王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋監(jiān)測預(yù)報中心 ?？?570206)

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海南省填海造地現(xiàn)狀及管理對策探討*

王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋監(jiān)測預(yù)報中心 ?？?570206)

隨著海南省海洋強省建設(shè)和海南國際旅游島建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，海南省用海需求持續(xù)增長，用海規(guī)模不斷擴(kuò)大，海岸帶、海島資源的開發(fā)利用強度逐步增加，海南省填海造地活動逐年活躍，這為海南國際旅游島發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了土地與空間資源保障，然而填海造地用海活動也產(chǎn)生了很多環(huán)境影響。文章通過對海南省填海造地現(xiàn)狀的介紹，分析了填海造地對海南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用及其對資源環(huán)境的影響，從控制填?？偭?、嚴(yán)格填海造地計劃、提高填海成本、完善填海監(jiān)管和細(xì)化填海審批5個方面，對海南省填海造地管理提出幾點建議。

海南；填海造地；環(huán)境影響；管理對策

海南省是我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的熱帶海洋省份，全省管轄海域遼闊，海洋資源豐富，海洋環(huán)境優(yōu)越，海洋生態(tài)系統(tǒng)多樣，海洋在全省經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的作用舉足輕重。隨著海洋強省和海南國際旅游島建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，海南省用海需求持續(xù)增長，用海規(guī)模不斷擴(kuò)大，海岸帶、海島資源的開發(fā)利用強度逐步增加，填海造地成為解決人地矛盾、空間不足最為有效的方式之一，但這同時又給海洋環(huán)境帶來了比較嚴(yán)重的破壞，海洋開發(fā)和管理矛盾日益突出。歷史上，我國圍海始于漢代，唐、宋時江蘇、浙江沿海圍海規(guī)模逐漸擴(kuò)大，曾有圍海百里長堤[1]。新中國成立后，我國經(jīng)歷了圍海曬鹽、圍海擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地、圍墾養(yǎng)殖、偏于工業(yè)圍海用地4次大的圍填海熱潮[2]。從1993年開始實施海域使用權(quán)確權(quán)登記到2012年年底，我國累計確權(quán)填海造地面積達(dá)到12.09萬hm2，超過現(xiàn)有灘涂面積的1/2[3]。圍海造地不僅緩解了我國土地資源緊缺的矛盾，拓展了幾千萬人口的生存空間，同時對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了積極的促進(jìn)作用[4]。圍填海活動在給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來助益的同時，眾多的學(xué)者[5-13]也認(rèn)識到大面積填海造地活動帶來了一系列資源、環(huán)境和社會問題。

1 海南省填海造地現(xiàn)狀

海洋經(jīng)濟(jì)在海南省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直占據(jù)著舉足輕重的地位。 “十一五”以來，海南省圍海、填海造地確權(quán)總面積為785.60 hm2，占全國同期圍海填海造地總面積的1.17%。

海南最初的圍填海項目是1991年的海口市萬綠園填海造地項目，該項目也是引發(fā)海南實施海域有償使用制度的重要起因之一。1991—2007年年底，海南省各級政府共批準(zhǔn)圍填海面積2 031.84 hm2。其中，圍海面積790.91 hm2，填海面積1 240.93 hm2。2008年以來海南省圍填海造地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，從2008—2012年《海域使用管理公報》可以看出，2008 —2012年全省填海造地面積為1 241.00 hm2。2006年填海造地面積僅為3.67 hm2，2007年增加到206.59 hm2，2008年降低為117.56 hm2，2009年受全國總體圍填海形勢的影響，升高到279.80 hm2，2010年又降低到177.98 hm2，2011年增大到471.23 hm2，2012年回落為194.43 hm2，2013年增大到近年來最高值為1 351.77 hm2，2014年又回落到193.75 hm2(圖1)?？傮w來看，海南省近年來圍填?；顒映尸F(xiàn)出逐年活躍的趨勢。

圖1 海南省2006—2014年填海造地面積變化趨勢對比

在區(qū)域分布上，主要分布于海南島南部的三亞市和東部的儋州市及其北部的?？谑小Ｈ齺嗻P凰島人工島填海造地項目，2006年一期填海造地36.50 hm2，2012年二期圍填海造地48.16 hm2。在儋州市，洋浦港區(qū)圍填海面積總計將達(dá)1 923.06 hm2。儋州海花島旅游綜合體規(guī)劃填海面積783.00 hm2。在北部的?？跒澈Ｓ?，已完成圍填海面積352.00 hm2，規(guī)劃圍填海造地面積981.43 hm2。

