程騫+徐亞文

摘要：在治理結(jié)構(gòu)的變遷中農(nóng)村獲致司法正義遭遇了困境。這包括司法服務(wù)能力虛浮、政權(quán)“內(nèi)卷化”和存在治理真空、農(nóng)村法律精英缺失，以及現(xiàn)代法律制度擠壓傳統(tǒng)治理規(guī)則等。從法律賦能的角度理解，農(nóng)村獲致司法正義實現(xiàn)的重要障礙在于農(nóng)民法律權(quán)能的流失。因此實現(xiàn)農(nóng)村的獲致司法正義，不能僅靠法律制度和法律設(shè)施的建設(shè)，更需要對農(nóng)民進行法律賦能。尊重非正式制度、發(fā)展替代性爭端解決機制、培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)法工等都是可行舉措。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理司法正義法律賦能法治

中圖分類號：DF08文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）01-0132-09

獲致司法正義（access to justice），又被譯為“獲得司法正義”、“接近司法正義”、“接近正義”，在國際學術(shù)界和實務(wù)界中尚無一個通行的、明確的界定。狹義上，這一概念一般被用來指代人們獲得法律服務(wù)和訴諸司法救濟制度的狀態(tài)。①廣義上，它涵蓋公正、明晰、全納的法律制度，獨立、中立、有效的司法系統(tǒng)，可及、可靠、可負擔的法律服務(wù)，普遍、公開、易理解法律信息等內(nèi)容。獲致司法正義包含兩個方面：一是“獲致”的過程與可能;二是“司法正義”的結(jié)果與現(xiàn)實。“獲致”強調(diào)尋求權(quán)利救濟和糾紛解決的渠道與資源，比如可以方便地向法院提起訴訟、可以獲得便宜的法律服務(wù)等;“司法正義”強調(diào)權(quán)利救濟和糾紛解決機制的程序和實體正義，比如法庭審理過程不偏倚、調(diào)解結(jié)果符合法律規(guī)定、公序良俗等。獲致司法正義的提出是為了“解決貧困和邊緣化的人們以及弱勢群體在面對法律和權(quán)力時所經(jīng)常遇到的困難和障礙”、“將社會的邊緣人變?yōu)樯鐣械钠降然锇椤?，②因此，其對于實現(xiàn)社會成員的平等人權(quán)、使社會成員普遍享受法治的蔭庇有著極為重要的意義。

中國從晚清開始開啟了法治化、現(xiàn)代化的進程，傳統(tǒng)的中國農(nóng)村在這一巨變的大環(huán)境中也受到巨大的沖擊。在中國農(nóng)村發(fā)生的種種變化中，最為重要的便是治理模式的改變。獲致司法正義不僅是法律問題，也是政治問題。③獲致司法正義的實現(xiàn)不僅需要考量法律制度、法律設(shè)施的情況，也要考慮其所在的政治制度、社會環(huán)境的情況。因此，要了解近代中國農(nóng)村獲致司法正義的問題，不能不結(jié)合近代中國農(nóng)村治理的變遷進行思考。

一、 近代中國農(nóng)村治理的變遷及其產(chǎn)生的問題

自清末新政④始，中國的農(nóng)村治理邁入了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的軌道。1902年，山西巡撫趙爾巽奏議重整保甲制度。1905年，清政府下令厘定縣級以下行政官制。1909年，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，規(guī)定府廳州縣治城廂地方為城，其他人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)、人口不滿五萬者為鄉(xiāng)，各城鎮(zhèn)設(shè)“議事會”和“董事會”，各鄉(xiāng)設(shè)“議事會”和“鄉(xiāng)董”，由當?shù)鼐用裢镀边x舉紳民充任，以為自治機關(guān)，辦理地方公益事宜，輔佐官治;其自治事項包括當?shù)貙W務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、工農(nóng)商務(wù)、善舉（慈善）、公營事業(yè)及自治所需籌款事宜等。⑤

民國時期的農(nóng)村治理模式繼續(xù)發(fā)生變革。1914年、1917年、1921年北洋政府分別頒布《地方自治試行條例》、《地方自治令》、《縣自治法施行細則》和《鄉(xiāng)自治制》，1933年南京國民政府頒布《各省設(shè)立縣政建設(shè)實驗區(qū)辦法》，自上而下地推動鄉(xiāng)村治理改革。1914年河北定縣知縣孫發(fā)緒、鄉(xiāng)民米迪剛開啟定縣翟城村的自治改革，設(shè)立自治公所，選舉村長、村佐。⑥1926年晏陽初領(lǐng)導的“中華平民教育促進會”在定縣進一步開展一系列調(diào)研和鄉(xiāng)村建設(shè)活動，后來其更與國民政府的鄉(xiāng)村復興運動融合而成為縣政建設(shè)實驗區(qū)。1931年梁漱溟以山東鄉(xiāng)村研究院為大本營在山東鄒平、菏澤進行實驗，兩年后兩縣由山東省政府定為縣政建設(shè)實驗區(qū)。1933年在南京國民政府的派遣之下，梅思平和胡次威分別在江蘇江寧縣和浙江蘭溪縣建立縣政建設(shè)實驗區(qū)。上述五縣成為當時南京國民政府所主導的鄉(xiāng)村治理改革實踐中最杰出的代表。⑦

