馮友建，張鶴

(浙江大學(xué)地球科學(xué)系 杭州 310027)

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寧波市海域使用權(quán)價格管理體系建設(shè)研究*

馮友建，張鶴

(浙江大學(xué)地球科學(xué)系 杭州 310027)

隨著海域有償使用制度改革的逐步推進(jìn)，寧波市海域市場已初步形成，建立海域使用權(quán)價格管理體系對于寧波市海域市場的規(guī)范發(fā)展有著重要的現(xiàn)實作用。文章通過分析寧波市海域使用權(quán)價格管理中存在的問題，結(jié)合寧波市海域使用使用權(quán)價格管理工作現(xiàn)狀，提出了海域使用權(quán)價格管理體系的建設(shè)框架。

海域使用權(quán)；價格體系；價格管理體系

1 研究背景

海洋是潛力巨大的資源寶庫，也是支撐未來發(fā)展的戰(zhàn)略空間。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，陸地資源過度消耗、沿海大城市人口過快增長等問題的日益嚴(yán)重，國家將發(fā)展眼光投向于海洋，海洋經(jīng)濟(jì)將成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長點?！笆濉币?guī)劃明確提出，要將海洋經(jīng)濟(jì)放在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要位置，海洋經(jīng)濟(jì)正式升級成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

寧波市位于浙江省東北部的東海之濱，地處120°55′E—122°16′E， 28°51′N—30°33′N之間，浙東交通樞紐之一，位于我國長江發(fā)展軸和沿海發(fā)展軸“T”字形交匯處和長三角城市群核心區(qū)，海域位于長江黃金水道入?？?，緊鄰亞太國際主航道要沖，是長三角地區(qū)與海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)結(jié)紐帶。寧波市海洋資源豐富，總體上開發(fā)密度較大，經(jīng)濟(jì)效益較高，海域利用以港口碼頭用海和圍填海為主。海域有償使用制度改革的逐步推進(jìn)使寧波市海域市場初步形成，處于起步階段的海域使用權(quán)價格管理雖然已取得顯著成績，但是仍存在很多問題。就當(dāng)前形勢來看，海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為發(fā)展趨勢，且必將伴隨價格行為的發(fā)生，因此加強海域使用權(quán)價格的研究、指導(dǎo)和管理，可以帶動寧波市海域市場向合理化、科學(xué)化方向發(fā)展，這是規(guī)范海域使用權(quán)價格管理的需要，也是促進(jìn)寧波市海洋產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要。

2 內(nèi)涵界定

因海域使用權(quán)交易方式和條件的不同及海域管理的需要，海域使用權(quán)價格表現(xiàn)為多種形式，多種海域使用權(quán)價格形式構(gòu)成了海域使用權(quán)價格體系。海域使用權(quán)價格體系主要包括政策性價格、評估價格和交易價格等價格形式。政策性價格是指出于政府宏觀管理海域市場的需要，采用一定的技術(shù)方法，按照管理目的的不同所確定的海域使用權(quán)價格形式，政策性價格對海域市場的發(fā)展起指導(dǎo)和控制作用[1]。寧波市海域使用權(quán)政策性價格主要包括海域使用金、海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格、海域出讓指導(dǎo)價。海域使用金就是海域使用權(quán)出讓金，分為全國海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和浙江省海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)；基準(zhǔn)價格是指浙江省海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格，是浙江省海域使用權(quán)出讓的最低限價；出讓指導(dǎo)價為2013年寧波市海洋與漁業(yè)局組織測算，是指在現(xiàn)狀利用條件下、設(shè)定的基準(zhǔn)條件下，某一時段、某一區(qū)域、某一類型海域平均價格，結(jié)果的表現(xiàn)形式為區(qū)片價，由于港口碼頭用海和工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)用海在寧波市海域使用類型中的突出地位，出讓指導(dǎo)價測算主要分為這兩種用海類型。評估價格是指經(jīng)過專業(yè)評估機構(gòu)依據(jù)一定的評估方法所評估出的價格，評估價格不一定是最終的市場交易價格，但在最終成交價格的形成中起著一定的參考作用。交易價格是指在海域市場上，交易雙方就所要交易的海域所達(dá)到的共同認(rèn)可的價格。正常市場條件下的交易價格能夠真實地體現(xiàn)海域所有權(quán)價格的客觀、合理水平，是制定政策性價格、確定評估價格的基礎(chǔ)和依據(jù)。