2 填海造地對海南社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

2.1 為海南國際旅游島發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了土地與空間資源保障

為改善海南省旅游基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，各地啟動了上百項旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其中多個項目通過圍填海造地拓展海域空間得以實施。三亞市通過填海造地建設(shè)鳳凰島，建成了我國第一個郵輪專用碼頭，2006年11月投入使用，當(dāng)年旅客吞吐量5 476人次，2008年旅客吞吐量為17.0萬人次。?？谑型ㄟ^填海造地建設(shè)人工島，正在海口灣西部建設(shè)集郵輪靠泊、水上娛樂、商業(yè)金融、旅游觀光等功能于一體的南海明珠旅游綜合體，建成后旅游年收入預(yù)計約60億元。儋州?；◢u旅游綜合體項目通過圍填海造地建設(shè)具有多種休閑娛樂功能的旅游休閑度假島。另外，?？谌缫鈲u區(qū)域規(guī)劃用海、文昌東郊椰林灣海上休閑度假中心、萬寧日月灣綜合旅游度假區(qū)人工島等項目都是通過填海造地建設(shè)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施。

2.2 為港口和臨海工業(yè)發(fā)展提供了拓展空間

海南省物資進(jìn)出和對外貿(mào)易的主要方式是海運，約98%的進(jìn)出島貨物通過海運完成。隨著全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，?？诟垡?guī)模小、深水泊位少、通過能力不足的矛盾凸顯。?？诟鄱诠こ虈Ｔ斓?4.67hm2，建設(shè)5個2萬噸級散雜泊位。海口港馬村中心港區(qū)一期，工程圍填海域建設(shè)5個2萬噸散雜泊位，二期工程，建設(shè)4個5萬噸散雜泊位，通過圍填海造地擴(kuò)大了?？诟鄹劭谕掏铝浚蔀楹Ｄ蠉u和大陸客貨運輸?shù)闹匾獦屑~港。洋浦港區(qū)為拓展港口吞吐能力，在本港區(qū)圍填海造地767.58 hm2，在神頭港區(qū)圍填海面積1 155.48 hm2，洋浦港后方的洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已通過圍填海造地近2 000 hm2，通過以港興工，以工帶港，很快提升了洋浦港區(qū)集裝箱碼頭和多用途及通用碼頭的吞吐能力，使洋浦港逐步發(fā)展成為環(huán)北部灣地區(qū)的貨物中轉(zhuǎn)基地港、東南亞航運樞紐以及海南省西部地區(qū)的現(xiàn)代港口綜合物流基地。

2.3 為拉動海南投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長搭建了平臺

填海造地工程及其圍填形成的土地后續(xù)建設(shè)，其投資可帶動建筑、材料、港口、電力和物流等多個行業(yè)的發(fā)展，是促進(jìn)沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)快速增長的重要平臺。

據(jù)初步估算，海南省填海造地工程建設(shè)及項目投資約0.5億元/ hm2，2008—2012年全省填海造地1 241 hm2，可拉動投資將超過600億元，對拉動內(nèi)需，促進(jìn)2008年以來全省的經(jīng)濟(jì)回暖發(fā)揮了重要作用。

3 填海造地活動對資源環(huán)境的影響

填海造地活動是一把雙刃劍，一方面是沿海地區(qū)緩解土地供求矛盾、擴(kuò)大社會生存和發(fā)展空間的有效手段，為沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地和空間載體，成為沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要促進(jìn)力量，具有巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，填海造地活動又是一種完全改變海域空間自然屬性的人類海洋開發(fā)活動，控制不好極易引發(fā)海洋生態(tài)環(huán)境損害、海域自然資源破壞，海洋開發(fā)利用秩序錯亂等多種問題，從而制約沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。通過對海南省填海造地項目的長期跟蹤監(jiān)視監(jiān)測和調(diào)研分析，圍填海造地活動存在的主要影響資源環(huán)境的問題如下。

3.1 對紅樹林、珊瑚礁等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響

紅樹林、珊瑚礁等熱帶特有海洋生態(tài)系統(tǒng)，在生態(tài)平衡中起著不可替代的重要作用，但這些熱帶海洋生態(tài)系統(tǒng)抵御人類活動干擾的能力十分脆弱，填海造地活動占用和破壞紅樹林、海草床生長區(qū)域，導(dǎo)致紅樹林、海草床分布面積減少；填海造地活動改變了珊瑚礁分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致珊瑚礁白化，失去生命活力。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀(jì)50年代以來，海南省紅樹林面積已減少62%。填海造地活動使近岸海域生態(tài)環(huán)境遭受不同程度的破壞，紅樹林、珊瑚礁、海草床等近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境壓力日益增大，紅樹林質(zhì)量明顯下降，群落嚴(yán)重退化，珊瑚礁生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，沿岸海草生態(tài)環(huán)境總體呈退化狀態(tài)。