中華人民共和國成立以后，政府在農(nóng)村治理中的參與達到了空前深入的程度。1954年首屆全國人民代表大會以《憲法》和《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》確認了縣鄉(xiāng)政權(quán)架構(gòu)，規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和人民委員會的職能，“新政權(quán)更加穩(wěn)固地延伸到鄉(xiāng)村內(nèi)部”。⑧1951年中共中央制定了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，提倡農(nóng)民“組織起來”，按照“自愿和互利的原則”，開展“建立在個體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的集體勞動”。⑨互助組在中國農(nóng)村廣泛發(fā)展。1952年開始初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社逐漸發(fā)展，1955年達到高潮。同年，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社也迅速開始流行。1958年中共中央通過《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，“并大社、轉(zhuǎn)公社”的風潮席卷全國，人民公社成為農(nóng)村主要生產(chǎn)組織和基層政權(quán)。至此，國家對農(nóng)村治理的掌控達到了中國歷史的頂峰。

1978年第十一屆三中全會以后，農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1982年《憲法》規(guī)定農(nóng)村建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)政府和群眾自治組織村民委員會，至1985年人民公社基本從中國農(nóng)村消失，農(nóng)村基層政權(quán)和經(jīng)濟合作組織不再重合。1986年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，推進黨政分工、簡政放權(quán)、加強村民委員會建設(shè)。⑩其后全國開始“撤區(qū)并鄉(xiāng)”、“并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”，農(nóng)村基層政權(quán)組織上形成由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的兩級格局和“鄉(xiāng)政村治”的村民自治。

中國農(nóng)村治理歷經(jīng)一百余年變遷，構(gòu)成了中國農(nóng)村法治建設(shè)的政治、社會環(huán)境。其為中國農(nóng)村的獲致司法正義提供了契機，然而亦產(chǎn)生了諸多限制獲致司法正義實現(xiàn)的障礙與困境。認清這些困境及其根源是思考進一步促進農(nóng)村獲致司法正義之路徑的起點。

（一） 國家司法組織下沉，但司法服務(wù)能力虛浮

在古代中國，由于統(tǒng)治技術(shù)和統(tǒng)治資源的限制，國家無法對每一個村莊進行直接統(tǒng)治?！肮俨幌驴h”成為傳統(tǒng)中國國家權(quán)力在基層的重要特征。在農(nóng)村，宗族、行會、長者及鄉(xiāng)紳通過對村民進行道德灌輸、糾紛調(diào)解以及某些強制性懲罰化解大量社會矛盾。族長、鄉(xiāng)紳與地方名流掌握了處理農(nóng)村糾紛、扮演地方權(quán)威的權(quán)力。 這一鄉(xiāng)村自治的實踐以及地方的民間權(quán)威也得到官方的認同，比如明代《惠安政書》記載：“于里中，選高年有德、眾所推服者充者老，或三人，或五人，或十人，居申明辛，與里甲聽一里之訟，不但果決足非，而以勸民為善?！薄督堂癜裎摹芬惨?guī)定：“民間婚姻、田土、斗毆、相爭一切小事須要經(jīng)本里老人里甲決斷。”

然而，隨著中國現(xiàn)代化的進行，自晚清以降國家政權(quán)向鄉(xiāng)村一步步深入。至中華人民共和國集體化和人民公社化運動更是使國家力量伸向農(nóng)村家庭，形成“原子化的個人直接面對國家的格局”。隨著國家權(quán)力的向下延伸，國家司法組織也向農(nóng)村基層滲入，派出所、司法所、基層人民法院（尤其是派出法庭）等機關(guān)涉入大量農(nóng)村糾紛的處理。然而，在國家司法組織下沉的同時，其司法服務(wù)能力卻仍然有限。主要原因包括：

1.農(nóng)村仍難以提供現(xiàn)代司法制度運行所需的經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。首先，現(xiàn)代法律制度和程序精密、復雜，需要國家投入大量的資源培養(yǎng)具備相應(yīng)知識和能力的司法工作人員充實基層司法機關(guān)，并且為他們的持續(xù)任職提供充足的薪俸、福利和職業(yè)發(fā)展的機會;其次，基層司法機關(guān)的辦公場所、辦公設(shè)備及其日常運營亦需要大量財政經(jīng)費的支持;再次，農(nóng)村居民便捷前往基層司法機關(guān)和法律服務(wù)機構(gòu)，與之溝通、交涉的交通、通訊等物質(zhì)條件亦需要相應(yīng)的基礎(chǔ)建設(shè)。然而，中國農(nóng)村大多仍處于欠發(fā)達狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟仍未能全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，難以支撐現(xiàn)代化的基層司法制度。

2.基層法律工作人員的數(shù)量和質(zhì)量仍有欠缺。一方面，現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村糾紛頻發(fā)，而基層法官、律師，包括法律工作者的數(shù)量卻有限，提供法律服務(wù)的人員短缺;另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟、社會條件的改變，農(nóng)村糾紛類型亦呈現(xiàn)新的特點，而囿于工作環(huán)境、職業(yè)發(fā)展、收入水平和社會地位等多種因素的限制，基層法律服務(wù)崗位卻難以吸引高素質(zhì)的法律人，基層法律工作人員又難以獲得充分的職業(yè)培訓，因此，基層法律工作人員的素質(zhì)普遍存在缺陷。