海域使用權(quán)價格管理體系是指國家各級海洋行政主管部門對海域使用權(quán)價格進(jìn)行管理的基本原則、方法，價格管理機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)權(quán)限的劃分及價格管理手段和監(jiān)督檢查等制度組合而成的整體。目前寧波市海域使用權(quán)價格管理手段主要包括海域使用權(quán)招拍掛制度、海域使用權(quán)價格評估制度等。

3 海域價格管理中存在的問題

3.1 海域使用權(quán)價格內(nèi)涵不一致

海域使用權(quán)價格內(nèi)涵不一致，主要表現(xiàn)在國家海洋局和浙江省海洋局在定義海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格的內(nèi)涵時有很大差別：按照國家海洋局印發(fā)的《海域評估技術(shù)指引》中的規(guī)定，海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格是指某一基準(zhǔn)日上一定年期海域使用權(quán)的區(qū)域平均價格；但《關(guān)于公布浙江省海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格的通知》中明確規(guī)定“各地應(yīng)根據(jù)公布的海域使用權(quán)出讓基準(zhǔn)價格開展海域使用招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作，出讓底價不得低于省規(guī)定的海域使用權(quán)出讓基準(zhǔn)價格浙江省海域使用權(quán)價格”，可見浙江省海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格不是區(qū)域平均價格，而是最低限價，是為了防止和限制地方政府低價出讓海域使用權(quán)所確定的海域使用權(quán)出讓價格最低標(biāo)準(zhǔn)。此外，海域使用權(quán)出讓價格在寧波市各地區(qū)也有不同的內(nèi)涵，出讓價格的海域利用條件界定不一，有些縣(市、區(qū))為未經(jīng)開發(fā)利用的凈海價格，還有些為圍填海之后的土地價格。

3.2 海域使用金的現(xiàn)勢性不強

國家海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)于2007年公布， 2009年浙江省結(jié)合本省實際情況，調(diào)整國家海域使用金，制定本省海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)，二者自公布后沒有再進(jìn)行過調(diào)整更新，這顯然無法滿足人們對全面、準(zhǔn)確地掌握快速發(fā)展的海域市場行情的要求，從而使得海域使用金的現(xiàn)勢性不強，指導(dǎo)作用不大。另外，海域使用金沒有充分體現(xiàn)區(qū)域差異，國家海域使用金和浙江省海域使用金對應(yīng)的海域單元是以各縣(市、區(qū))為單位，沒有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，導(dǎo)致同一縣(市、區(qū))地理位置海域的區(qū)位差別沒有體現(xiàn)，而且海域等別在寧波市只劃分為3個等別，級別劃分太少，很難滿足實際應(yīng)用的需要。

3.3 海域市場交易行為不規(guī)范

目前寧波市一級市場的海域使用權(quán)出讓是海域使用權(quán)交易市場的主體，但在海域使用權(quán)出讓行為中出讓人不統(tǒng)一，有些海域使用權(quán)由海洋行政主管部門直接出讓，有些海域經(jīng)圍海、填海形成土地后，由土地行政主管部門負(fù)責(zé)出讓。在招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權(quán)的出讓行為中，還存在著信息公開程度不夠、操作程序不規(guī)范等現(xiàn)象，使得被稱為“陽光下的交易”的招拍掛出讓行為沒有真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，阻礙了海域市場的健康發(fā)展。此外，對海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場的流轉(zhuǎn)方式、參與海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的主體條件、轉(zhuǎn)讓程序等沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致二級市場價格秩序混亂、存在隱形交易，嚴(yán)重擾亂了市場價格秩序。

3.4 海域使用權(quán)價格評估機制不完善

海域使用權(quán)價格評估機制的不完善，主要表現(xiàn)在估價資質(zhì)審核力度不夠、估價制度不健全和估價方法單一等方面。部分從事海域使用權(quán)價格評估人員沒有估價資格，海洋和土地雖然具有相同的屬性，評估方法相似，但海洋又具有其特有性質(zhì)，僅掌握土地價格評估方法的評估師往往難以準(zhǔn)確測算出海域使用權(quán)價格；另外，估價活動沒有實行估價報告審核制度和備案制度，這些都使得評估報告的質(zhì)量無法得到保障。此外，資源價值評估應(yīng)采用兩種以上方法進(jìn)行，以保證評估結(jié)果的科學(xué)性和合理性，但寧波市目前基本只應(yīng)用成本法進(jìn)行評估，而測算出的成本價與市場價值相比往往比較保守，難以體現(xiàn)真正的市場價值，造成國有資源性資產(chǎn)的流失。

