楊 　克

農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障狀況研究*
——基于“去商品化”與“去分層化”的雙維視角

楊 克

摘要：接受義務(wù)教育已逐步從一種特權(quán)福利發(fā)展為公民權(quán)利，這一權(quán)利需要社會(huì)福利體系予以保障。從社會(huì)福利指標(biāo)“去商品化”和“去分層化”兩個(gè)維度對(duì)教育政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村兒童受教育權(quán)“去商品化”程度雖有提高但還未達(dá)到理想狀態(tài)、“去分層化”趨勢(shì)不顯著。主要表現(xiàn)為：目前農(nóng)村兒童享受教育權(quán)的資格限制條件依然存在，享受權(quán)范圍未完全覆蓋所有農(nóng)村兒童，二元教育分層并未消除，城鄉(xiāng)教育資源均等化程度較低，以地方政府為主的統(tǒng)籌層次較低。將農(nóng)村兒童的受教育權(quán)納入國(guó)家福利體系，底線公平不失為一種政策操作的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要政府、社區(qū)、非營(yíng)利組織等各方力量進(jìn)行資源的整合。

關(guān)鍵詞：受教育權(quán)；“去商品化”；“去分層化”；底線公平

社會(huì)權(quán)利是研究社會(huì)福利制度的起點(diǎn)①，受教育權(quán)是最典型的公民社會(huì)權(quán)利，受教育權(quán)的發(fā)展程度可以反映社會(huì)福利體制的保障程度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利制度較多強(qiáng)調(diào)個(gè)人和家庭的責(zé)任，政府職責(zé)缺位，造成城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在明顯的不均衡狀態(tài)，農(nóng)村兒童受教育權(quán)利未能得到有效保障。2006年，新修訂的《義務(wù)教育法》在教育公共政策的理念上出現(xiàn)了重大變化，明確了義務(wù)教育的根本目的是“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”，這意味著義務(wù)教育由原來的工具本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位②，公民享受免費(fèi)、均衡發(fā)展的義務(wù)教育從一種特權(quán)福利發(fā)展為公民權(quán)利。隨后，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列旨在消除城鄉(xiāng)差異、保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的教育政策，農(nóng)村教育政策呈現(xiàn)出新的發(fā)展方向。對(duì)于這些政策的實(shí)施效果，非常有必要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。為此，本文以農(nóng)村兒童的受教育權(quán)為切入點(diǎn)，借鑒社會(huì)福利的“去商品化”和“分層化”理論，試圖從“去商品化”和“去分層化”兩個(gè)維度對(duì)農(nóng)村兒童的受教育權(quán)保障狀況進(jìn)行測(cè)量，分析其面臨的困境與制度障礙，進(jìn)而為農(nóng)村教育福利體系建設(shè)提供思路。

一、農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障狀況的測(cè)量維度和指標(biāo)

社會(huì)福利的“去商品化”和“分層化”理論源于著名社會(huì)福利學(xué)家哥斯塔·埃斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)提出的“去商品化”(de-commodification)和“分層化”(stratification)兩個(gè)概念。埃斯平-安德森以福利體制作為分析框架，把福利國(guó)家理解為一種支持社會(huì)公民權(quán)的概念。他使用了“去商品化”(de-commodification)和“分層化”(stratification)兩個(gè)概念對(duì)社會(huì)權(quán)利及福利效果進(jìn)行詮釋，進(jìn)而對(duì)社會(huì)政策和福利體制進(jìn)行分析。