3.基層法律運行受到“地方性知識”問題的挑戰(zhàn)。朱蘇力發(fā)現(xiàn)在“送法下鄉(xiāng)”的過程中，“地方性知識”支撐了法律在農(nóng)村的運轉(zhuǎn)，而這一知識卻為村干部所壟斷，因此，村干部幾乎扮演了傳統(tǒng)中國士紳在農(nóng)村—國家關(guān)系中所扮演的角色，從而限制了現(xiàn)代司法制度在農(nóng)村的運行。

（二） 國家權(quán)力擴張導致“內(nèi)卷化”，國家權(quán)力回縮又產(chǎn)生治理真空

隨著國家權(quán)力末梢向農(nóng)村的擴張，還出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的問題，即國家政權(quán)機構(gòu)雖在規(guī)模上擴張，但效益卻未相應(yīng)提高，國家政權(quán)控制力增強的成本高昂。比如多種處理農(nóng)村問題的現(xiàn)代化司法、行政部門紛紛建立，使有限的財政資源更加緊張，機構(gòu)效率低下，卻又可能增加農(nóng)民負擔。根據(jù)葉本乾的研究，2002年河南弦鄉(xiāng)進行“‘三個代表重要思想學習和教育活動”中，有單位批評派出所辦理身份證收費過高、罰款不出示依據(jù)、隨意向農(nóng)民收取費用、工作人員服務(wù)態(tài)度生硬、處理問題不及時、存在吃拿卡要的情況，弦鄉(xiāng)農(nóng)民亦通過各種途徑反映和抵制亂收費、亂罰款、亂攤派等行為。又如，在湖北、四川等省的實踐中，也出現(xiàn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所所長從事法律服務(wù)所的有償法律服務(wù)工作的情況。因此，雖然在形式上現(xiàn)代化的司法機構(gòu)得以覆蓋農(nóng)村，為農(nóng)村提供現(xiàn)代化的法律或公民服務(wù)，但農(nóng)民為了維系這些正式機構(gòu)的運轉(zhuǎn)卻又承受了相當?shù)呢摀?，這些服務(wù)對農(nóng)民私人和公共生活的改善和農(nóng)民所付出的成本是否成正比也需要認真考量。

人民公社時期國家對農(nóng)村的管控達到歷史的頂峰，然而，這種高度的統(tǒng)治卻難以持久。因為不僅國家需要動用大量的資源來維持這種治理模式，而且它還犧牲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效率。農(nóng)民在私人生活中也仍堅持服從傳統(tǒng)的風俗習慣和原來的行為邏輯，而對驟然侵入他們生活的正式的新式規(guī)則有所抵觸。1978年之后，人民公社開始解體，原來國家伸入農(nóng)村的權(quán)力末梢迅速回縮。隨著國家權(quán)力的回縮，農(nóng)村社會出現(xiàn)治理真空。比如村民委員會這種“群眾性自治組織”就是最早由廣西宜山、羅山兩縣農(nóng)民為了解決社會治安管理的需要而自發(fā)組建的。既有的國家權(quán)威撤出，新的權(quán)威尚未樹立，導致農(nóng)村缺乏解決糾紛的公正、高效、廣為村民信服的權(quán)威。

（三） 鄉(xiāng)村精英結(jié)構(gòu)流變，農(nóng)民缺少公正、有力的利益保護人

在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)紳、名流構(gòu)成農(nóng)村精英的主體。這些鄉(xiāng)紳、名流在農(nóng)村治理中發(fā)揮著重要的作用：首先，他們?yōu)榇罅康霓r(nóng)村糾紛提供調(diào)解，部分人還在糾紛進入國家司法程序時到堂作證。其次，當吏役敲詐鄉(xiāng)村、村民與外地尤其是城鎮(zhèn)居民發(fā)生沖突時，他們從中斡旋，保護鄉(xiāng)民。此外，他們還構(gòu)成一條“自下而上的無形軌道”，“從一切社會關(guān)系：親戚、同鄉(xiāng)、同年等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人”，從而向國家政權(quán)傳遞鄉(xiāng)民的需要。然而從晚清開始直至民國，隨著城市的迅速發(fā)展與農(nóng)村的破敗，包括戰(zhàn)亂、國家與軍閥對鄉(xiāng)村的勒索等原因，鄉(xiāng)村精英或移居城市，或由富變窮?！按虻雇梁懒蛹潯钡恼位顒痈菍︵l(xiāng)紳的政治影響力有著直接的消解作用。隨著“保護型”鄉(xiāng)村精英的離開，追求私利的人掌握了鄉(xiāng)村政權(quán)與公職。在這一過程中，農(nóng)民喪失了其熟悉、信賴的利益保護人。

人民公社時期，國家深入農(nóng)村政治生活，原來作為村民與國家之前橋梁的鄉(xiāng)村精英的活動空間消失殆盡。而在人民公社解體以后，在農(nóng)村治理真空填補和鄉(xiāng)村權(quán)威重建的過程中，力量型權(quán)威卻又占據(jù)了重要地位。村干部依靠其行政職位所享有的行政權(quán)力對鄉(xiāng)民進行管理，富裕村民依靠其財力及其背后所體現(xiàn)的個人能力獲得鄉(xiāng)民的崇拜與信服，鄉(xiāng)痞惡霸使用暴力對鄉(xiāng)民進行壓制與恐嚇，共同構(gòu)成一種“力治”的格局。這種個體本位的“力治”強化了農(nóng)村社會的離散性，但獲致司法正義的實現(xiàn)卻需要現(xiàn)代化的社會土壤，需要法律制度良好運行、法律規(guī)范普遍遵行、法律權(quán)威普遍信仰的“法治”，因此，它阻礙了農(nóng)村獲致司法正義實現(xiàn)的土壤的形成。