3.2 填海造地改變海岸穩(wěn)定性，增加海洋災(zāi)害風(fēng)險

填海造地活動，不管是采取海沙吹填還是外運土石方圍填方式，都會改變海洋地形地貌環(huán)境，從而改變附近海域的水沙沖淤動力平衡，在一些局部區(qū)域引起海岸、海底侵蝕，在另一些區(qū)域則引起泥沙淤積。發(fā)生在港口、航道區(qū)域的泥沙淤積會直接影響港口、航道的船舶航泊功能；發(fā)生在工業(yè)、城鎮(zhèn)、旅游區(qū)的海岸侵蝕，則直接影響工業(yè)生產(chǎn)、人民生活和游客生命財產(chǎn)安全。根據(jù)地形岸線和剖面對比顯示，海南省鳳凰島北側(cè)至海月廣場附近約1 500 m的岸段近年來侵蝕明顯。在2003年11月的0320號臺風(fēng)期間，鳳凰島以西至團(tuán)結(jié)路口沿岸長度約為700 m的岸段遭受強烈侵蝕，其中靠近鳳凰島約400 m海岸侵蝕最為明顯，多顆椰樹傾倒入海中，50 m長的人行道遭到徹底破壞，30 m長的人行道底部被掏空，人行便道遭到全部破壞。后期雖然實施了拋石護(hù)岸工程，但新風(fēng)街以東已成為人工岸線，岸線外原有沙灘被沖刷消失殆盡。2002—2009年的遙感影像對比也顯示，海月廣場東南岸段的灘肩普遍后退，幅度在15～35 m，灘肩以上部分的植被也有明顯減少。此外，由于圍填?；顒邮钩擎?zhèn)、產(chǎn)業(yè)和人口越來越向海岸線劇集，遭遇臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害必然造成更多的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

3.3 填海造地?fù)p害濱海旅游資源

濱海旅游資源是海南國際旅游島建設(shè)的重要資源依托和發(fā)展保障。海南省濱海砂質(zhì)海岸分布廣泛，具有我國獨一無二的熱帶旅游資源。填海造地活動在短期內(nèi)為全省旅游業(yè)的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，但填海造地對海域空間的占用，對周邊水動力環(huán)境、海岸地形地貌以及珊瑚礁、紅樹林等典型生態(tài)系統(tǒng)的破壞卻是永久性的，從長遠(yuǎn)看來，依托海岸和近岸海域開展圍填海活動，會對旅游資源的持續(xù)開發(fā)產(chǎn)生很大影響。例如，三亞鳳凰島填海建成后，海岸線侵蝕后退、沙灘泥化等問題出現(xiàn)，使濱海沙灘的風(fēng)景旅游資源價值大大降低，影響了三亞濱海旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展；海口灣南海明珠人工島填海完成后，填海范圍內(nèi)265 hm2的?？跒碁晨谖鱾?cè)雙灘淺灘永久性消失，造成圍填區(qū)內(nèi)原有濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的徹底改變，該區(qū)域濱海濕地旅游資源完全喪失。隨著洋浦港口及臨海工業(yè)區(qū)的發(fā)展，濱?？諝赓|(zhì)量和海水質(zhì)量都有一定程度的降低，洋浦濱海旅游質(zhì)量明顯下降。

3.4 填海造地壓縮漁業(yè)生產(chǎn)空間

近岸海域是我國漁業(yè)生產(chǎn)、漁民賴以維持生計的主要場地。集中于近岸海域的大規(guī)模圍填海造地活動，一方面直接壓縮了近岸海域原有的漁業(yè)生產(chǎn)空間，導(dǎo)致部分漁民失去漁業(yè)生產(chǎn)的基本場所；另一方面，大規(guī)模圍填?；顒右查g接對周邊海域的漁業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生影響，削弱了圍填海周邊海域的漁業(yè)生產(chǎn)功能。圍填海工程影響魚類的洄游規(guī)律，破壞了魚群的產(chǎn)卵場、育幼場、索餌場等棲息環(huán)境，導(dǎo)致重要經(jīng)濟(jì)魚類、蝦類、蟹類和貝類等的資源量和捕撈量急劇下滑。

