譚延良

事業(yè)單位內(nèi)部管理控制

譚延良

我國事業(yè)單位以服務(wù)社會(huì)為主要任務(wù)，其自身管理的完善對(duì)于整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有著難以取代的作用。內(nèi)部管理控制通過構(gòu)建事業(yè)單位自身的監(jiān)督控制機(jī)制來提高其管理水平。文章將分析事業(yè)單位內(nèi)部管理控制中所面臨的問題，并提出相應(yīng)的具體建議。

事業(yè)單位；內(nèi)部管理控制;問題;建議

一、引言

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展大大的增加了事業(yè)單位參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，也使得事業(yè)單位的內(nèi)部管理逐漸復(fù)雜化。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，財(cái)政部于2012年12月29日公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”），并明確該規(guī)定于2014年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式施行。內(nèi)部控制的施行不僅可以提升事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，還可以在資產(chǎn)管理、合同管理等財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮監(jiān)督制約的功能，降低財(cái)務(wù)舞弊、私設(shè)“小金庫”等現(xiàn)象發(fā)生的概率。為此，我國相關(guān)部門較早的提出要在事業(yè)單位施行內(nèi)部控制，但由于施行的時(shí)間尚短，還存在著一些問題需要進(jìn)一步分析與解決。

二、事業(yè)單位內(nèi)部管理控制施行所面臨的問題

（一）內(nèi)部控制人文環(huán)境較差，重視程度不夠

內(nèi)部控制人文環(huán)境的好壞直接決定了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)后續(xù)工作開展的效果，“微笑門”、“眼鏡門”“白條抵庫”等事件向我們揭示了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)人文環(huán)境的薄弱。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的道德水平以及黨性、廉潔性直接影響著整個(gè)單位的工作作風(fēng)，也就影響著內(nèi)部控制施行的效果。一些事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為內(nèi)部控制的施行將會(huì)給其工作帶來一定的約束，因此對(duì)內(nèi)部控制持不肯定態(tài)度，使得制度流于形式，沒有形成全員參與，危害到事業(yè)單位的管理工作。同時(shí)，由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往與執(zhí)行機(jī)構(gòu)平行，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，“人治”的現(xiàn)象較為突出，一些單位沒有按照《規(guī)范》的要求來實(shí)行輪崗制，無法為內(nèi)部控制的實(shí)施提供良好的監(jiān)督?jīng)Q策環(huán)境。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)不強(qiáng)，規(guī)范化建設(shè)缺失

據(jù)國家審計(jì)署2013年末公布的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)接近3萬億元，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過20萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為6萬億元，債務(wù)率為113.41%?！兑?guī)范》指出，事業(yè)單位要在單位層面和業(yè)務(wù)層面開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建。然而，由于單位領(lǐng)導(dǎo)人員以及財(cái)務(wù)人員對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的忽視，依舊按照以往的方式開展合同管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、預(yù)算管理以及收支管理等，為事業(yè)單位的運(yùn)行帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如，一些工作人員在采購過程中“吃回扣”、固定資產(chǎn)的隨意處置、簽訂合同時(shí)對(duì)注意義務(wù)的忽略、投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺失等都給事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)。由于意識(shí)不足，也導(dǎo)致了事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)沒有形成體系，缺乏規(guī)范化。有些事業(yè)單位只是將《規(guī)范》的內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，或者直接照抄照搬一些企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)范圍狹窄、缺乏多元化的方式

