李 鐵

（東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

新常態(tài)下中央與地方稅收分配研究

李 鐵

（東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，財(cái)政分權(quán)客觀上促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，由于財(cái)政分權(quán)的不規(guī)范，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)不具有穩(wěn)定性。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)中低速的常態(tài)化，財(cái)政體制改革要更加注重以稅收為主體的財(cái)政分權(quán)的完整性和規(guī)范性。本文以新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特征給地方財(cái)政治理帶來(lái)的困境為背景，引出新時(shí)期中央政府與地方政府稅收分配關(guān)系的變化。隨著稅收制度改革的深化，中央與地方稅收分配關(guān)系需要進(jìn)一步調(diào)整，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章通過(guò)分析我國(guó)中央與地方稅收劃分存在的一系列問(wèn)題，提出我國(guó)中央和地方稅收關(guān)系調(diào)整的具體政策建議。

財(cái)政分權(quán)；地方財(cái)力；稅收分配

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)增速下降，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提法逐漸流行起來(lái)。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特征給地方財(cái)政治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降的影響，2014年中國(guó)財(cái)政收入增速為8.6%，這是分稅制改革以來(lái)最低值。2015年4月的財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，一季度一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)5.1%，財(cái)政收入增速再創(chuàng)新低。在減收和增支的雙重作用下，地方財(cái)政治理迎來(lái)了自1994年分稅制改革以來(lái)最大的挑戰(zhàn)。

自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)中央政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重有較大幅度的上升，近年來(lái)基本保持在55%左右，中央政府加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政收入的集中程度，從根本上扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政在政府間財(cái)政收入分配中所處的被動(dòng)局面，呈現(xiàn)出一種集權(quán)的趨勢(shì)。然而，用“中央財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重”這個(gè)指標(biāo)來(lái)度量中央政府與地方政府的縱向財(cái)政分權(quán)程度，則會(huì)顯示出中央向地方高度分權(quán)的傾向。2014年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入140349.74億元。其中，中央一般公共預(yù)算收入64490.01億元，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入75859.73億元，中央和地方財(cái)政收入之比為46∶54。2014年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出151661.54億元。其中，中央一般公共預(yù)算支出22569.91億元，地方一般公共預(yù)算支出129091.63億元。中央和地方財(cái)政支出之比為15∶85。這就造成地方政府的收入能力和支出責(zé)任不匹配。

從自給能力①在不依賴(lài)上級(jí)政府財(cái)政援助的情況下，各級(jí)政府獨(dú)立地為本級(jí)支出籌措收入的能力，稱(chēng)為財(cái)政自給能力。財(cái)政自給能力系數(shù)=本級(jí)財(cái)政收入／本級(jí)財(cái)政支出。地方財(cái)政自給能力是衡量地方財(cái)政運(yùn)行狀況的重要指標(biāo)。財(cái)政自給能力越低，說(shuō)明該地區(qū)的財(cái)政資金瓶頸程度越嚴(yán)重。如果一級(jí)政府從自有來(lái)源征集的收入足以滿(mǎn)足本級(jí)公共支出，則認(rèn)為該級(jí)政府具有財(cái)政自給能力。反之，則被視為財(cái)政自給能力不足，說(shuō)明存在財(cái)政資金瓶頸。系數(shù)來(lái)看，在1994年分稅制改革以前，中央與地方的財(cái)政基本都能做到自給自足，地方的財(cái)政自給能力優(yōu)于中央，并且中央的財(cái)政自給能力總體呈下降趨勢(shì)。中央的財(cái)政自給能力系數(shù)從1985年的0.97下降到1993年的0.73，而地方的財(cái)政自給能力系數(shù)一直在0.9左右徘徊。但在1994年推行分稅制改革后，情形立刻出現(xiàn)了相反的變化，中央的財(cái)政自給能力呈現(xiàn)波浪式前進(jìn)的態(tài)勢(shì)，而地方的財(cái)政自給能力則急劇下降。中央的財(cái)政自給能力系數(shù)在1994年上升至1.66，在2008年甚至高達(dá)2.45，盡管2000年曾下降到1.27，但它整體上仍呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢(shì)。地方的財(cái)政自給能力系數(shù)基本上一直在0.5～0.6區(qū)間徘徊，也就是說(shuō)有40%左右的支出需要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和地方自籌的預(yù)算外資金彌補(bǔ)?？h鄉(xiāng)基層政府財(cái)政自給能力系數(shù)更低。2014年，省級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)為0.63，地市級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)為0.69，而縣級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)為0.47。地方財(cái)政自有財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足其支出需要，地方財(cái)政支出中的很大部分來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付，并且對(duì)中央政府的轉(zhuǎn)移支付形成了高度依賴(lài)。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度的框架下，地方政府的收入能力和支出責(zé)任不匹配。