4 管理對策探討

本文從控制填海造地總量、嚴(yán)格填海造地計劃、提高填海造地成本、完善建設(shè)類用海項目監(jiān)管和細(xì)化用海審批5個方面，對海南省圍填海管理進(jìn)行了探討。

4.1 根據(jù)填海資源環(huán)境承載力，實行填海總量控制制度

根據(jù)每個海洋功能區(qū)圍填海資源環(huán)境適宜性、圍填海工程施工技術(shù)可行性、填海造地成本和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，估算省級行政區(qū)范圍內(nèi)各個功能區(qū)填海資源環(huán)境承載力，形成海南省的填海資源環(huán)境總體承載力，作為全省填?？偭靠刂频目傮w目標(biāo)。在次目標(biāo)的約束下，結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，將全省填?？偭靠刂颇繕?biāo)分解到未來5個5年計劃期，明確每個5年計劃期的填?？偭靠刂颇繕?biāo)，以此作為全省不同時期填?？偭靠刂频目刂颇繕?biāo)。凡是在海南省范圍內(nèi)落實的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、單體圍填海項目，審批前須查看本計劃期內(nèi)建設(shè)類用?？傮w控制目標(biāo)，審批后從控制總量予以核減，總量控制目標(biāo)達(dá)到后，所有填海造地項目嚴(yán)格實行零審批。

4.2 完善海域資源有償使用制度，提高圍填海資源環(huán)境占用成本

根據(jù)填海海域使用權(quán)價值等因素，推行通過市場經(jīng)濟(jì)途徑出讓填海造地海域使用權(quán)的模式，提高國家海域資產(chǎn)的保值增值能力，強化海域使用權(quán)二級市場體系建設(shè)，建立健全海域使用權(quán)市場流通體系，驅(qū)除填海造地的經(jīng)濟(jì)利益杠桿，提高填海占用國有海域空間資源成本?？茖W(xué)評估填海對海洋資源環(huán)境的占用和損害程度，研究制定填海生態(tài)補償方式和標(biāo)準(zhǔn)，建立和實施填海生態(tài)補償制度。以國家海域資源所有者身份，對填海占用和破壞海洋生態(tài)環(huán)境收取生態(tài)補償金，用于污損海域的生態(tài)修復(fù)與整治。對于因填海造地項目導(dǎo)致典型海洋生態(tài)環(huán)境損害問題的，加倍收取生態(tài)補償金，提高圍填海污損海洋生態(tài)環(huán)境成本。

4.3 綜合評估填海造地的資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)損益，從嚴(yán)控制填海造地活動

建立填海項目后期評估制度，對填海項目所產(chǎn)生的海洋資源環(huán)境影響、社會經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行跟蹤監(jiān)測調(diào)查，研究建立具有可操作性的圍填海項目綜合評估方法，以全面揭示填海造地的損益實際情況，提出填海造地的資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益評估閾值。從而研究不同海岸區(qū)域開發(fā)利用的適宜方向，為從嚴(yán)控制填海造地提供依據(jù)，從而嚴(yán)格控制填海造地項目。

4.4 實施建設(shè)用海項目全過程監(jiān)管，加大違規(guī)違法填海懲處力度

進(jìn)一步強化各級海洋主管部門、海域使用動態(tài)監(jiān)管部門、海洋執(zhí)法部門的緊密協(xié)作，健全海域使用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，建立覆蓋用海項目全過程的動態(tài)監(jiān)管體系，全面監(jiān)測海域使用動態(tài)和海洋環(huán)境損害情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，防控建設(shè)用海項目活動產(chǎn)生的資源環(huán)境重大影響和社會利益沖突問題。嚴(yán)肅查處未批先用、少批多用、私自改變用途等填海違規(guī)違法行為，定期公布海域使用執(zhí)法檢查的成果，維護(hù)海域開發(fā)利用的健康有序發(fā)展。

4.5 深化海域整治修復(fù)工作

進(jìn)一步深化海岸和近岸海域綜合整治修復(fù)工作，科學(xué)評估海域資源的受損狀況，制訂針對不同對象和目標(biāo)的整治與修復(fù)技術(shù)方案。通過近岸海域空間的整理，優(yōu)化用海秩序，調(diào)整用海結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源的節(jié)約集約利用，拓展有效海岸與海域空間，為海南國際旅游島建設(shè)提供合理的發(fā)展空間保障，實現(xiàn)海岸資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

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海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費資助項目“近岸海域空間整治效果評估與開發(fā)存量評估關(guān)鍵技術(shù)研究及應(yīng)用”(201405025)

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1005-9857(2015)08-0056-04