chǎn)和各類產(chǎn)業(yè)，但其資本主要用于商業(yè)投資與投機，沒有進入洋務(wù)運動的主體產(chǎn)業(yè)。1883年，當(dāng)受到不同派系的洋務(wù)官員與外資的兩面夾擊時，胡的阜康錢莊坍塌了。他既沒有留下資本也沒有留下資產(chǎn)，一切煙消云散。由此可見，從金融發(fā)展角度看，洋務(wù)時期地方官府的融資已一只腳踏入現(xiàn)代資本主義的大門，而像胡光庸這樣的民間融資仍延續(xù)著商業(yè)信用時代的傳統(tǒng)。

然而，追求富國強兵的洋務(wù)運動著眼于西方槍炮的厲害，技術(shù)的高明，雖然已立足西方資本，但頭腦中卻未關(guān)注西方財政金融之文明。1890年代之際，日本人已基本創(chuàng)造出完整的日文現(xiàn)代經(jīng)濟概念體系，西方的專業(yè)詞匯首先被日本人賦予中文翻譯。但“財政”“金融”這兩個詞在中國尚未面世。首先希望大清政府注意西方銀行業(yè)的人是一位企業(yè)改革家王韜（1828-1897年），他因涉嫌太平天國運動曾在英國使館避難，并在英國游歷，是第一個在劍橋大學(xué)演講的中國人，也是中國報業(yè)的開山前輩。他1880年時就說，在通商港口，外國的銀行和軍艦一樣在為商人提供保護，中國也應(yīng)當(dāng)有自己的銀行為商業(yè)服務(wù)，大清應(yīng)當(dāng)通過銀行而非官府來投資煤礦鐵路。另一位在洋務(wù)運動晚期傳播西方財政金融觀念的改革家是鄭觀應(yīng)，他在1893年的《盛世危言》中提到“泰西有官銀行、商銀行又有貧民銀行”，這可以看作首次介紹中央銀行的概念。這些改革建言者意識到了財政金融依賴外資，地方紛爭攬權(quán)的風(fēng)險，建議國家權(quán)力對貨幣經(jīng)濟的介入與主導(dǎo)。

毋庸置疑，此時大清帝國面對的更大風(fēng)險，是帝國主義瓜分世界的戰(zhàn)爭正在步步逼進中國。如果說洋務(wù)運動中西方銀行對大清的地方性貸款，仍然主要是基于商業(yè)利益的投資行為，而1894年以后西方對大清的國家貸款，就是在兇惡的戰(zhàn)爭掠奪基礎(chǔ)上的貪婪的金融掠奪了。洋務(wù)運動為求富求強，變著法兒地從西方人手中套進幾千兩銀子借款，幫助形成了部分國內(nèi)工業(yè)資本。盡管洋務(wù)外債包含了深深的風(fēng)險，其歷史作用是應(yīng)當(dāng)肯定的。

（本文資料主要參考財新網(wǎng)）