二、我國(guó)中央與地方稅收劃分存在的問(wèn)題

（一）稅權(quán)高度集中，政府間收入劃分缺乏法律保障

財(cái)政自給能力系數(shù)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是本級(jí)政府財(cái)權(quán)和本級(jí)政府事權(quán)的比例。1994年分稅制改革后中央與地方的財(cái)政自給能力之所以會(huì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，主要原因是中央在對(duì)地方的收入管理權(quán)限采取剝奪式控制手段。［1］根據(jù)趙志耘、郭慶旺的測(cè)算，［2］2003年我國(guó)地方政府稅收控制指數(shù)為0.212。從這個(gè)指標(biāo)可以看出，目前我國(guó)地方政府擁有的稅收自主權(quán)很小。

在分稅制運(yùn)行比較穩(wěn)定的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其稅權(quán)在中央與地方之間的劃分，一般在憲法中都有明確規(guī)定，至少存在一個(gè)由最高立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的進(jìn)行稅權(quán)劃分的法律依據(jù)。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的稅權(quán)劃分一直沒(méi)有統(tǒng)一的法律形式加以規(guī)范，只是由國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定。特別是，分稅制改革的重點(diǎn)是中央政府和省級(jí)政府之間財(cái)權(quán)劃分，省級(jí)政府和省級(jí)以下政府之間的稅收劃分更加不規(guī)范。

由中央來(lái)決定稅權(quán)的劃分，其結(jié)果必然是重視集權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，除極少數(shù)稅種的開(kāi)征、停征權(quán)下放地方以外，大多數(shù)稅種的開(kāi)征、停征、稅率、稅目、優(yōu)惠、減免等完全由中央統(tǒng)一規(guī)定。另外，省級(jí)以下的地方財(cái)政，也沒(méi)有固定的法律和法規(guī)來(lái)限定其分成比例，多數(shù)是由省級(jí)財(cái)政規(guī)定，其財(cái)權(quán)財(cái)力大部分劃歸省級(jí)政府，真正下放到市縣的稅權(quán)很少，這就使省級(jí)以下地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)財(cái)力極不平衡。［3］由于我國(guó)稅權(quán)的縱向劃分只是由中央政府頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定，一直以來(lái)都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的法律形式，使得中央可以頻繁地調(diào)整某些稅種的稅率、起征點(diǎn)，或隨意將地方稅肢解成共享稅，或自主提高共享稅中央收入比例。“中央和地方稅權(quán)劃分研究”課題組指出，目前國(guó)家財(cái)政部每年關(guān)于稅收政策的臨時(shí)調(diào)整和改變的文件就達(dá)100余件。［4］這種稅權(quán)劃分體系立法效力層次低，不符合國(guó)際上的稅收法定主義原則和憲法規(guī)定“依照法律”納稅的要求，影響了稅權(quán)劃分的權(quán)威性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性，無(wú)法滿(mǎn)足稅權(quán)劃分在一個(gè)穩(wěn)定的框架內(nèi)運(yùn)行，既引致了中央與地方在財(cái)權(quán)上的摩擦和矛盾，又違背了分稅制的初衷。

（二）稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅種劃分欠科學(xué)