“去商品化”，是衡量社會(huì)權(quán)利的一個(gè)重要維度。它指的是個(gè)人福利相對(duì)獨(dú)立于其收入之外并不受其購買力影響的保障程度。這是埃斯平-安德森研究中最為重要的概念之一。他認(rèn)為，“去商品化”與社會(huì)權(quán)利有著密切聯(lián)系。當(dāng)一種服務(wù)作為權(quán)利的結(jié)果可以獲得時(shí)，“去商品化”便出現(xiàn)了。“去商品化”是政府部門旨在減少公民依賴自身勞動(dòng)或市場(chǎng)獲得福利保障的公共行為和努力。③埃斯平-安德森認(rèn)為，社會(huì)權(quán)利是按其公民身份而非市場(chǎng)購買能力進(jìn)行區(qū)分的，判斷標(biāo)準(zhǔn)是它在多大程度上允許人們依靠市場(chǎng)以外的力量去改善其生活水準(zhǔn)，即“去商品化”的程度。正是在這個(gè)意義上，社會(huì)權(quán)利削弱了公民作為“商品”的地位。所以，建立在公民身份基礎(chǔ)上的社會(huì)權(quán)利具有“去商品化”的性質(zhì)。“去商品化”與社會(huì)權(quán)利的關(guān)系是：“去商品化”程度集中反映社會(huì)權(quán)利發(fā)展程度，而社會(huì)權(quán)利反過來又影響著“去商品化”的程度。社會(huì)權(quán)利發(fā)育越充分，“去商品化”程度就越高；社會(huì)權(quán)利受到限制，“去商品化”程度就偏低。因此，“去商品化”可以很好地反映社會(huì)權(quán)利的發(fā)展情況。埃斯平-安德森對(duì)“去商品化”設(shè)定了三個(gè)測(cè)量層面：享受資格的標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)享受權(quán)的限制；收入替代率；享受權(quán)的范圍。④具體到對(duì)農(nóng)村兒童教育權(quán)利的測(cè)量，本文選取了“享受資格標(biāo)準(zhǔn)”和“享受權(quán)范圍”作為一級(jí)測(cè)量指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化為享受資格的限制條件和義務(wù)教育對(duì)農(nóng)村兒童的覆蓋率，通過“繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”“入學(xué)率”和“輟學(xué)率”等指標(biāo)進(jìn)行衡量。這主要是為了考察農(nóng)村兒童受教育權(quán)的享受標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率。一是看農(nóng)村兒童享受這項(xiàng)權(quán)利時(shí)個(gè)人是否需要通過繳費(fèi)付出成本；二是看受教育權(quán)是否覆蓋農(nóng)村所有兒童。需要說明的是，若滿足“享受資格”這一指標(biāo)的要求，意味著農(nóng)村兒童接受義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)極低，即基于公民身份而非繳費(fèi)。若“享受權(quán)范圍”覆蓋所有農(nóng)村兒童，意味著極高水平的入學(xué)率和極低水平的輟學(xué)率。反之，則意味著農(nóng)村兒童受教育權(quán)利的獲得不是基于公民資格，而是夾雜著繳費(fèi)等其他因素，或者其未能接受完整的義務(wù)教育，受教育權(quán)的“去商品化”程度未達(dá)到理想狀態(tài)。

衡量社會(huì)權(quán)利的另一個(gè)重要維度是“去分層化”，它是在埃斯平-安德森福利國(guó)家分層體系的基礎(chǔ)上發(fā)展出來的一個(gè)概念。在埃斯平-安德森那里，“分層化”是基于結(jié)構(gòu)公平性的一個(gè)概念，可以用來認(rèn)識(shí)不同國(guó)家的不平等和階級(jí)差異。他認(rèn)為，社會(huì)公民權(quán)的概念包含了社會(huì)階層化，即一個(gè)人作為公民的地位將會(huì)與其階層地位相競(jìng)爭(zhēng)⑤。他分析了各國(guó)在構(gòu)建社會(huì)公民權(quán)利方面的結(jié)構(gòu)差異，從而得出福利體制對(duì)“分層化”的影響。T.H.馬歇爾認(rèn)為，社會(huì)權(quán)利有利于消除階層間的差異，“社會(huì)公民權(quán)基本上解決了商品化問題，因此幫助削弱了階級(jí)的顯著性”⑥。社會(huì)政策的制定如果是基于原有的社會(huì)階層和地位差異，則強(qiáng)化了原有的分層；如果是基于公民的身份發(fā)育社會(huì)權(quán)利，則有利于消除分層差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。為了與“去商品化”的解釋方向保持一致，本文采用“去分層化”的概念從相反的角度進(jìn)行分析。“去分層化”是對(duì)社會(huì)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施效果的一種衡量，旨在發(fā)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)差異對(duì)于社會(huì)權(quán)利的影響?！叭シ謱踊焙蜕鐣?huì)權(quán)利的關(guān)系是：“去分層化”程度高，則說明社會(huì)整體結(jié)構(gòu)趨向公平，公民社會(huì)權(quán)利發(fā)育充分；“去分層化”程度低，則說明社會(huì)階層差異性大，公民社會(huì)權(quán)利受到限制。具體到教育領(lǐng)域，教育分層對(duì)于社會(huì)分層產(chǎn)生重要影響，不僅個(gè)人的流動(dòng)機(jī)會(huì)受其影響，而且整個(gè)階級(jí)結(jié)構(gòu)都在其中孕育⑦。因此，本文根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)際情況，選取“身份”“均等化”“統(tǒng)籌層次”三個(gè)一級(jí)測(cè)量指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生出“戶籍”“生均經(jīng)費(fèi)”“教學(xué)資源”“責(zé)任主體”四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于農(nóng)村兒童受教育權(quán)的影響進(jìn)行考察。農(nóng)村兒童受教育權(quán)利保障狀況的具體指標(biāo)見表1。