4 海域使用權(quán)價格管理體系的建設(shè)構(gòu)架

針對目前寧波市海域使用權(quán)價格管理工作中存在的問題，構(gòu)建了寧波市海域使用權(quán)價格管理體系的建設(shè)框架(圖1)。主要應(yīng)包括健全海域使用權(quán)價格體系、推進(jìn)海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作、加強海域使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、規(guī)范海域使用權(quán)價格評估行為4個技術(shù)要素。

圖1 寧波市海域使用權(quán)價格管理體系建設(shè)框架

4.1 構(gòu)建海域使用權(quán)價格體系

構(gòu)建寧波市海域使用權(quán)價格管理體系，首先應(yīng)構(gòu)建以海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格和海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價為核心的價格體系。

海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格和海域使用權(quán)出讓市場指導(dǎo)價之間緊密聯(lián)系，共同點主要表現(xiàn)在：二者的內(nèi)涵界定都包括基準(zhǔn)期日、用海類型、海域使用權(quán)出讓年限等基準(zhǔn)條件，且都不是海域交易市場的最終成交價格，但對市場交易價格都起著調(diào)控作用。但二者又有一定的差異：浙江省海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格是海域使用權(quán)出讓最低限價，而寧波市海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價是區(qū)域平均價格，同區(qū)域同類型的出讓指導(dǎo)價遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)價格，更加接近市場水平；此外，基準(zhǔn)價格以沿?？h(市、區(qū))為評價單元，主要考慮宏觀區(qū)域因素，起到宏觀調(diào)控海域使用權(quán)價格和海域市場的作用，而出讓指導(dǎo)價還對價格的微觀區(qū)位因素進(jìn)行了綜合考慮，將評價單元區(qū)域進(jìn)行細(xì)化，能更清楚顯示海域使用權(quán)價格水平空間區(qū)域差異，起到微觀指導(dǎo)海域使用權(quán)價格評估的作用[2]，有利于海域使用權(quán)出讓精細(xì)化管理，區(qū)片價的表現(xiàn)形式也更利于實際操作和應(yīng)用；與基準(zhǔn)價格相比，寧波市還建立了海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價修正體系，即出讓指導(dǎo)價、待估海域價格及其影響因素之間的相關(guān)關(guān)系，編制出出讓指導(dǎo)價在不同因素條件下修正為待估海域價格的修正體系。

在實際工作中，涉及港口碼頭用海及工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用海的海域使用權(quán)價格測算，應(yīng)采用出讓指導(dǎo)價及修正體系，結(jié)合海域?qū)嶋H狀況，按照對應(yīng)的修正系數(shù)快速、高效、及時地評估出待估海域價格。對于除了以上兩種類型的其他海域，可應(yīng)用浙江省海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格進(jìn)行測算，由于基準(zhǔn)價格是海域使用權(quán)出讓最低限價，且目前沒有建立基準(zhǔn)價格修正體系，因此應(yīng)在基準(zhǔn)價格的基礎(chǔ)上，加上海域開發(fā)前期整理費用、專題費用以及正常的利息、利潤和一定的海域增值權(quán)益價格來確定海域使用權(quán)價格。

4.2 建設(shè)海域使用權(quán)價格信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)

海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測是《中華人民共和國海域使用管理法》確立的一項重要制度，也是提升海域管理信息化、規(guī)范化和科學(xué)化水平的重要手段。寧波市應(yīng)建立一套以海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價為主要內(nèi)容的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，以滿足寧波市海域出讓市場信息化管理的需要。

應(yīng)用基準(zhǔn)價格、出讓市場指導(dǎo)價評估測算的海域使用權(quán)價格為某一時點下的價格，不能反映海域使用權(quán)未來的價格水平，因此在海域使用權(quán)價格的準(zhǔn)確性和公開性方面都存在較多問題。海域使用權(quán)價格信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)使評估出的海域使用權(quán)價格不僅能為當(dāng)前海域市場做出指導(dǎo)，也為將來海域市場交易和政府決策提供準(zhǔn)確的信息，能夠時時、準(zhǔn)確獲取價格變化信息，實現(xiàn)對海域使用權(quán)價格水平的定期修正和不斷更新。該系統(tǒng)可以參考寧波市土地出讓市場指導(dǎo)價信息系統(tǒng)進(jìn)行搭建，使用ESRI 的ArcGIS Server Flex API，基于Java 開發(fā)平臺和Oracle數(shù)據(jù)庫，設(shè)計實現(xiàn)寧波市海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價WebGIS，以加強對海域使用權(quán)價格信息的獲取、分析以及宏觀調(diào)控能力，并著力解決了海域使用權(quán)價格信息的公開和整合問題。