1994年根據(jù)分稅制運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控的需要，財(cái)政部對(duì)中央與地方稅收收入的劃分進(jìn)行了一系列的調(diào)整。其中，屬于中央與地方共享收入部分包括：增值稅中央分享75%，地方分享25%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅中央分享60%，地方分享40%；個(gè)人所得稅中央分享60%，地方分享40%；證券交易印花稅中央分享97%，地方分享3%；海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。稅源相對(duì)集中、穩(wěn)定，征管相對(duì)便利，收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央和地方共享稅；而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高和收入不穩(wěn)定的小稅種，①目前包括房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、車(chē)船稅、煙葉稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅9種，其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收。地方政府無(wú)法通過(guò)地方稅更有效地組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門(mén)通過(guò)各種非稅方式籌集預(yù)算外財(cái)政資金，滿(mǎn)足財(cái)政支出需要。2013年中央稅收收入占全國(guó)稅收收入比重為55.4%，共享稅種由分稅制初期的3個(gè)（增值稅、資源稅、證券交易稅）增加到5個(gè)，共享稅收入所占的比重由1994年的55%增加到70%左右；如果考慮部分行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和個(gè)人所得稅中的利息所得由中央征收的話(huà)，共享稅收入占地方稅收的比重實(shí)際已高達(dá)80%以上。

在省級(jí)以下地方稅收收入構(gòu)成中，營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅稅收收入超過(guò)了總收入的90%。其他稅收收入包括印花稅、資源稅、土地增值稅、車(chē)船稅、煙葉稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅所占比重非常低。從分稅體制上看，沒(méi)有明確幾級(jí)分稅，只設(shè)定中央與地方的分稅內(nèi)容，省以下稅收劃分至今沒(méi)有明確的制度安排。因此，大部分省采取收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種由省與市縣共享的模式，收入較少的稅種市縣獨(dú)享，行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入由省級(jí)獨(dú)享。①如天津市規(guī)定，交通及管理運(yùn)輸、郵政通信、石油石化、金融保險(xiǎn)等行業(yè)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城建稅、教育費(fèi)附加，以及機(jī)場(chǎng)、港口、卷煙、汽車(chē)、天鋼、天鐵、鋼管和創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司的增值稅、營(yíng)業(yè)稅劃歸省級(jí)收入。河北省將石油、石化、有色、電力等四部門(mén)和省參與投資的電力企業(yè)繳納的增值稅、營(yíng)業(yè)稅劃歸省級(jí)收入。此外，還有20多個(gè)省將金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅全部作為省級(jí)固定收入。甚至出現(xiàn)分稅制僅在中央和省級(jí)之間實(shí)施，而省以下仍然實(shí)行包干制的觀點(diǎn)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“買(mǎi)稅”現(xiàn)象。［5］②所謂“買(mǎi)稅”，就是指一些完不成上級(jí)稅收任務(wù)的地方政府，通過(guò)請(qǐng)吃請(qǐng)喝、允諾給予高額比例返還、支付手續(xù)費(fèi)或提供優(yōu)惠稅收待遇等方式，使用本轄區(qū)的完稅憑證、稅收繳款書(shū)、增值稅專(zhuān)用發(fā)票等，向非本轄區(qū)的納稅人代開(kāi)完稅票據(jù)，將稅款繳入本轄區(qū)國(guó)庫(kù)的行為。

（三）地方稅收體系缺乏有效的主體稅種

從稅收體系情況看，地方稅設(shè)置不全，地方稅收體系缺乏有效的主體稅種，難以取得穩(wěn)定的收入。在“財(cái)力與事權(quán)直接匹配”的影響下，分稅制體制改革以來(lái)，一些屬于地方的稅種，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅等稅種先后被取消，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、筵席稅等稅種形同虛設(shè)，遺產(chǎn)稅尚未開(kāi)征，雖然從數(shù)量上看地方有17個(gè)稅種，但真正屬于地方的獨(dú)立稅種十分零散，且組織的收入規(guī)模十分有限。