表1　農(nóng)村兒童受教育權(quán)利測(cè)量指標(biāo)

注：農(nóng)村兒童是指包括流動(dòng)兒童、留守兒童、殘疾兒童、貧困兒童在內(nèi)的所有戶籍為農(nóng)村人口的兒童群體。

二、農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障狀況的雙維度分析

本文借用“去商品化”和“去分層化”兩個(gè)概念對(duì)農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障狀況進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，從2005年底《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)開始，到2006年新修訂的《義務(wù)教育法》乃至近年來一系列政策的出臺(tái)，在近十年的時(shí)間里，農(nóng)村兒童受教育權(quán)的保障狀況有了很大改觀，農(nóng)村兒童受教育權(quán)得到前所未有的重視，并被納入國(guó)家社會(huì)福利保障體系，“去商品化”和“去分層化”程度得到大幅提升。但是，農(nóng)村兒童受教育權(quán)距離公民權(quán)利之于社會(huì)保障的訴求，還有很長(zhǎng)的路要走。

1.農(nóng)村兒童受教育權(quán)“去商品化”程度雖有提升，但未達(dá)到理想狀態(tài)

(1)“享受資格”依然存在一些限制條件。確定是否具有“享受資格”，關(guān)鍵要看有無限制條件，看農(nóng)村兒童是否需要付費(fèi)或者做出其他努力來獲得享受教育權(quán)利的資格。2006年，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制建立并開始實(shí)施，農(nóng)村學(xué)生逐步免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)，貧困家庭的寄宿生還能獲得生活補(bǔ)助。這使得農(nóng)村兒童受教育權(quán)“去商品化”程度顯著提升。但是，這并不意味著農(nóng)村兒童可以完全免費(fèi)享受義務(wù)教育。從居住在農(nóng)村的兒童來看，據(jù)筆者調(diào)查，他們的教育支出非但沒有減少，有的甚至還有所增加。這主要是因?yàn)槌伏c(diǎn)并校后，部分農(nóng)村學(xué)生因就學(xué)半徑過遠(yuǎn)，除了承擔(dān)必要的教輔材料、學(xué)習(xí)用品等費(fèi)用外，還要承擔(dān)交通費(fèi)、生活費(fèi)、住宿費(fèi)等因上學(xué)而發(fā)生的費(fèi)用。有的家庭為了孩子上學(xué)不得不租房陪讀。2012年頒布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布置調(diào)整的意見》也指出，撤點(diǎn)并校所導(dǎo)致的問題之一就是“部分學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重”⑧。從流動(dòng)兒童的情況來看，他們?cè)诹魅氲亟邮芙逃允茌^多限制。免除學(xué)雜費(fèi)政策的受益群體僅限于在公辦學(xué)校就讀以及在接受政府委托、承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，在其他民辦學(xué)校(包括打工子弟學(xué)校)就讀的學(xué)生仍然需要交費(fèi)。⑨雖然以流入地政府管理為主、以全日制公辦學(xué)校為主的“兩為主”政策為流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育提供了政策依據(jù)，但是，在政策具體落實(shí)中存在擱置上級(jí)政府教育事權(quán)等問題，把教育經(jīng)費(fèi)投入和管理職責(zé)下卸至流入地政府，這必然會(huì)導(dǎo)致政策的執(zhí)行流于形式。流入地政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公辦中小學(xué)校以戶籍為借口的額外收費(fèi)和變相拒絕農(nóng)民工子女的求學(xué)行為大都采取默許的態(tài)度。⑩因此，政策執(zhí)行的失真已成為農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的重要障礙，免費(fèi)政策未能惠及所有農(nóng)村兒童，農(nóng)村兒童享受義務(wù)教育的限制條件依然存在。