內(nèi)部控制活動(dòng)是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，通過嚴(yán)格、規(guī)范的內(nèi)部控制活動(dòng)才能夠起到防止、發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正錯(cuò)誤的效果。實(shí)際上，近幾年新聞媒體頻頻曝出的官員貪污案都與內(nèi)部控制活動(dòng)的不規(guī)范有關(guān)。一方面，內(nèi)部控制活動(dòng)在范圍上較為狹窄。《規(guī)范》所指出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施層面實(shí)質(zhì)上也是內(nèi)部控制活動(dòng)所要涉及的范圍。然而，在實(shí)務(wù)中事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)所涉及的范圍比較窄，主要集中于物資采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理以及會(huì)計(jì)核算等活動(dòng)。另一方面，內(nèi)部控制活動(dòng)的方式需要根據(jù)具體的業(yè)務(wù)進(jìn)行擴(kuò)展。雖然《規(guī)范》對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的方式進(jìn)行了規(guī)定，但是由于不同的事業(yè)單位的性質(zhì)和主要業(yè)務(wù)有著一定的不同，所要處理的事務(wù)也不同，因此這些方式也只是為事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)提供了一些基本的方式和建議，并不能滿足所有事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的需求。

（四）信息溝通效率偏低——信息反饋機(jī)制受阻、信息化水平較低

事業(yè)單位作為公共事業(yè)的主要載體，信息溝通在其內(nèi)部控制中發(fā)揮著重要的作用。近幾年，“上訪難”一直是民眾所熱議的話題，這也內(nèi)在的體現(xiàn)出單位信息反饋機(jī)制不完善。目前，很多單位開通了投訴熱線、公共郵箱等，供民眾對(duì)單位的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，由于一些事業(yè)單位處理問題的方式不當(dāng)，對(duì)于公眾所反映的貪污等現(xiàn)象進(jìn)行包庇，導(dǎo)致了問題的激化。對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部的信息溝通，主要體現(xiàn)在部門與部門之間的溝通以及信息化的應(yīng)用上。前者主要集中于部門機(jī)構(gòu)較多的事業(yè)單位，后者的問題主要體現(xiàn)在對(duì)于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的處理、固定資產(chǎn)的管理等各種軟件的開發(fā)和應(yīng)用還有所欠缺。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體建議

（一）提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及員工的內(nèi)控意識(shí)，完善組織結(jié)構(gòu)以明晰權(quán)責(zé)

建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，首先要提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)以及員工的內(nèi)控意識(shí)。在企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)中，管理者的綜合素質(zhì)直接決定了內(nèi)部控制建設(shè)的基調(diào)，在事業(yè)單位中也同樣如此。某地區(qū)為了貫徹執(zhí)行《規(guī)范》，從個(gè)人和集體兩個(gè)角度來強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性。該地區(qū)組織區(qū)域內(nèi)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)習(xí)有關(guān)內(nèi)部控制的理論知識(shí)，通過該方式向各單位領(lǐng)導(dǎo)闡明內(nèi)部控制制度對(duì)于監(jiān)督他們的工作行為、提高其黨性有著怎樣的作用，使各單位領(lǐng)導(dǎo)明白內(nèi)部控制對(duì)于其切身利益的影響以及對(duì)社會(huì)公眾利益的影響。在此基礎(chǔ)上，通過案例的學(xué)習(xí)來指導(dǎo)他們對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思路以及整體規(guī)劃。其次，要通過完善組織結(jié)構(gòu)，明確各領(lǐng)導(dǎo)與各員工的權(quán)力與責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范工作行為。在事業(yè)單位內(nèi)部形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督相獨(dú)立的體系，實(shí)際上也就是要做到“不相容崗位相分離”的原則。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建設(shè)，避免國有資產(chǎn)的流失