從各稅種所占比重看，占地方稅收收入比重較大的稅種依次為：營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。其中，增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅屬于中央與地方共享稅種。這說(shuō)明我國(guó)地方稅體系中主體稅種為營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，其余稅種為輔助稅種。營(yíng)業(yè)稅雖然屬于地方財(cái)政的主體稅種，但營(yíng)業(yè)稅和增值稅的征收在交通運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)存在相互交叉部分。隨著增值稅的逐步完善，增值稅的征收范圍將有所擴(kuò)大，相應(yīng)的，營(yíng)業(yè)稅的征收范圍將逐漸縮小，最終將被增值稅完全取代。城市維護(hù)建設(shè)稅對(duì)于地方稅體系來(lái)說(shuō)也是所占比重較大的一個(gè)稅種，但是該稅是以增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅三個(gè)稅種的稅額為計(jì)稅依據(jù)，沒(méi)有獨(dú)立的課稅對(duì)象，迄今仍沒(méi)有成為一個(gè)獨(dú)立的稅種。地方稅種都是些零星分散、征收難度大、征收成本高的小額稅種?？梢?jiàn)，現(xiàn)行地方稅體系殘缺不全，突出的表現(xiàn)是主體稅種的缺失，一方面缺乏稅源豐富、易于地方政府征收的主體稅種；另一方面現(xiàn)行地方稅系的主要稅種沒(méi)有與地方資源稟賦充分結(jié)合，影響稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變調(diào)控功能的發(fā)揮。

（四）地方政府非稅收入的規(guī)模膨脹

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來(lái)看，政府非稅收入具有外部效應(yīng)矯正性、成本補(bǔ)償性、資產(chǎn)資源性、行政司法管理性等作用。因此，對(duì)于非稅收入進(jìn)行有效管理將有利于控制政府收入，更好地規(guī)劃政府支出，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。非稅收入的經(jīng)濟(jì)影響，與當(dāng)前學(xué)界主流的觀點(diǎn)相一致，認(rèn)為非稅收入對(duì)增加國(guó)家宏觀調(diào)控能力、調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府和部門(mén)的積極性、彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算資金的不足、興辦公益事業(yè)以及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非稅收入規(guī)模的膨脹增加了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，分散了政府財(cái)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生負(fù)面影響。1994年分稅制實(shí)施以來(lái)所暴露出的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，省以下財(cái)政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，使得地方政府非稅收入、預(yù)算外收入加速膨脹。2014年，一般公共財(cái)政收入中的稅收收入119158億元，同比增長(zhǎng)7.8%，非稅收入21192億元，同比增加2513億元，增長(zhǎng)13.5%。其中，中央非稅收入同比增加899億元，增長(zhǎng)25.3%，主要是部分金融機(jī)構(gòu)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增加；地方非稅收入同比增加1614億元，增長(zhǎng)10.7%。③數(shù)據(jù)來(lái)源：http：／／www.chinaacc.com／news／caijing／zh1502099305.shtml.

分稅制改革后，中央集中大部分財(cái)力，作為對(duì)地方政府的彌補(bǔ)，明確規(guī)定國(guó)有土地有償使用收入歸地方政府所有。在20世紀(jì)整個(gè)90年代，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的蕭條，土地產(chǎn)生的收益相對(duì)較小，并不為中央與地方兩級(jí)政府所關(guān)注。但2000年后，隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，土地出讓金也屢創(chuàng)新高，幾度占據(jù)地方政府一般預(yù)算收入的50%以上。由于這部分收入完全歸地方政府支配，造成地方政府在GDP、財(cái)政收入的政績(jī)指標(biāo)競(jìng)賽中嚴(yán)重依賴(lài)有限的土地，導(dǎo)致城市擴(kuò)張，耕地減少，房地產(chǎn)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)越積越大，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱患。［6］

三、我國(guó)中央和地方稅收關(guān)系調(diào)整的政策建議

（一）中央與地方稅權(quán)劃分

稅權(quán)涵蓋在政府財(cái)權(quán)④根據(jù)白景明（2007）對(duì)政府財(cái)權(quán)的界定，政府財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府所擁有的收入籌措權(quán)，這一權(quán)力包括稅政權(quán)、非稅收入確定權(quán)和收入所有權(quán)三方面內(nèi)容。范圍之內(nèi)。因此，優(yōu)化中央與地方稅權(quán)劃分前提，即應(yīng)合理劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)分配格局。筆者認(rèn)為財(cái)權(quán)制度改革應(yīng)從橫向與縱向兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行，橫向高度集權(quán)，縱向合理分權(quán)。橫向高度集權(quán)是要將分散于財(cái)政部門(mén)以外的、很大程度上給我們的分配秩序造成諸多不良影響的財(cái)權(quán)統(tǒng)一到財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)的管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政宏觀調(diào)控、促進(jìn)公平與效率的職能；縱向合理分權(quán)是指將財(cái)權(quán)統(tǒng)一到財(cái)政部門(mén)后，在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部將財(cái)權(quán)合理劃分，在保障中央集中必要的財(cái)權(quán)條件下，實(shí)行橫向的高度集權(quán)和縱向合理分權(quán)。

