曹偉

歷經多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革在2015年伊始破局，近4000萬機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，要實現數千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大

“千呼萬喚始出來”，歷經多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革終于在2015年伊始破局，1月14日，國務院公布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）。根據國務院印發(fā)的通知要求，近4000萬機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金待遇將多繳多得、長繳多得，并同步建立職業(yè)年金制度。

始于1955年的機關事業(yè)單位退休制度，在運轉60年后將正式退出歷史舞臺。

長久以來，養(yǎng)老金在機關事業(yè)單位與企業(yè)里分別是兩條獨立運行的軌道，而現如今面臨著并軌運行，要實現數千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大。

現狀：財政壓力與空賬率均高

在《決定》對外公布的同時，一些機關事業(yè)單位的工作人員在焦急地等待著改革細則措施的出爐。

《決定》指出，基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養(yǎng)老保險費（以下簡稱“單位繳費”）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費（以下簡稱“個人繳費”）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。“這個20%是政府需要撥款才能繳納的，地方財政壓力會很大?！币晃恢槿耸刻寡?。

相關數據顯示，2013年各個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金檔期結余率中，老工業(yè)基地黑龍江省為-4.78%，即嚴重收不抵支，當期結余為-40.43億元。

此外中國社科院早前發(fā)布的一份報告顯示，截至2011年，中國個人賬戶空賬額達到2.2萬億元，而當年個人賬戶應有規(guī)模約為3.32萬億元，空賬率達到了66%。而此時距離個人賬戶空賬額首次突破1萬億元，才只用了4年的時間。

而據人力資源和社會保障部的權威數據顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

以上是“體制外”養(yǎng)老金個人賬戶現狀，面臨“體制內”養(yǎng)老金的并入，情況并不樂觀。從雙軌時期公共財政對于企業(yè)養(yǎng)老金的補貼情況就能一窺究竟?！缎】怠酚浾邚囊淹诵萑藛T比例較高且財政實力相對較好的東部某省了解到，僅2010年，該省各級財政共補貼企業(yè)養(yǎng)老保險213.1億元，占當年該省財政收入的10%。

根據《決定》的相關規(guī)定，各級地方政府財政將來不僅一邊負擔“老人”（在2014年10月1日《決定》實施之前，已經退休的機關事業(yè)人員）的退休金，還要一邊給“中人”（在2014年10月1日之前已經參加工作，《決定》實施之后才退休的機關事業(yè)人員）和“新人”（在2014年10月1日之后正式入職的機關事業(yè)人員）繳費，而且面臨龐大的上百萬個機關事業(yè)單位，涉及數千個統(tǒng)籌區(qū)域，如果沒有落實這部分經費進行保障，此項改革對各級財政將是極大的考驗。

“這將是并軌后面對的最重要問題?！敝袊嗣翊髮W中國社會保障研究中心副主任楊立雄指出。據其介紹，上個世紀90年代開始啟動的企業(yè)養(yǎng)老金改革產生了巨大的“轉制成本”，而消化這個成本花費了很長的時間。

錢從何處來是個問題

要解決“錢從哪里來”的問題，楊立雄指出，財政撥款首當其沖，其次國有企業(yè)的增值資產可拿出來充實養(yǎng)老金。他建議可以參照智利的做法，向社會發(fā)行債券，“這可以減輕當前的財政壓力?！?/p>

在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，在這其中最大的難點還是機關事業(yè)單位的“中人”問題。“新人（剛入職）參照現行辦法參保，老人（已退休）由財政補貼，不存在歷史成本，最大的難點在于‘中人?！甭櫲彰鹘兆闹赋觥爸腥恕钡墓g會被“視同繳費年限”，以2013年的靜態(tài)數據測算，在不考慮價格變動的情況下，轉軌形成的潛在窟窿約上萬億。

據測算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億，機關單位“中人”成本約4.5萬億，而2013年全國基本養(yǎng)老保險基金累計結存僅31275億元。

高額的轉型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個思路：要么由財政支付這一部分缺口，要么機關事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的錢暫時補缺。但問題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛日前接受采訪時表示，改革以后，用人單位的繳費要根據單位性質來決定資金來源，如果是機關公務員，單位繳費由政府財政來負擔，如果是參公管理的事業(yè)單位，單位的繳費部分也同樣來源于財政。作為其他事業(yè)單位，則需要自籌資金?！白鳛槭聵I(yè)單位來講，它應當首先把職工繳費作為重要的責任，應該在資金安排方面優(yōu)先解決?！?/p>

對于這一筆巨大的支出成本，清華大學公共管理學院楊燕綏教授算了一筆賬，她指出在養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題：第一部分是過去已經退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機關發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財政預算，但事業(yè)單位既有自籌也有來自財政預算的部分。“改革后這一部分由社會發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險中去，這一部分還需財政出錢?！钡诙糠质恰爸腥恕钡酿B(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經繳納養(yǎng)老保險?！爱斈昶髽I(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點菜沒買單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機關改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算？”她提出這一疑問。第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支?！爸醒胝?、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自如何承擔上述三筆費用，將來必須有一個執(zhí)行方案?！?/p>

“當年企業(yè)職工養(yǎng)老轉軌之初，養(yǎng)老賬戶空無一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡?！?楊燕綏表示，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險的存量基金。

“這是改革中的陣痛?！敝袊缈圃喝丝谂c勞動經濟研究所助理研究員程杰在接受媒體采訪時表示，近4000萬人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個社會的力量，風險分擔能力無疑會增強?！稗D型成本和國有企業(yè)改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財政支出為主?！?/p>

數據指出，我國企業(yè)中建立年金制度的不足10%，而機關和事業(yè)單位的職業(yè)年金卻是普遍建立的?！安④墶敝笸饨缙毡殛P心的是，“體制內”和“體制外”人員在養(yǎng)老金方面的差距是否會縮小。

楊立雄說，養(yǎng)老金收入的差距會繼續(xù)存在，只是不會像現在這樣越拉越大?！暗强梢灶A見短期內，差距依舊比較大?！?/p>

“每個問題都挺難的?！睏钛嘟椪f。接下來養(yǎng)老保險改革之路應該如何走？實際上十八屆三中全會報告中已經明確：基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌；精算平衡；漸進式推遲退休以及基金長期收支平衡。

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養(yǎng)老金制度的“智利模式”

根據智利法律規(guī)定，雇員每月從應納稅收入中扣除10%的收入，以個人名義存入他自己選擇的養(yǎng)老基金，養(yǎng)老基金為雇員本人設立個人賬戶。養(yǎng)老基金均屬私人股份公司。養(yǎng)老基金在接受個人養(yǎng)老金后，將這筆基金投資于資本市場，以獲取投資收益。養(yǎng)老基金之間相互競爭來獲得更高收益，從而吸引雇員投保。政府對養(yǎng)老基金實行監(jiān)管，將收益率低的基金清除。智利的養(yǎng)老金制度被稱為完全積累制。智利的完全積累制核心在于社保繳費完全納入個人賬戶，個人賬戶中的資金屬于參保人所有，參保人自主選擇收益率更高的養(yǎng)老基金，國家的作用只是維護市場秩序。