另一方面，隨著現(xiàn)代法制對農(nóng)村事務(wù)的管轄，農(nóng)民需要熟悉現(xiàn)代法律知識、具備相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的鄉(xiāng)村精英來保護他們的利益，比如基層法律工作者。而這些基層法律工作者也往往集中在縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不像傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英那樣可以被村民輕易接近。即使農(nóng)民能夠向基層法律工作者求助，囿于基層法律工作者的法律知識、法律技能的缺陷，也難以在司法程序中最大限度地爭取利益。

（四） 陌生的現(xiàn)代法律制度擠壓傳統(tǒng)治理規(guī)則，但難為農(nóng)民所接受

現(xiàn)代法律作為舶來品在移植至中國的過程中，面臨著與中國本土社會環(huán)境和既有社會規(guī)則對接、融合的問題。這一問題的解決需要相當?shù)臅r間與努力，而在廣大農(nóng)村尤其是艱巨的任務(wù)。雖然現(xiàn)代法制已經(jīng)全面深入到農(nóng)民生活之中，并且擠壓了傳統(tǒng)的非正式的治理規(guī)則的生存空間。農(nóng)民在解決糾紛、主張權(quán)利、爭取利益、尋求正義之時很難繞過法律，但是現(xiàn)代法律制度對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是一個陌生的事物。它在諸多方面與農(nóng)民長期所信仰、所習慣的治理規(guī)則大相徑庭，比如：（1）在治理理念上，傳統(tǒng)中國農(nóng)村盛行德治，強調(diào)息訟寧人，到了近代，在仍是熟人社會的農(nóng)村中很多人仍然保持這一傳統(tǒng)理念，仍有人認為打官司是一件不好或不光彩的事情。（2）在價值上，農(nóng)村社會有一些傳統(tǒng)價值，比如“以牙還牙、以眼還眼”的樸素的正義觀念，比如“親親相為隱”的親族價值等或不為現(xiàn)代法律制度所承認、接受，或為現(xiàn)代法律制度所轉(zhuǎn)化、重整;而另一方面現(xiàn)代法律制度中的一些價值，如“程序正義”、“性別平等”等又為農(nóng)民所難以理解，甚至難以接受。這種價值上的沖突可能導致人們對法律的困惑與失望，因為如果農(nóng)民尊重的價值得不到法律的尊重就可能使其需要無法通過法律得到滿足，如果農(nóng)民無法理解法律的價值就可能對法律的權(quán)威產(chǎn)生懷疑甚至抵觸。（3）在程序上，傳統(tǒng)農(nóng)村習慣通過熟人或有名望者以非正式的調(diào)解、說和解決糾紛，而在現(xiàn)代法律制度中，不同的司法部門、不同的糾紛類型所涉及的司法程序各有不同，各種審級、期限的規(guī)定對于農(nóng)民來說錯綜復雜，既感陌生，又難理解。（4）在規(guī)則上，農(nóng)民習慣以倫理道德、宗族家訓、鄉(xiāng)規(guī)民約等作為“論理”的依據(jù)和判斷是非的標準，而在現(xiàn)代法律制度中人們所遵行的規(guī)則是法律規(guī)范。農(nóng)民對法律規(guī)范具體內(nèi)容和精神、原則了解和把握的程度難以與其對傳統(tǒng)規(guī)范了解的程度相提并論。（5）在話語上，法律獨特的話語系統(tǒng)法律名詞對于農(nóng)民來說晦澀難懂，離開專業(yè)法律人員的幫助，農(nóng)民不僅可能對法律的理解出現(xiàn)偏差，在正式司法程序中也難以用法律話語表達自己的主張和意見。當糾紛進入正式司法程序，農(nóng)民往往失去控制力而感到無助與迷茫。實證研究也表明了農(nóng)民對現(xiàn)代法律制度的不信任或不滿意。在一項關(guān)于農(nóng)民對糾紛解決機制態(tài)度的調(diào)查研究中，農(nóng)民調(diào)查對象表示感到最滿意的是社會網(wǎng)絡(luò)，其次是政府部門，最不滿意的則是司法部門。

二、 法律賦能：促進農(nóng)村獲致司法正義的新思路

（一） 從“法律與發(fā)展”到“法律賦能”

