劉雋

淺談涉農(nóng)資金審計(jì)中存在的問題及治理措施

劉雋

農(nóng)業(yè)的健康快速發(fā)展對(duì)我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化起到推動(dòng)的作用。我國每年都會(huì)撥放大量的資金用于“三農(nóng)”的建設(shè)，以保證惠農(nóng)、富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策的順利開展以及實(shí)施。而對(duì)于這些涉農(nóng)資金是否得到正確合理的使用，已經(jīng)日益成為審計(jì)部門關(guān)注的重點(diǎn)。本文則針對(duì)涉農(nóng)資金審計(jì)的必要性、存在的問題以及相應(yīng)的治理措施展開詳細(xì)的討論分析。

涉農(nóng)資金；審計(jì)；治理措施

2014年年底，海南省審計(jì)廳對(duì)外宣布，在該省本年組織的“涉農(nóng)四項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)”主題項(xiàng)目中，共對(duì)21.55億元的涉農(nóng)資金進(jìn)行審計(jì)，其中共發(fā)現(xiàn)問題資金5.03億元。大比例有問題的涉農(nóng)資金被查處，再度引起了社會(huì)各界對(duì)涉農(nóng)資金是否得到正確使用的關(guān)注。涉農(nóng)資金是否得到正確的使用，關(guān)系到我國“三農(nóng)”問題的順利實(shí)施，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，關(guān)系到百年目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，因此涉農(nóng)資金的審計(jì)也被審計(jì)署和各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)列為做好審計(jì)工作的“重頭戲”。

一、涉農(nóng)資金審計(jì)的必要性

涉農(nóng)資金是中央和地方各級(jí)政府撥付的用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，其包括農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療、村村通、農(nóng)村的義務(wù)教育等眾多方面，關(guān)系到農(nóng)民生活中的各個(gè)方面，因此涉農(nóng)資金審計(jì)的重要性不言而喻。首先，涉農(nóng)資金涉及到的部門眾多，并且關(guān)系到千百萬農(nóng)民的自身利益，情況復(fù)雜，為了保證國家的各項(xiàng)資金用在實(shí)處發(fā)揮正確的作用，讓農(nóng)民真正的得到好處，共享社會(huì)主義的成功，必須加大對(duì)涉農(nóng)資金的監(jiān)察。其次，通過調(diào)查與分析，可以清楚的了解各地方涉農(nóng)資金的使用情況，分析和揭示不同地區(qū)在農(nóng)業(yè)上所存在的困難，有助于政府根據(jù)審計(jì)過程中所發(fā)現(xiàn)的情況對(duì)已經(jīng)制定的政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和提高農(nóng)業(yè)科技含量，確保提高資金使用效益發(fā)揮了一定的作用。最后，進(jìn)行涉農(nóng)資金的專項(xiàng)審計(jì)，可以充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用。通過開展各項(xiàng)審計(jì)工作，發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用，依法審計(jì)嚴(yán)格審計(jì)，才可以保證國家的各項(xiàng)資金得到高效的使用，促使下級(jí)部門合理的分配、管理和使用各項(xiàng)資金，最終實(shí)現(xiàn)造福農(nóng)民大眾。

二、涉農(nóng)資金審計(jì)中存在的問題

第一，涉農(nóng)資金審計(jì)對(duì)象財(cái)務(wù)知識(shí)缺乏，配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。由于農(nóng)村的審計(jì)人員缺乏基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)知識(shí)，有些人員基本上是半路出家，沒有經(jīng)過長期系統(tǒng)的財(cái)務(wù)培訓(xùn)，記錄的賬簿缺乏專業(yè)化和規(guī)范化。同時(shí)，大部分的農(nóng)業(yè)資金使用單位的記錄尚未實(shí)現(xiàn)電算化，仍然采用的是會(huì)計(jì)人員進(jìn)行記錄的“手工帳”，甚至有的根本就沒有賬簿，出納與會(huì)計(jì)由一人擔(dān)任，沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分離，而且記賬的時(shí)候，在沒有原始憑證的情況下就將相應(yīng)的支出記錄在賬簿當(dāng)中，沒有經(jīng)過認(rèn)真的審核。由于沒有配備電算化，缺少相應(yīng)的內(nèi)部控制程序，這就給審計(jì)人員在現(xiàn)場(chǎng)取證的時(shí)候帶來一定的困難，很難獲得高質(zhì)量的審計(jì)證據(jù)，使得審計(jì)人員無法做出正確的判斷。

第二，審計(jì)人員不足，審計(jì)人員的素質(zhì)和水平有待提高。隨著國家逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的扶植力度，涉農(nóng)資金的投入量與日俱增，工作量大任務(wù)重，現(xiàn)有的審計(jì)人員已經(jīng)很難滿足日益增長的涉農(nóng)資金的審計(jì)需求。同時(shí)，現(xiàn)有的審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和法制素質(zhì)與涉農(nóng)資金審計(jì)所要求具備的素質(zhì)還有一定的差距。多數(shù)涉農(nóng)項(xiàng)目審計(jì)沒有實(shí)行真正的績(jī)效審計(jì)，有的停留在查錯(cuò)防弊階段。