那么，如何劃分中央與地方的稅權(quán)呢？

基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的視角，為擴(kuò)大居民消費(fèi)需求和增加人力資本要素投入所提供的公共服務(wù)，是屬于人類(lèi)基本消費(fèi)品范疇且與人口流動(dòng)關(guān)聯(lián)度較大的公共產(chǎn)品。這類(lèi)公共產(chǎn)品需要納入公共服務(wù)均等化。如果這類(lèi)基本的公共服務(wù)供給要在全國(guó)范圍內(nèi)均等化，那么，政府財(cái)權(quán)的相對(duì)集中就不可避免。從這一角度來(lái)說(shuō)，以擴(kuò)大居民消費(fèi)需求、增加人力資本要素投入為目標(biāo)的稅收分權(quán)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持中央集權(quán)模式。而從三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變的角度，這一轉(zhuǎn)變目標(biāo)具有很強(qiáng)的區(qū)域性，不同的區(qū)域資源稟賦不同，有些適合發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，有些適合發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，需要中央政府協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡，要集中財(cái)力向財(cái)力不足的區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，只有中央政府才有能力協(xié)同各地區(qū)均衡發(fā)展。換句話(huà)說(shuō)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體出發(fā)的宏觀調(diào)控，稅收制度改革的核心，就是通過(guò)規(guī)范政府的收入與支出來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)。鑒于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一調(diào)控目標(biāo)的整體性、全局性，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中于中央政府，不能層層分解，逐級(jí)下放。因此，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)期，中央需要保持相當(dāng)?shù)亩悪?quán)集中，高度分權(quán)的模式在我國(guó)是行不通的。

但是，自分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)力一直處于比較窘迫的狀態(tài)，許多研究都在不同程度和層面上表明地方政府的財(cái)力是不足的。①比較有代表性的如楊志勇（2008），田發(fā)、周琛影（2009），鐘高崢、曾康華（2009）等。地方財(cái)政支出責(zé)任較重，而現(xiàn)行地方稅、共享稅中地方所得又不能滿(mǎn)足地方財(cái)政支出的需要，一方面，使得地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度日趨加大；另一方面，使得地方政府依靠社會(huì)保障資金、土地出讓金、國(guó)有資產(chǎn)收益等非稅收入作為落實(shí)區(qū)域政策的重要資金支柱，收費(fèi)規(guī)模不斷膨脹，以致出現(xiàn)隨意收費(fèi)、費(fèi)大于稅等現(xiàn)象，不僅加重了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，也侵蝕了地方稅基，一定程度上削弱了地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和責(zé)任心。地方稅與地方共享稅難以滿(mǎn)足地方財(cái)政支出的需要，其重要的原因在于地方稅權(quán)不能滿(mǎn)足稅收收入調(diào)整的需要。

地方是否應(yīng)擁有稅收立法權(quán)？

理論上講，立法權(quán)下放有利有弊。學(xué)術(shù)界的看法基本上也分為這兩種觀點(diǎn)。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，支持賦予地方適度稅收立法權(quán)的理由還是比較充分的：一是賦予地方適度稅收立法權(quán)是有效配置資源的需要。各地都有一些屬于區(qū)域范圍內(nèi)的零星稅源，以及隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的新稅源，在不具有稅種開(kāi)征權(quán)的情況下，會(huì)使這些本應(yīng)成為地方財(cái)政收入的稅源白白流失，既不利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，也使得地方政府難以通過(guò)稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)。二是規(guī)范地方收入行為，降低居民和企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的需要。三是完善分稅制管理體制的需要。四是規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)的一種自我保護(hù)措施。因此，要摒棄傳統(tǒng)的稅權(quán)過(guò)度集中模式，走適度分權(quán)的道路。

設(shè)置地方稅的意義在于使地方政府按照本地居民的要求決定稅率和所提供的公共服務(wù)，以中央與地方稅收劃分理論為基礎(chǔ)，根據(jù)政府事權(quán)和支出范圍的界定，對(duì)地方享有稅收立法權(quán)的具體設(shè)想如下。