(2)“享受權(quán)范圍”未完全覆蓋所有農(nóng)村兒童。受教育權(quán)利的覆蓋率可以通過入學(xué)率和輟學(xué)率反映出來。伴隨著“兩基”工作的深入開展，農(nóng)村兒童的入學(xué)率一直保持在較高水平，為農(nóng)村兒童平等享有受教育權(quán)奠定了良好的基礎(chǔ)。但不容忽視的是，農(nóng)村兒童失學(xué)和輟學(xué)現(xiàn)象依然存在。有研究顯示，留守兒童、山區(qū)學(xué)生以及經(jīng)歷學(xué)校撤并的學(xué)生對(duì)輟學(xué)率有顯著的正影響。《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書(2015)》指出，大多數(shù)留守兒童學(xué)習(xí)態(tài)度不端正，較多有不良學(xué)習(xí)習(xí)慣，學(xué)習(xí)成績(jī)?nèi)菀紫禄瑓拰W(xué)、逃學(xué)和輟學(xué)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)于山區(qū)學(xué)生而言，他們之所以存在輟學(xué)問題，大多是因?yàn)樗麄兩蠈W(xué)需要面對(duì)諸如每天的長(zhǎng)途跋涉、更多的體力和精力付出等困難，相當(dāng)一部分學(xué)生因此而被迫輟學(xué)。伴隨著農(nóng)村學(xué)校布局的調(diào)整，一部分農(nóng)村兒童因上學(xué)距離遠(yuǎn)導(dǎo)致的輟學(xué)問題日益凸顯，有些地方甚至出現(xiàn)輟學(xué)率反彈的現(xiàn)象。國(guó)家審計(jì)署于2012年所做的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查得出了“農(nóng)村學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴，小學(xué)生輟學(xué)流失率上升”的結(jié)論。該調(diào)查顯示，一些地區(qū)學(xué)生輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大。在西部地區(qū)的270個(gè)縣中，初中、小學(xué)的服務(wù)半徑與2006年相比增幅分別為47%和59%。在重點(diǎn)核實(shí)的52個(gè)縣1155所學(xué)校中，輟學(xué)人數(shù)由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。此外，農(nóng)村初中生也是輟學(xué)的高發(fā)群體。受多方面因素的影響，在一些農(nóng)村地區(qū)，初中生每年輟學(xué)人數(shù)占當(dāng)年在校生總?cè)藬?shù)的比例呈上升趨勢(shì)，有的學(xué)校輟學(xué)率甚至超過了10%。從以上留守兒童、山區(qū)學(xué)生、經(jīng)歷學(xué)校撤并的學(xué)生以及初中學(xué)生這四類人群的輟學(xué)現(xiàn)象中可以看出，義務(wù)教育享受權(quán)范圍并未完全覆蓋所有農(nóng)村兒童。