“法律與發(fā)展”是20世紀60年代開始風靡拉美、亞洲等地的一次法律改革運動。這一運動的理論假設(shè)是獨立的司法制度、健全的公民權(quán)利有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展，法律可以用來增進平等、擴大參與，限制政府專斷行為、保護公民個人自由。由于其被認為對促進發(fā)展具有實效，諸多發(fā)展中國家和地區(qū)在這一理論的啟發(fā)下進行了法律改革的實驗。由于此次運動由美國主導，因此，各國的實驗紛紛以美國式的法律制度為參考藍本，以新自由主義的法律理論作為指導理論。十幾年間，在這些國家，新型的司法機構(gòu)得以設(shè)立，舊的法律制度得以改革，然而，“法律與發(fā)展”運動所期許的經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展目標卻沒有實現(xiàn)，并且越來越遭受批評與質(zhì)疑。在對“法律與發(fā)展”運動進行深入觀察后學者們指出：（1）“法律與發(fā)展”運動的理論假設(shè)存在缺陷，即現(xiàn)代法律對經(jīng)濟的發(fā)展來說是必要的，但僅有現(xiàn)代法律仍是不夠的;法治的建設(shè)對于政治的發(fā)展具有貢獻，但政治的發(fā)展不能僅靠法治建設(shè)。（2）“法律與發(fā)展”運動對第三世界國家法律、政治、社會的實際情況不了解，忽視了各國、各地之間，尤其是其與美國情況的不同。（3）“法律與發(fā)展運動”的理論基礎(chǔ)——新自由主義受到抨擊和懷疑，其對關(guān)于法律的功能、國家—公民關(guān)系等各種問題的論斷受到挑戰(zhàn)，甚至有人批評新自由主義法學理論對美國本國法律制度和運行狀況的描述都存在錯誤。（4）“法律與發(fā)展”運動基本上是一個移植美國經(jīng)驗的過程，然而，美國經(jīng)驗恐怕并不具有普適性。

在“法律與發(fā)展”運動宣告失敗之后，各種“法治”項目興起。不同于“法律與發(fā)展”運動，這些“法治”項目不再表現(xiàn)出強烈的“美國中心主義”，它們主要通過推動法律、機構(gòu)（如司法行政部門、法庭、警察部門等）和人員的建設(shè)，實現(xiàn)法律面前的形式平等、可預測而有效率的司法、秩序、人權(quán)和遵守法律的政府等目標。東歐、拉美、亞洲的多國都有“法治”項目的開展，包括刑法、商法、行政法的改革，法律機構(gòu)建設(shè)，法官能力培訓等。然而，“法治”項目同樣逐漸受到詬病。法律實踐家和理論家們批評“法治”項目以國家為中心，采取“自上而下”的路徑，將資源集中在政府機構(gòu)尤其是司法部門，對公民社會投入不足;以法律改革和機構(gòu)建設(shè)的方式促進善治的假設(shè)前提值得推敲，效果缺乏實證;諸多改革對弱勢群體的法律需求關(guān)注不夠。

為了克服“法律與發(fā)展”運動和“法治”項目的缺陷，“法律賦能”（legal empowerment，又譯為“法律賦權(quán)”）的概念始被提出?！胺少x能”是受教育學、社會工作領(lǐng)域“賦能”（empower，又譯為“賦權(quán)”、“賦權(quán)增能”等）概念的啟發(fā)，以政治學上“權(quán)能”（“power”，又譯為“權(quán)力”）概念為基礎(chǔ)，在法學理論框架下建構(gòu)的一個新的概念。所謂法律賦能，是指使弱勢群體增長信心、知識、能力、資源等權(quán)能，從而得以利用法律來保護、促進自身權(quán)利、利益，獲得機會的過程。其以弱勢群體（無權(quán)者）為對象，以法律為工具，以權(quán)能為切入點，以權(quán)利為基礎(chǔ)，以獲得自由和機會為目的。作為一種在對“法律與發(fā)展”運動和“法治”項目揚棄的基礎(chǔ)上發(fā)展出來的新路徑，其還包括強調(diào)擴充弱勢群體權(quán)能，關(guān)注地方正式和非正式法律制度，以社區(qū)為導向，根植于基層的需求，注重支持公民社會、促進公民社會和政府的合作。

（二） “法律賦能”對思考中國農(nóng)村獲致司法正義問題的啟示

回顧晚清以降中國農(nóng)村逐步被現(xiàn)代法律制度所覆蓋的過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，其主要路徑是國家通過主要移植自西方的法律概念框架制定現(xiàn)代化的法律制度，在農(nóng)村建立現(xiàn)代化的法律制度設(shè)施和機構(gòu)，向農(nóng)村提供現(xiàn)代化的糾紛解決機制和法律服務(wù)，從而使現(xiàn)代化的法律理念、法律規(guī)范、法律程序、法律機構(gòu)延伸到農(nóng)村，在農(nóng)村樹立法律權(quán)威。這一路徑還是主要體現(xiàn)了“法律與發(fā)展”運動和“法治”項目那種“自上而下”、“國家中心主義”、注重正式法律制度、強調(diào)官方機構(gòu)建設(shè)的特點。這些努力在促進農(nóng)村法治建設(shè)和獲致司法正義實現(xiàn)上產(chǎn)生了相當好的效果，但由于路徑本身缺陷的限制，尚有很多問題沒有解決，甚至產(chǎn)生了一些新的問題，如前面所述司法服務(wù)能力虛浮、農(nóng)民難以從現(xiàn)代法律制度中獲益等。