事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)向單位內(nèi)部人員闡明風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在采購物資、簽訂合同、投資項(xiàng)目等業(yè)務(wù)中的重要作用，對(duì)于避免國家財(cái)產(chǎn)流失、降低負(fù)債率的重要性。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建設(shè)過程中，事業(yè)單位可以按照《規(guī)范》所要求的單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行多方向的構(gòu)建。以某事業(yè)單位為例，為了提高單位的管理水平，引入了一套普通企業(yè)所采用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整。宏觀方面主要是將國家政策納入到考慮范圍內(nèi)；微觀方面從《規(guī)范》所規(guī)定的角度著手，在單位層面上，按照內(nèi)部控制工作的組織、內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)、內(nèi)部管理制度的完善、財(cái)務(wù)信息的編制與報(bào)告來設(shè)置評(píng)估體系；在業(yè)務(wù)層面上，按照收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等進(jìn)行建設(shè)。結(jié)合日常管理中的經(jīng)驗(yàn)，將風(fēng)險(xiǎn)防范體系予以規(guī)范化，為之后事業(yè)單位應(yīng)對(duì)管理過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)性的依據(jù)。

（三）深入設(shè)置內(nèi)部控制活動(dòng)，開發(fā)內(nèi)部控制活動(dòng)的方式

事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制活動(dòng)時(shí)，不僅僅要注意橫向上業(yè)務(wù)內(nèi)部控制活動(dòng)的設(shè)置，還要在縱向上注意每項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)部所涉及到的內(nèi)部控制活動(dòng)，也就是說凡是單位所涉及的業(yè)務(wù)都要設(shè)置控制活動(dòng)。同時(shí)，事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)要結(jié)合業(yè)務(wù)的特色來進(jìn)行設(shè)置，拓展內(nèi)部控制活動(dòng)的方式。以某事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的控制活動(dòng)為例，按照固定資產(chǎn)的采購、使用、維護(hù)保養(yǎng)以及處置等順序來監(jiān)督工作人員的行為。在采購時(shí)，通過授權(quán)審批的方式對(duì)各種權(quán)限進(jìn)行制約和控制；在使用時(shí)，除了采用授權(quán)審批的方式外，還主要依靠責(zé)任分配的方式進(jìn)行控制；在維護(hù)保養(yǎng)時(shí)，通過制定責(zé)任卡的方式來明晰工作人員的權(quán)力與責(zé)任；在處置時(shí)，主要采用授權(quán)審批的方式來避免固定資產(chǎn)的不當(dāng)處置。

（四）完善信息反饋機(jī)制，提高信息化水平

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立起完善的信息反饋機(jī)制。一方面，要保證相關(guān)信息的公開透明。目前，很多事業(yè)單位都通過微信平臺(tái)，向社會(huì)公眾傳遞信息，接受社會(huì)公眾對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，并與公眾通過微信平臺(tái)進(jìn)行交流，這點(diǎn)是值得推廣的。此外，針對(duì)公眾的投訴以及質(zhì)疑，事業(yè)單位要建立起相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，增強(qiáng)事業(yè)單位的可信任感。另一方面，要鼓勵(lì)工作人員對(duì)財(cái)務(wù)工作中的問題大膽提出意見。有些事業(yè)單位在貫徹實(shí)施內(nèi)部控制制度后，為了防止“一言堂”現(xiàn)象的出現(xiàn)，設(shè)置員工專用的“意見簿”，用來對(duì)內(nèi)部控制過程中存在的問題以及單位管理中存在的問題進(jìn)行登記。對(duì)于事業(yè)單位的信息化建設(shè)，在現(xiàn)有的軟件基礎(chǔ)上，主要的努力方向是要提高相關(guān)人員對(duì)于軟件的操作熟練度，能夠通過各種管理軟件對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為內(nèi)部管理控制提供可靠的數(shù)據(jù)以及分析結(jié)果。

四、結(jié)論

事業(yè)單位承載著社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，內(nèi)部控制制度的建設(shè)對(duì)于完善其管理有著重要的作用。這就需要事業(yè)單位從內(nèi)部控制制度的幾大要素著手，按照《規(guī)范》的具體規(guī)定，充分考慮單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，不斷完善內(nèi)部控制制度，為事業(yè)單位的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]徐建文.基于內(nèi)控規(guī)范下的事業(yè)單位內(nèi)部控制[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2014(05).

（作者單位：淄博市鐵路建設(shè)管理辦公室）