第一，全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響大、影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅基流動(dòng)性強(qiáng)的中央稅、共享稅，由中央立法和解釋?zhuān)愓贫?quán)在中央。包括稅種開(kāi)征、停征權(quán)、稅目和稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等，以加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免等事項(xiàng)涉及地方利益的，中央應(yīng)充分考慮地方的實(shí)際情況，在同地方協(xié)商的基礎(chǔ)上做出決策。

第二，對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種（如財(cái)產(chǎn)稅②從地方稅稅種本身應(yīng)具有的性質(zhì)特點(diǎn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅是最適宜成為地方稅的主體稅種。過(guò)去，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅稅系尚不健全，征收范圍窄，稅率低，對(duì)地方稅收收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率低。2008年我國(guó)地方稅收收入中，財(cái)產(chǎn)稅比重為10.9%，不具備對(duì)地方財(cái)力的決定性影響，很難適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的需要。但是，財(cái)產(chǎn)稅的比重逐漸上升，2013年我國(guó)地方稅收收入中，財(cái)產(chǎn)稅比重為23.5%，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的功能作用顯著性明顯增強(qiáng)。），由中央制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法，將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方。地方可在中央規(guī)定的稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等稅收要素的幅度范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定。

第三，對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大，區(qū)域性特征比較明顯的地方稅，基本的稅收法規(guī)由中央制定，具體的實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免、征管權(quán)賦予省人大。這符合“要在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”的原則。

第四，零星分散、征收成本較高的地方稅，其立法和征收管理政策制定權(quán)歸省級(jí)人大。至于省級(jí)人大是否可以決定開(kāi)征新稅，則要慎重考慮。對(duì)稅源流動(dòng)性、外溢性較小，不易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，適宜由地方獨(dú)立征收的地方稅，應(yīng)允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)立開(kāi)征。對(duì)各地稅源差異較大不宜全國(guó)征收的稅種，可允許地方獨(dú)立立法開(kāi)征，或由中央統(tǒng)一立法、地方?jīng)Q定是否開(kāi)征。

（二）中央與地方稅收收入的劃分

1.對(duì)流轉(zhuǎn)稅和所得稅的劃分

對(duì)流轉(zhuǎn)稅和所得稅要堅(jiān)持按照稅種屬性劃分。在我國(guó)，流轉(zhuǎn)稅和所得稅稅收收入占全部稅收總收入的85%以上，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入再分配功能的發(fā)揮起著舉足輕重的作用。

在流轉(zhuǎn)稅方面，目前關(guān)稅和消費(fèi)稅是中央稅，增值稅是中央與地方共享稅，營(yíng)業(yè)稅（除部分行業(yè)歸中央稅）是地方稅。由于現(xiàn)行稅制以流轉(zhuǎn)稅為主體，流轉(zhuǎn)稅稅收體系與其中央與地方共享的稅收分配制度安排相結(jié)合，從機(jī)制上誘發(fā)了地方政府的投資擴(kuò)張沖動(dòng)，形成了地方粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，帶來(lái)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，各地重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同等問(wèn)題。隨著增值稅的擴(kuò)圍改革，營(yíng)業(yè)稅在地方稅中的地位將日漸弱化，營(yíng)業(yè)稅與增值稅逐漸合并。合并后，增值稅作為中央與地方共享稅。保持改革前后地方財(cái)力不變，要提高地方共享比例。

在企業(yè)所得稅方面，要改變傳統(tǒng)按照行政隸屬關(guān)系劃分收入的所得稅分享制度?，F(xiàn)行按照行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的分享制度，存在兩個(gè)重要的弊端：一方面，地方政府對(duì)稅收貢獻(xiàn)小的中小企業(yè)不夠重視，對(duì)區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整造成不利的影響；另一方面，省級(jí)、市級(jí)政府將稅收貢獻(xiàn)較大的企業(yè)劃分為固定收入，加劇了縣以下財(cái)政困難。因此，將全部的企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅。