若我們在法律賦能的理論框架中重新審視上文提到的近代農(nóng)村獲致司法正義在治理變遷中所遭遇的問題和困境，可以將之總結(jié)為：農(nóng)民在近代農(nóng)村治理變遷的過程中被逐漸去權(quán)（disempower）。這一去權(quán)的過程可以分解為：（1）在主張權(quán)利、解決糾紛過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村農(nóng)民熟知的倫理道德、宗族家訓、天理人情被新的法律概念、法律規(guī)范、法律程序所取代，而這些對農(nóng)民來說卻是一個全新的系統(tǒng)。因此，農(nóng)民原有的關(guān)于權(quán)利主張和糾紛解決的知識變得沒有用武之地，而新的知識卻又不具備，造成農(nóng)民在知識上的去權(quán)。（2）在傳統(tǒng)農(nóng)村糾紛解決中常用的熟人、長者調(diào)解中，農(nóng)民只需具備基本的口頭表達、談判議價、找人居中調(diào)停等基本能力即可，而在現(xiàn)代法律制度中，農(nóng)民卻需要以普通話或書面形式進行表達，需要有能力聯(lián)系相應(yīng)司法機關(guān)尋求專業(yè)人員幫助，甚至可能需要識別、搜集、固定證據(jù)。這些都是很多農(nóng)民并不具有的能力，造成農(nóng)民在技能上的去權(quán)。（3）在傳統(tǒng)農(nóng)村，農(nóng)民處理糾紛往往只需通過同鄉(xiāng)、親友或本地鄉(xiāng)紳即可解決或得到幫助，而在現(xiàn)代法律制度中，農(nóng)民卻要尋求陌生的專業(yè)法律人的幫助，要和不同的司法部門、行政部門打交道。其所享有的社會網(wǎng)絡(luò)資源在現(xiàn)代法律制度中沒有那么有效，造成農(nóng)民在社會網(wǎng)絡(luò)資源上的去權(quán)。（4）在傳統(tǒng)農(nóng)村，農(nóng)民處理糾紛往往在鄉(xiāng)村內(nèi)部依靠熟人即可完成，而現(xiàn)代法律制度中的司法機關(guān)包括法律服務(wù)機構(gòu)大多位于城市或至少鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上，往返交通費用高昂，專業(yè)法律服務(wù)更是花費不菲。這讓農(nóng)民承受沉重的經(jīng)濟負擔，造成農(nóng)民在經(jīng)濟上的去權(quán)。（5）由于農(nóng)民不能不面對陌生司法機關(guān)，使用陌生的法律規(guī)范與話語，在陌生的法律程序中，耗費大量的經(jīng)濟與社會資源，卻不一定能收獲想要的結(jié)果，使其在現(xiàn)代法律制度面前倍感無助、無力，對現(xiàn)代法律制度感到畏懼、迷茫甚至懷疑，造成農(nóng)民在心理上的去權(quán)。

由于農(nóng)民在現(xiàn)代法律制度面前權(quán)能缺失，其法定權(quán)利無法充分實現(xiàn)，本來有利于他們的法律制度和法律服務(wù)卻無法充分利用，政府和他人的法定義務(wù)他們無法監(jiān)督履行。因此，即使相關(guān)的立法日趨完善，法律設(shè)施機構(gòu)得到設(shè)立和發(fā)展，農(nóng)民也難以實現(xiàn)獲致司法正義。在農(nóng)民法律權(quán)能狀況未能改善的情況下，繼續(xù)以“法律與發(fā)展”運動、“法治”項目那種關(guān)注法律和制度領(lǐng)域的路徑進行改革，仍難以改變農(nóng)民在法律制度中的邊緣、弱勢地位，農(nóng)民仍難真正受惠于現(xiàn)代化的法律制度和法治發(fā)展的成果。要從根本上解決農(nóng)民在獲致司法正義上的問題，必須通過法律賦能，增強農(nóng)民對法律的信心、增加農(nóng)民的法律知識、提高農(nóng)民的權(quán)利意識、培養(yǎng)農(nóng)民的法律技能、擴充農(nóng)民的法律資源（包括法律服務(wù)、社會網(wǎng)絡(luò)等），改變農(nóng)民在現(xiàn)代法律制度和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)能地位，使之了解獲致司法正義的具體權(quán)利內(nèi)容，如何行使這一權(quán)利，以及如何促使國家落實、保障和促進這一權(quán)利。

（三） 促進中國農(nóng)村獲致司法正義的若干建議

按照“法律賦能”的思路來思考促進農(nóng)村獲致司法正義的路徑，歸根結(jié)底就是：“送法下鄉(xiāng)”不僅是法律制度和法律設(shè)施的下鄉(xiāng)，也是法律權(quán)能和法律資源的下鄉(xiāng)。結(jié)合本文前述農(nóng)村獲致司法正義的困境，筆者認為，下述舉措可以為農(nóng)村獲致司法正義的實現(xiàn)提供出路。