2.農(nóng)村兒童受教育權(quán)的“去分層化”趨勢(shì)不顯著

(1)基于戶籍制度的二元教育分層并未完全消除。在社會(huì)福利領(lǐng)域基于戶籍制度而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)巨大差距，也深深體現(xiàn)在教育領(lǐng)域。不同的戶籍身份，預(yù)示著在教育分層中的不同位置。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)教育二元格局造就了城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)實(shí)狀況，使農(nóng)村兒童因?yàn)檗r(nóng)村戶口而無法享受與城市兒童同等的教育資源。這種“城鄉(xiāng)分治”下的城鄉(xiāng)不公平的二元教育格局，不僅弱化了農(nóng)村教育的社會(huì)流動(dòng)功能，也限制了農(nóng)村學(xué)生期望通過城市化流動(dòng)而改變個(gè)人命運(yùn)的機(jī)會(huì)。這進(jìn)一步固化了原有的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)，維護(hù)了原有的階層差異。這種基于戶籍制度的教育分層，充分說明了社會(huì)權(quán)利發(fā)育的不充分。另外，現(xiàn)行的戶籍制度與一定的社會(huì)福利與權(quán)益相關(guān)聯(lián)。沒有流入地戶籍的適齡兒童，很難享受到當(dāng)?shù)赝鹊慕逃龣C(jī)會(huì)和教育資源?？梢哉f，以戶籍制度為核心的制度安排造成了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有“屬地化”特征，農(nóng)民工子女在城市接受義務(wù)教育的權(quán)利缺乏制度保障。換言之，不完全的公民權(quán)利導(dǎo)致城市農(nóng)民工子女被排斥在平等的義務(wù)教育之外。城鄉(xiāng)二元的教育分層，無論在身份上還是在地域上都為農(nóng)村兒童平等接受義務(wù)教育設(shè)置了障礙。

(2)城鄉(xiāng)教育資源的均等化程度較低。城鄉(xiāng)教育資源均等化狀況可以從義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、師資力量三個(gè)方面進(jìn)行分析。本文以2004年為起點(diǎn)，連續(xù)考察了10年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用情況后發(fā)現(xiàn)，無論是全國(guó)的平均經(jīng)費(fèi)還是農(nóng)村經(jīng)費(fèi)，均在2006年以后呈現(xiàn)持續(xù)大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但是如果從城鄉(xiāng)均衡的角度來看，無論是生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)還是公用經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村小學(xué)和初中均低于全國(guó)平均水平。小學(xué)階段的生均公用經(jīng)費(fèi)在城鄉(xiāng)之間還出現(xiàn)了差距持續(xù)加大的趨勢(shì)。在辦學(xué)條件上，城鄉(xiāng)之間也存在一定的差距，主要表現(xiàn)在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、信息化教學(xué)資源、固定資產(chǎn)等方面。以2013年小學(xué)階段生均辦學(xué)條件的城鄉(xiāng)比值為例，體育場(chǎng)所為7.50∶1；教學(xué)用計(jì)算機(jī)是1.80∶1；固定資產(chǎn)總值是1.25∶1；而農(nóng)村的危房面積則顯著高于城市，城鄉(xiāng)比值為0.15∶1。在師資方面，城鄉(xiāng)也存在極度的不均衡。以教師學(xué)歷為例，2013年城市小學(xué)教師的學(xué)歷主要集中在本科層次，占到全部城市小學(xué)教師的57.04%；農(nóng)村小學(xué)教師的學(xué)歷主要集中在?？茖哟?，占到全部農(nóng)村小學(xué)教師的55.23%；至于研究生學(xué)歷，城市教師數(shù)量是農(nóng)村教師的10倍；而高中以下學(xué)歷，農(nóng)村教師數(shù)量是城市教師的8倍。農(nóng)村師資面臨學(xué)歷達(dá)標(biāo)率低、職稱結(jié)構(gòu)偏低、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理以及任用代課教師或臨時(shí)聘用教師的窘困局面。經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)更是師資嚴(yán)重缺乏，存在編制不足、隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告(2013—2014)》指出，65.7%的農(nóng)村教師希望到城市任教。在有流動(dòng)意愿的農(nóng)村教師中，90.33%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師希望到縣級(jí)及以上城市任教，93.35%的村屯教師希望到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上地區(qū)任教。以上對(duì)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、師資力量三個(gè)方面的分析顯示，城鄉(xiāng)教育資源的均等化程度較低。