第三，審計(jì)的深度和廣度無法得到保證。首先，涉農(nóng)資金投放的層級(jí)很多，涉及到的項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜，增大了審計(jì)的難度。涉農(nóng)資金一般由財(cái)政部撥付給省級(jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、衛(wèi)生局等各個(gè)部門，再由各部門根據(jù)所需逐層往下?lián)芨?，資金的用途包括鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等諸多方面，項(xiàng)目零星，復(fù)雜交錯(cuò)，所涉及到的范圍廣泛，有著“大而散”的特點(diǎn)。這就使得審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)的時(shí)候會(huì)對(duì)那些零星的項(xiàng)目進(jìn)行抽查，無法對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行詳細(xì)的審查，導(dǎo)致審計(jì)的廣度無法得到保證。其次，由于人力和時(shí)間的限制，使得審計(jì)的深度也無法得到保障。涉農(nóng)資金所涉及到的范圍非常廣泛，審計(jì)人員僅僅會(huì)對(duì)重大的資金項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的審查，而那些零星的項(xiàng)目則是抽樣審計(jì)，這就會(huì)導(dǎo)致很難對(duì)每筆資金的每一項(xiàng)用途都進(jìn)行核對(duì)，有的環(huán)節(jié)有的項(xiàng)目很難做到審查到位、深入審查和透徹審查，使得審計(jì)的深度受到了限制。

第四，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的制約。在近幾年，國家不斷加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的投資力度，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、水利建設(shè)等方面投入的資金逐年增加，然而相應(yīng)的法律法規(guī)卻未能與資金的投入速度同步，沒能達(dá)到及時(shí)的跟進(jìn)。一方面，當(dāng)財(cái)政資金撥付到某一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)部門未能對(duì)資金使用的全部過程進(jìn)行全程跟蹤，如今審計(jì)工作基本為事后審計(jì)，缺少相應(yīng)的事前審計(jì)和事中審計(jì)，而我國也未能頒布明確的制度來規(guī)定農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)應(yīng)當(dāng)有哪些程序以及做好哪方面審計(jì)的工作。這就使得審計(jì)工作中漏洞百出，審計(jì)人員偷工減料，大量的財(cái)務(wù)舞弊現(xiàn)象未能被發(fā)現(xiàn)。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)的督促整改細(xì)則制度尚不全面。審計(jì)工作的目標(biāo)就是發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位在日常經(jīng)營中是否存在重大錯(cuò)報(bào)以及舞弊的情況，審計(jì)人員還需根據(jù)審計(jì)的結(jié)果向被審計(jì)單位出具審計(jì)報(bào)告同時(shí)提供相應(yīng)的建議。然而現(xiàn)實(shí)的情況則是，既沒有對(duì)被審計(jì)單位出具相應(yīng)的審計(jì)整改情況書也沒有制定出完整可行的回訪制度，同時(shí)對(duì)于審計(jì)中所發(fā)問題的相關(guān)責(zé)任人也沒有采取一定的懲罰措施，涉農(nóng)資金的審計(jì)從表面上看也就是走個(gè)形式，未發(fā)揮其實(shí)質(zhì)的意義。

三、涉農(nóng)資金審計(jì)的治理措施

第一,推進(jìn)涉農(nóng)資金基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)，提高信息化水平。一方面加強(qiáng)對(duì)基層會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育，定期對(duì)其進(jìn)行會(huì)計(jì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，制定考核機(jī)制和淘汰制度，不定期的對(duì)基層的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行考試，未通過考試者通報(bào)批評(píng)或者開除不在聘用，以此提高賬務(wù)的質(zhì)量。另一方面，提高基層信息化水平，實(shí)現(xiàn)人機(jī)結(jié)合。將會(huì)計(jì)電算化普及推廣到基層去，用電算化代替手工記賬，充分利用計(jì)算機(jī)的各項(xiàng)功能，既能減少手工處理的工作量同時(shí)也可以職權(quán)分離，加強(qiáng)內(nèi)部控制，防止會(huì)計(jì)人員利用手工記賬的漏洞私自占用涉農(nóng)資金。

第二,壯大審計(jì)人員隊(duì)伍，重視審計(jì)人員素質(zhì)和職業(yè)道德的培訓(xùn)。根據(jù)各地的具體情況，對(duì)審計(jì)人員的數(shù)量進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，擇優(yōu)錄取，招募素質(zhì)過硬的審計(jì)者加入涉農(nóng)資金的審計(jì)隊(duì)伍中去。對(duì)已經(jīng)在編的審計(jì)人員，定期考核，堅(jiān)決淘汰無法勝任工作的人員，建立一支高素質(zhì)的審計(jì)人才隊(duì)伍。同時(shí)，涉農(nóng)資金審計(jì)的難度大，不僅要求審計(jì)人員有過硬的專業(yè)素質(zhì)，還要對(duì)一定范圍的農(nóng)業(yè)知識(shí)有了解，這樣在審計(jì)的過程中才可以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)舞弊錯(cuò)報(bào)等現(xiàn)象。因此，各部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的培訓(xùn)，定期聘請(qǐng)老師進(jìn)行最先進(jìn)審計(jì)方法的輔導(dǎo)，為其傳授應(yīng)當(dāng)具備的農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)知識(shí)；每年選派審計(jì)的骨干人才到各地高校進(jìn)行定期的專業(yè)培訓(xùn)；開展全省范圍內(nèi)的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)交流大會(huì)，資源共享，共同進(jìn)步。不僅如此，還要注重對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，審計(jì)人員必須具備良好的組織協(xié)調(diào)能力，能夠與資金所涉及到的各個(gè)部門進(jìn)行溝通，同時(shí)深入群眾，與廣大農(nóng)民進(jìn)行交流，了解資金的具體使用情況；具備抗壓能力，面對(duì)審計(jì)工作的繁瑣與復(fù)雜，能夠迎難而上，堅(jiān)持下來，出色的完成審計(jì)任務(wù)；具備綜合分析能力，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的審計(jì)證據(jù)，研究各個(gè)證據(jù)直接的關(guān)系，分析可能存在的問題。