1. 深化法律宣傳、教育與其相關(guān)的反饋、研究

我國在農(nóng)村開展普法教育已有多年，取得了顯著的成果。然而在很多地方普法宣傳仍流于形式、方法陳舊，限制了普法宣傳的效果。為了讓普法在農(nóng)村取得實效，要從方法和內(nèi)容上改革、深化普法宣傳和教育活動。其一，在方法上，應(yīng)該多使用“參與式”方法，以平等、參與、互動的方式樹立農(nóng)民法律意識、傳授農(nóng)民法律知識、培養(yǎng)農(nóng)民法律技能。宣傳和教育材料不應(yīng)用枯燥、晦澀的法言法語，而應(yīng)以生動、活潑、本地化的語言，配以圖畫、圖表等直觀的工具展示內(nèi)容;宣傳和教育不應(yīng)只是通過錄音播放、傳單發(fā)放進行，而可組織村民通過角色扮演、小組討論、頭腦風暴、問題樹等活動分析本地主要法律問題，了解相關(guān)法律規(guī)定，探討問題解決途徑;普法教育不應(yīng)由司法官員或村干部在講壇上高高在上地主持，而應(yīng)以平等的精神，鼓勵村民發(fā)表意見;宣傳、教育的場所應(yīng)當適當布置，包括多種教學用具的使用，桌椅的擺放（如魚骨型、馬蹄型等）都應(yīng)根據(jù)宣傳、教育的目的進行設(shè)計和調(diào)整。其二，在內(nèi)容上，普法宣傳教育不應(yīng)只是向農(nóng)民宣講法條和政策，還應(yīng)詳細講解法律與政策規(guī)定的具體內(nèi)容和對農(nóng)民生活、權(quán)利的影響，講解適用法律、政策的實用方法，所涉政府部門的具體信息等，使農(nóng)民不僅能夠了解法律與政策的內(nèi)容，還能夠掌握運用法律與政策的方法。

法律宣傳與教育不應(yīng)是一個單向的一次性的過程。相關(guān)部門應(yīng)該利用參與式方法在法律宣傳和教育的過程中收集農(nóng)民對法律制度和政策規(guī)定的反饋意見，并且對這些意見進行研究、整理，以便了解農(nóng)民真實的法律需求，為改進法律制度、發(fā)展法律機構(gòu)、改善法律服務(wù)提供實證的建議。

2. 尊重非正式制度

當前中國農(nóng)村存在國家正式法律和非正式的民間法。民間法包括在農(nóng)村社會生活中基于村民長期生活、交往和利益沖突而自發(fā)產(chǎn)生的鄉(xiāng)規(guī)民約、民間權(quán)威、習慣禮俗等。法律賦能中的“法律”不僅包括國家正式的法律制度，還包括非正式的法律制度，并且尤其應(yīng)當重視非正式法律制度在農(nóng)村中的作用。這是因為：（1）正式法與民間法的關(guān)系猶如國家與社會的關(guān)系，其間難以嚴格區(qū)分。尤其在中國農(nóng)村，這二者共同存在，不應(yīng)該存在非此即彼的對立，而應(yīng)相互妥協(xié)、合作，兩相促進、融合。（2）民間法是農(nóng)村社會在長期的文化進化中自發(fā)形成的規(guī)則，它能發(fā)揮指導村民行為、防止村民發(fā)生沖突、劃定并保障村民個人領(lǐng)域及利益范圍的作用。（3）民間法根植于農(nóng)村本地歷史與環(huán)境，是“本土化知識”的一部分，為農(nóng)民所熟知和習慣。農(nóng)民在民間法中更具信心，也有更多的知識、能力和資源利用民間法來處理問題。雖然在法制現(xiàn)代化的沖擊之下，傳統(tǒng)民間法的權(quán)威有所消解，但其影響依然存在，依然是一種可以借用的資源。法律賦能應(yīng)該整理農(nóng)村非正式制度、尊重非正式制度的權(quán)威，發(fā)揮非正式制度的作用，并借之促進正式法律制度在農(nóng)村的運轉(zhuǎn)。

3. 發(fā)展替代性爭端解決機制

由于訴訟對農(nóng)民來說是一種耗時、耗力、代價高昂的爭端解決機制，在農(nóng)村發(fā)展以調(diào)解為主的替代性爭端解決機制是為農(nóng)民提供便捷、經(jīng)濟、有效爭端解決方案的重要路徑。這是因為：（1）替代性爭端解決途徑在中國農(nóng)村仍然發(fā)揮著重要作用，大量的農(nóng)村糾紛可以并且在現(xiàn)實中也是通過替代性爭端解決機制解決的。（2）無論是通過司法部門、行政部門進行調(diào)解還是通過社會網(wǎng)絡(luò)進行調(diào)解（如宗族調(diào)解、親友調(diào)解、鄉(xiāng)里調(diào)解、行會調(diào)解），農(nóng)民在這種“軟性”的爭端解決機制中能更好地運用其既有的知識、技能和社會資源。（3）替代性爭端解決機制更加靈活、便捷，也能體現(xiàn)農(nóng)民的需要，符合農(nóng)民對爭端解決結(jié)果的期許。（4）發(fā)展替代性爭端解決機制在很大程度上與尊重非正式的民間法是相輔相成、相互促進的。但是在傳統(tǒng)農(nóng)村中盛行的調(diào)解，尤其是通過社會網(wǎng)絡(luò)進行調(diào)解的目的“‘不是分清當事人的是是非非，而是要促使當事人和息相安，所以有時不能真正地保護當事人的權(quán)利”，甚至有時有違國家法律的規(guī)定。因此，法律賦能所推進的替代性爭端解決機制一方面要讓農(nóng)民掌握法律、知道權(quán)利和救濟權(quán)利的方式，讓農(nóng)民成為法治的“參與者”，促進農(nóng)民在正義面前的平等，另一方面還要使替代性爭端解決機制的程序和結(jié)果符合正義的基本標準，符合國家法律、人權(quán)準則和公序良俗的基本要求。