2.對(duì)其他稅種的劃分

對(duì)以房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅為主的新型財(cái)產(chǎn)稅、資源開(kāi)采稅、環(huán)境稅劃歸地方稅。根據(jù)基本社會(huì)保險(xiǎn)籌資而開(kāi)征的社會(huì)保險(xiǎn)稅應(yīng)作為中央稅。鑒于目前受到我國(guó)社會(huì)保障的管理水平、統(tǒng)籌層次、體制以及利益分配格局等一系列因素的制約，在一段時(shí)期內(nèi)，社會(huì)保險(xiǎn)稅可暫時(shí)納入地方稅，由地方稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理。遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅劃歸中央。因此，本文提出的中央與地方稅收劃分的基本架構(gòu)如表1所示。

表1 中央與地方稅收劃分的調(diào)整情況

現(xiàn)行分稅制安排調(diào)整目標(biāo)不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅；減少：不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅；地方稅收收入（1）不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅；房產(chǎn)稅；（2）不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅；（3）增值稅25%部分；土地增值稅；耕地占用稅；（4）納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分；車(chē)船稅；契稅；煙葉稅；印花稅；增加：增值稅25%部分；（1）全部企業(yè)所得稅40%納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分；（2）增值稅和營(yíng)業(yè)稅55%個(gè)人所得稅40%部分；（3）全部的城市維護(hù)建設(shè)稅證券交易印花稅3%部分；（4）新型資源與環(huán)境稅海洋石油資源稅以外的其他資源稅。

（三）地方稅主體稅種的設(shè)置

鑒于我國(guó)目前地方稅系中稅種數(shù)量較多，但稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種缺乏的現(xiàn)狀，改革和完善地方稅制的關(guān)鍵應(yīng)在于選準(zhǔn)地方稅主體稅種，并輔之以相應(yīng)合理有效的輔助稅種，應(yīng)分階段、動(dòng)態(tài)地確定地方主體稅，其目標(biāo)的確定大概分為三個(gè)階段。近期目標(biāo)：以營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主體稅；中期目標(biāo)：以所得稅、財(cái)產(chǎn)行為稅為主體稅；長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)：以財(cái)產(chǎn)稅或物業(yè)稅和資源環(huán)境稅、城建稅為主體稅。

本文認(rèn)為，可以根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特色和稅源特點(diǎn)，確立其主體稅種，一方面，可以保證地方財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)；另一方面，地方政府大力發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)，將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，以稅收優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

在東北和西部地區(qū)，自然資源較為豐富，可以將資源稅作為主體稅種。當(dāng)前，地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有能夠轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢(shì)，原因在于現(xiàn)行的資源稅稅率太低、征收范圍太窄。如前文所述，為提高資源稅成為資源豐富地區(qū)主體稅種的可能性，必須通過(guò)改革資源稅，擴(kuò)大征收范圍、提高征稅稅額。資源稅收入的增加可以使地方政府有一定的財(cái)力改善由于資源的開(kāi)采給當(dāng)?shù)卦斐傻刭|(zhì)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，有利于轉(zhuǎn)變地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使資源稅成為地方收益性的稅種。

在中部和其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平的地區(qū)，現(xiàn)階段要大力發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)，提高本地區(qū)居民的收入水平，近期主體稅種比較難以培養(yǎng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅具有較大的增收潛力，可逐步發(fā)展為地方稅主體稅種。

經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部、南部地區(qū)，可以加快以房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅類(lèi)作為主體稅種的進(jìn)程。這些地區(qū)的人均收入水平超過(guò)全國(guó)其他地區(qū)，聚積財(cái)富的速度快于其他地區(qū)，且在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度下，由于流動(dòng)人口較多、非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、居民投資于住房及經(jīng)營(yíng)用房的比例高于其他城市，房產(chǎn)稅收入可以持續(xù)增長(zhǎng)，應(yīng)推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅作為這些地區(qū)地方稅主體稅種的改革進(jìn)程。