第三，創(chuàng)新涉農(nóng)資金審計(jì)模式，科學(xué)運(yùn)用審計(jì)方法。首先，突出重點(diǎn)，提高審計(jì)的效益。由于涉農(nóng)資金涵蓋范圍大，涉及到的金額零星，很難將所有的領(lǐng)域全部覆蓋，因此在進(jìn)行審計(jì)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將涉及到農(nóng)民自身利益以及農(nóng)民最關(guān)心最迫切需要解決的問題放在最重要的地位進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，保障農(nóng)民的切身利益，做到“全面審計(jì)，抓重點(diǎn)，深調(diào)查”。其次，強(qiáng)化審計(jì)調(diào)查。僅僅通過對(duì)會(huì)計(jì)賬簿上面的審計(jì)很難發(fā)現(xiàn)挪用資金的問題，因?yàn)橘~簿上的記錄一般來說所附帶的原始憑證都是齊全的，無法發(fā)現(xiàn)問題。所以，深入到農(nóng)民群眾中去進(jìn)行審計(jì)調(diào)查必不可少，深入了解每項(xiàng)支出是否用在實(shí)際的用途上，發(fā)放到農(nóng)民手中的錢是否賬實(shí)相符等等，這樣有利于全面掌握情況。最后，實(shí)施全方位的聯(lián)動(dòng)審計(jì)。由于涉農(nóng)資金的撥付不僅涉及到財(cái)政部，同時(shí)還涉及農(nóng)業(yè)部、交通廳、文化部等等各部門，因此應(yīng)當(dāng)由審計(jì)部門牽頭，自上而下層層審計(jì)，同時(shí)紀(jì)檢部門、財(cái)政部門、教育等部門進(jìn)行配合，通過多次的聯(lián)動(dòng)審計(jì)，提高涉農(nóng)自己的使用效率。

第四，逐步完善涉農(nóng)資金法律法規(guī)的建設(shè)，加大懲罰力度。首先，國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，彌補(bǔ)涉農(nóng)資金在制度上面的空白。明確審計(jì)部門的職責(zé)范圍、操作流程以及審查方面，敦促其認(rèn)真履行自己的職責(zé)權(quán)限，提高審計(jì)的質(zhì)量。同時(shí)，明確制定有關(guān)責(zé)任人的追究制度，對(duì)于玩忽職守、濫用職權(quán)、違法使用專項(xiàng)資金的人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，做到“權(quán)利在陽光下運(yùn)行”。其次，加大懲罰力度，嚴(yán)格做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基本原則，對(duì)在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的違法違紀(jì)案件依法嚴(yán)肅的進(jìn)行處理。對(duì)于擅自改變涉農(nóng)資金用途、挪用涉農(nóng)資金或者私吞涉農(nóng)資金的人員，追繳相應(yīng)的款項(xiàng)并對(duì)其處于罰款；對(duì)于性質(zhì)輕微的，給予記過通報(bào)批評(píng)的處分；對(duì)于管理部門濫用資金用于個(gè)人享樂等這些性質(zhì)惡劣的，給以黨內(nèi)警告，性質(zhì)嚴(yán)重者可撤銷其職位；對(duì)于貪污受賄吃回扣者，應(yīng)依法轉(zhuǎn)交到司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。最后，要貫徹十八大中所提出的群眾路線的政策方針，從群眾中來到群眾中去，緊密的依靠群眾，認(rèn)真聽取基層群眾的意見，將審計(jì)的結(jié)果公之于眾，讓人民群眾監(jiān)督，對(duì)審計(jì)中的不足提出自己的看法和建議，做到審計(jì)透明化，讓法制化審計(jì)落地生根。

[1]侯俊明，劉俊昌,陳文匯.我國財(cái)政涉農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響因素分析.財(cái)會(huì)研究，2014.1.

[2]林麗哥.地方農(nóng)村基層涉農(nóng)資金的審計(jì)特點(diǎn)分析.現(xiàn)代商業(yè)，2014.5.

[3]吳麗芳.財(cái)政涉農(nóng)資金管理中的問題和建議研究.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2014.6.

（作者單位：福建南平市人民檢察院）