4. 支持農(nóng)村公民社會和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展

支持農(nóng)村公民社會與社區(qū)發(fā)展好處頗多，主要包括：（1）大量農(nóng)村公民社會組織是應(yīng)允農(nóng)村公共和私人生活的需要而興起的，因此，它們有利于填補國家權(quán)力回縮后的治理真空與公共產(chǎn)品短缺。（2）由于農(nóng)村自治行政化、自治規(guī)章不完善，自治實施缺乏管理基礎(chǔ)，村民自治意識、熱情與能力有限等問題，農(nóng)村自治未能落到實處，并且效能低下。而參與本村公民社會組織的活動則有利于增強村民參與村務(wù)管理的熱情和能力，本村公民社會組織的發(fā)展有利于擴大村民的參與途徑、建立民間的自治組織系統(tǒng)，因此，農(nóng)村公民社會和社區(qū)的發(fā)展有利于實現(xiàn)有效的基層自治。（3）農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展有利于凝聚村民的公共意見，動員村民的共同行動，整合村民的公共資源，增強村民在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部獲得的心理、知識和資源支持，提高農(nóng)村社區(qū)整體行動的能力和權(quán)利主張的影響力。（4）由于農(nóng)村公民社會組織和社區(qū)的運行在很多方面依靠鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式的民間法，由于公民社會組織和社區(qū)因解決農(nóng)民生活的諸多問題而具有一定的權(quán)威，因此，其有利于充分發(fā)揮村內(nèi)非正式民間法權(quán)威和替代性爭端解決機制的作用。

支持農(nóng)村公民社會和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的具體行動可以包括：（1）完善農(nóng)村自治規(guī)章，保障農(nóng)村公民社會組織發(fā)展空間。（2）協(xié)調(diào)村內(nèi)傳統(tǒng)群眾組織如共青團、民兵連，村民自治組織如村民小組、調(diào)解委員會、治保委員會，及新興民間組織如老人協(xié)會、互助組織等在農(nóng)村自治和社區(qū)發(fā)展中的作用。（3）加強村際以及城市—農(nóng)村公民社會組織的互動與合作，利用外地資源幫助本地公民社會組織和社區(qū)的發(fā)展。

5. 培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)法工（community-based paralegal）

所謂社區(qū)法工是指受過一定正式訓練、使用多種法律和非法律工具以提供法律服務(wù)的非專業(yè)法律人員。他們或居住于其所工作的社區(qū)之中，或?qū)ζ渌ぷ鞯纳鐓^(qū)有著深入的了解。在中國語境下，社區(qū)法工應(yīng)當包括基層法律服務(wù)工作者、法律援助類公民社會組織中提供法律服務(wù)的工作人員、部分法律診所項目學生以及赤腳律師。法律賦能特別重視社區(qū)法工的培養(yǎng)，這是因為社區(qū)法工具備很多律師不具備的優(yōu)勢。比如，社區(qū)法工關(guān)照整個社區(qū)的法律需求，而非僅僅雇傭他們的當事人的需求;準入門檻較低，培訓和在社區(qū)配置社區(qū)法工更加容易也更經(jīng)濟;社區(qū)法工收取的費用比律師低廉很多;社區(qū)法工往往比律師更加了解社區(qū)的狀況;社區(qū)法工可由非政府組織聘請從而滿足社區(qū)的廣泛需求。

中國農(nóng)村現(xiàn)在獲得的來自官方與準官方的法律服務(wù)主要是司法所提供的法律援助和法律服務(wù)所的有償服務(wù)，提供服務(wù)者主要是基層法律服務(wù)工作者。然而由于經(jīng)費和辦案人員的短缺、辦案人員素質(zhì)的限制、部門利益的糾纏與沖突、辦案人員與當事人之前的隔閡等原因，基層法律服務(wù)工作者所支撐的農(nóng)村法律服務(wù)體系還不能完全滿足農(nóng)村的需要。因此，我們還需要“方便、免費、親切、顧慮少”的赤腳律師;發(fā)展基于農(nóng)村社區(qū)、關(guān)注農(nóng)村公共利益問題的公益法律組織;鼓勵具有豐富資源的法學院開設(shè)駐于農(nóng)村社區(qū)、解決農(nóng)村法律問題的法律診所，同時倡導政府給予農(nóng)村社區(qū)法工更多的政策支持，吸收更多的政府財政、慈善資金給予農(nóng)村社區(qū)法工經(jīng)費支持，調(diào)動法學院、律師事務(wù)所和公民社會組織給予農(nóng)村社區(qū)法工更多的專業(yè)支持和技術(shù)培訓，探索設(shè)立、發(fā)展農(nóng)村社區(qū)法工項目的新模式。

The Governance Evolution in Chinese Rural Areas and the Access to Justice

——the Enlightenment of Legal Empowerment

CHENG QianXU Ya-wen

Abstract：The access to justice in rural China has encountered predicaments in evolution of governance structure. For instance， local legal agencies are incapable of providing legal services; the interference of political power and governance vacuum coexist; the legal elite in rural areas are rare and modern legal systems have often repressed traditional governance norms. ?From the perspective of legal empowerment， farmers loss of legal power accounts for the major obstacle to get access to justice. Such access to justice can be achieved not only by the establishment of legal system and legal facilities but also depending on the legal empowerment for farmers. Several measures are feasible such as respecting local informal systems， developing alternative disputes resolutions and cultivating community-based paralegals in rural areas.

Key words：rural governance judicial justice legal empowerment rule of law