(3)以地方政府為主的統(tǒng)籌層次較低。作為一種純公共物品，義務(wù)教育具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，是對(duì)全體適齡兒童和少年進(jìn)行的一種強(qiáng)制性、免費(fèi)性、均等性的國(guó)民教育，消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性最小，正外部效應(yīng)最大。這一公共品特性決定了中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。這也就是說，管理和經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌以地方政府為主。如果統(tǒng)籌層次較低，就會(huì)涉及義務(wù)教育不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的不公平以及人口流動(dòng)過程中經(jīng)費(fèi)無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題。以流動(dòng)兒童為例，2006年修訂的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。這從法律上對(duì)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)予以保障。但在實(shí)際操作中，法律權(quán)利并沒有順利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利。事實(shí)上，如何使非戶籍所在地兒童與戶籍所在地兒童在受教育權(quán)方面享有同等待遇，涉及經(jīng)費(fèi)、管理、地方政府利益沖突與協(xié)調(diào)等各個(gè)層面，單純依靠各省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)相關(guān)規(guī)定很難妥善解決。以地方政府為主的統(tǒng)籌機(jī)制，不利于對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、弱勢(shì)群體教育政策的執(zhí)行，不利于提高政策的執(zhí)行效率。

三、建立基于底線公平的農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障體系

福利體系是國(guó)家意志的執(zhí)行，同時(shí)也是保障公民權(quán)利的有效手段。“去商品化”的實(shí)質(zhì)是要求保障范圍的最大化；“去分層化”的實(shí)質(zhì)是保障階層和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的均衡和公平。兩者最為核心的聯(lián)系是公平問題，解決階層間的不公平是實(shí)現(xiàn)權(quán)力一致性和權(quán)益最大化的根本。建立公平合理的教育福利制度是保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的發(fā)展方向。在義務(wù)教育領(lǐng)域，鑒于農(nóng)村兒童受教育權(quán)利“去商品化”程度雖有提升但未達(dá)到理想狀態(tài)、“去分層化”趨勢(shì)不顯著的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)實(shí)行普遍性教育福利制度，實(shí)現(xiàn)教育福利化。

1.以底線公平作為建立農(nóng)村教育福利制度的思想基礎(chǔ)

作為社會(huì)福利體系價(jià)值理念的社會(huì)公平，應(yīng)該是目前國(guó)情條件下較具有操作性和可行性的底線公平。所謂底線，是一種界限，指不能含糊、不能推卸、必須做到的事情。底線劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性，底線以下部分體現(xiàn)權(quán)利的一致性，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性，所有公民在這條底線面前所具有的權(quán)利的一致性就是底線公平。因此，按照底線公平福利模式的基本原則，教育福利機(jī)制應(yīng)該體現(xiàn)以下兩個(gè)原則：一是弱者優(yōu)先原則。應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度，優(yōu)先保障農(nóng)村弱勢(shì)兒童的就學(xué)權(quán)益。二是政府首責(zé)原則。在滿足農(nóng)村兒童受教育權(quán)的問題上，政府是第一責(zé)任人，各級(jí)政府特別是中央政府要承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。

2.對(duì)教育福利供給進(jìn)行資源整合

今后，教育福利制度的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村兒童受教育權(quán)最大程度上的“去商品化”和“去分層化”。具體體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的徹底免費(fèi)，以保證農(nóng)村兒童享受教育權(quán)的公民資格；二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的全面覆蓋，降低輟學(xué)率，提升教育質(zhì)量，保證農(nóng)村兒童受教育權(quán)的充分性；三是政策、經(jīng)費(fèi)、服務(wù)向農(nóng)村傾斜，保證農(nóng)村兒童受教育權(quán)的均衡性。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，教育福利中的供給主體需要明確各自的責(zé)任，整合各種資源。政府應(yīng)完善農(nóng)村教育福利制度設(shè)計(jì)，落實(shí)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，落實(shí)各項(xiàng)政策并監(jiān)督其執(zhí)行情況。社區(qū)應(yīng)充分利用現(xiàn)有的福利資源，對(duì)留守兒童、流動(dòng)兒童教育給予支持，協(xié)助相關(guān)部門做好工作。非營(yíng)利組織應(yīng)積極開展教育救助工作，向農(nóng)村兒童提供專業(yè)化服務(wù)，及時(shí)向政府和社會(huì)反映農(nóng)村兒童的教育需求，制定有針對(duì)性的福利項(xiàng)目。