（四）省以下政府間稅收分配關(guān)系的調(diào)整

1.合理劃分省以下稅收收入

隨著地市財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政之間聯(lián)系的逐漸弱化，可在全國(guó)全面推行省管縣體制，為省以下分稅制改革的推進(jìn)提供基礎(chǔ)?？蓪⒛壳爸醒牒褪〖?jí)財(cái)政集中的部分專(zhuān)項(xiàng)收入按不同性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級(jí)，分別設(shè)置省稅和市、縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定的稅種劃作市縣級(jí)政府稅種。在近期，營(yíng)業(yè)稅依然是省級(jí)政府的主體稅種，并且增值稅和所得稅是省級(jí)政府的主要稅收來(lái)源。因此，在財(cái)力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難基層政府的上繳任務(wù)，合理劃分共享稅，按比例分享，將稅收的返還更多留給縣級(jí)財(cái)政，緩解基層財(cái)政困難。從長(zhǎng)期來(lái)看，省級(jí)政府的稅收來(lái)源主要是增值稅和所得稅分享部分和資源與環(huán)境稅；市、縣稅收收入的主要來(lái)源一是省級(jí)政府劃分的共享稅部分，二是財(cái)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅、契稅等等。本文提出的省以下稅收劃分的基本架構(gòu)如表2所示。

表2 省以下各級(jí)政府稅種劃分的構(gòu)想

2.整頓規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)

地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，就濫用收費(fèi)權(quán)，以致出現(xiàn)隨意收費(fèi)、費(fèi)大于稅的狀況。其結(jié)果不僅加重了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，而且打亂了政府分配秩序，侵蝕了國(guó)家稅基。在優(yōu)化中央與地方稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，必須整頓規(guī)范地方收費(fèi)問(wèn)題，從而將整個(gè)地方政府的分配行為納入法律化規(guī)范化軌道。

最有效的方法，就是通過(guò)法定形式的稅收來(lái)代替預(yù)算外收入，這也是財(cái)政法治原則和公開(kāi)原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過(guò)明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財(cái)政收支情況，從而可以視地方政府的財(cái)政狀況予以區(qū)別對(duì)待，采取不同的方式對(duì)其給以支持，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

要以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)類(lèi)別分流歸位，發(fā)揮其特有的功能作用。對(duì)不合法、不合理的收費(fèi)要繼續(xù)清理整頓，盡快取消；對(duì)體現(xiàn)政府職能，屬于稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費(fèi)，要實(shí)施“費(fèi)改稅”，如將土地使用費(fèi)并入土地使用稅，將文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)并入營(yíng)業(yè)稅等；對(duì)不再體現(xiàn)政府職能，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法征稅；對(duì)符合國(guó)際通行做法，又屬必要的少量收費(fèi)，仍予保留，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，并要有嚴(yán)格的制度規(guī)定。

［1］王雍君.地方政府財(cái)政自給能力的比較分析［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（5）.

［2］趙志耘，郭慶旺.論中國(guó)財(cái)政分權(quán)程度［J］.涉外稅務(wù)，2005，（11）.

［3］周波.我國(guó)政府間稅收收入劃分的若干法律問(wèn)題思考［J］.稅務(wù)研究，2009，（5）.

［4］“中央和地方稅權(quán)劃分研究”課題組.優(yōu)化中央和地方稅權(quán)劃分的對(duì)策研究［J］.財(cái)政研究，2007，（1）.

［5］洪江.分稅制：中央與地方之間的壓制和反彈［J］.地方財(cái)政研究，2008.

［6］劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財(cái)政體制改革與地方財(cái)力變化［J］.稅務(wù)研究，2010，（4）.

Research on the Adjustment of the Relationship between the Central and Local Tax Distribution under the New Normal

LITie
（School of Economics，Northeast Normal University，Changchun，130117，Jilin，China）

Empirical data show that the fiscal decentralization has objectively promoted the economic growth of our country. However，the promotion is not stable because of its non-standardization.At presentwhen the speed of economic growth presents the normal of low speed，the reform of the financial system should paymore attention to the integrity and standardization of the fiscal decentralization with tax as its principal part.This paper discusses the plight of local financial governance caused by the economic growth features of the new normal，and then the changes in tax distribution relationship between the centraland the local government.With the deepening of the tax system reform，the relationship between central and local tax distribution needs to be further adjusted to promote economic development.Finally，through the analysis of a series of problems arising in the central and local tax distribution in China，some specific policy suggestions are put forward for the adjustmentof the centraland local tax relations.

fiscal decentralization；local financial resources；tax allocation

F123.14

：A

：1006-723X（2015）10-0073-07

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2015BS31）；自然科學(xué)“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”資助項(xiàng)目（14QNJJ038）

李 鐵，女，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事財(cái)政與稅收研究。