總之，義務(wù)教育經(jīng)過幾十年的實(shí)施和發(fā)展，由最初要求就學(xué)權(quán)利平等轉(zhuǎn)向了要求教育過程和教育結(jié)果的平等。自2006年新《義務(wù)教育法》頒布以來，農(nóng)村兒童的受教育權(quán)得到了較好的保障，并逐步納入全民社會(huì)保障體系中。在中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，從法律政策的角度來看，農(nóng)村兒童的受教育權(quán)利在所有社會(huì)權(quán)利和福利制度方面的城鄉(xiāng)差別應(yīng)該是最小的。這是基于義務(wù)教育純公共品的性質(zhì)，也是基于受教育權(quán)在社會(huì)權(quán)利中的突出地位。但是，從福利權(quán)利的充分度和均衡性來看，當(dāng)前農(nóng)村兒童的受教育權(quán)“去商品化”程度并未達(dá)到理想的狀態(tài)，“去分層化”趨勢(shì)不顯著。鑒于此，在政策推行中，諸多影響政策實(shí)施效率的體制性問題，應(yīng)引起各級(jí)政府的重視。

注釋

①[丹麥]考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，鄭秉文譯，法律出版社，2003年，第38頁。②尹力：《教育人權(quán)及其保障——新〈義務(wù)教育法〉何以落實(shí)和完善》，《教育研究》2007年第8期。③高鑒國(guó)：《中國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)包容特征：解釋框架》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。④⑤⑥⑦[丹麥]哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，苗正民、滕玉英譯，商務(wù)印書館，2010年，第63、31、48、77頁。⑧單麗卿、王春光：《“撤點(diǎn)并?！钡恼哌壿嫛罚墩憬鐣?huì)科學(xué)》2015年第3期。⑨尹力：《兒童受教育權(quán)：性質(zhì)、內(nèi)容與路徑》，教育科學(xué)出版社，2011年，第91、109、109頁。⑩蔣園園：《教育財(cái)政與管理的視角：對(duì)農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行復(fù)雜性的分析》，《現(xiàn)代教育管理》2011年第8期。岳偉、于利晶：《“兩為主”政策執(zhí)行失真的原因及對(duì)策研究》，《教育理論與實(shí)踐》2013年第17期。趙丹、曾新：《義務(wù)教育均衡發(fā)展背景下農(nóng)村學(xué)校規(guī)模對(duì)教育質(zhì)量的影響》，《現(xiàn)代教育管理》2015年第3期。于海波：《農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整要警惕輟學(xué)率反彈》，《求是》2009年第16期。參見國(guó)家審計(jì)署2013年第2號(hào)公告《1185個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。李淼：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的基礎(chǔ)教育公平問題》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第157頁。王安全：《“城鄉(xiāng)分治”制度是農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)的本體性原因》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(教育科學(xué)版)2010年第1期。莫麗娟、袁桂林：《農(nóng)村留守兒童教育問題的幾個(gè)基本判斷》，《上海教育科研》2010年第1期。易承志：《基于公民權(quán)視角的城市農(nóng)民工子女教育問題成因分析與治理路徑》，《蘭州學(xué)刊》2013年第8期。資料來源于教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》(2004—2013年)。資料來源于《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》，人民教育出版社，2014年。計(jì)算過程中保留小數(shù)點(diǎn)后兩位。葛新斌：《關(guān)于我國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展路向的再探討》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期?？录衙?、朱錦秀：《農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制：?jiǎn)栴}與對(duì)策新探》，《探索》2015年第3期。景天魁：《適度公平就是底線公平》，《中國(guó)黨政干部論壇》2007年第4期。

責(zé)任編輯：海玉

作者簡(jiǎn)介：楊克，女，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生(濟(jì)南250100)，臨沂大學(xué)法學(xué)院講師(臨沂276005)。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)法治化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策研究”(08&ZD019)。

收稿日期：2015-03-22

中圖分類號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)08-0069-05

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問題研究】