根據(jù)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及應(yīng)用需求，寧波市還應(yīng)設(shè)計海域使用狀況監(jiān)測系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感及航空遙感資料，結(jié)合海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)，對港口碼頭用海、工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用海等其他各類用海現(xiàn)狀、變化趨勢、用海需求及存在的問題進(jìn)行分析和評價，這是及時掌握轄區(qū)內(nèi)海域使用權(quán)價格變化趨勢的有效途徑，也是提高海域使用權(quán)價格管理能力建設(shè)的重要舉措[3]。

4.3 完善海域使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制

寧波市海域市場分為一級市場和二級市場。其中，一級市場的流轉(zhuǎn)方式包括協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣、掛牌交易方式；二級市場流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易方式。

寧波市可以借鑒土地資源市場化配置經(jīng)驗，建立涉海部門相互協(xié)調(diào)配合機制，并明確各部門在海域資源市場化配置工作中的目標(biāo)任務(wù)和職責(zé)分工，加快推進(jìn)海域資源招拍掛工作，使招標(biāo)、拍賣、掛牌交易方式成為一級市場流轉(zhuǎn)的主要方式。其中，海洋行政主管部門要嚴(yán)格規(guī)范海域使用權(quán)出讓行為，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式，出讓海域使用權(quán)的項目用海，按照規(guī)定編制海域使用權(quán)出讓方案及招標(biāo)拍賣掛牌出讓文件，海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌工作小組要全程監(jiān)督出讓過程，公開交易信息和交易程序，為海域使用權(quán)的交易創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

此外，還要加強對二級市場的監(jiān)督管理。海域作為我國“藍(lán)色國土”，對其交易的限制應(yīng)相對更多，如海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)后不能改變用海用途，必須符合海洋功能區(qū)劃，使用權(quán)人對海域的持有量應(yīng)該有一個最高限制，防止形成壟斷[4]，查處不合規(guī)定的交易行為，確保海域市場的正常運作和健康發(fā)展。

4.4 健全海域使用權(quán)價格評估制度

海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要對海域使用權(quán)價格進(jìn)行評估，而目前對于評估的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，對此建議寧波市加強海域使用權(quán)價格評估制度建設(shè)的研究，對海域價格評估機構(gòu)以及評估人員的條件和要求做出規(guī)定，明確海域評估行業(yè)的入門條件；并建立一整套的海域評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括評估方法、評估程序等相關(guān)內(nèi)容。

所有海域使用權(quán)交易，都必須進(jìn)行價格評估，從事海域使用權(quán)價格評估工作的機構(gòu)要具備海洋環(huán)境評價資質(zhì)和海域使用論證資質(zhì)，估價人員須取得國家海洋局頒發(fā)的海域使用權(quán)估價資格證書，凡無評估資格的機構(gòu)和人員均不得從事海域使用權(quán)價格評估業(yè)務(wù)，其評估結(jié)論亦無法律效力。評估報告由海洋行政主管部門進(jìn)行質(zhì)量評判性審核，評估機構(gòu)還應(yīng)將海域使用權(quán)價格評估報告上報給海洋行政主管部門進(jìn)行備案。估價報告的審核制度和備案制度是完善報告內(nèi)容、提高報告質(zhì)量的有效途徑[5]。

在評估方法上，應(yīng)采用兩種以上方法，保證評估結(jié)果的合理性。寧波市海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價測算和海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價修正體系建立工作完成后，除了目前主要應(yīng)用的成本法，運用出讓指導(dǎo)價進(jìn)行修正測算也應(yīng)成為未來寧波市海域使用權(quán)價格評估的主要方法。除此之外，要盡快建立基準(zhǔn)價格系數(shù)修正體系，使海域使用權(quán)基準(zhǔn)價格修正法得到完善并應(yīng)用。隨著交易案例的增多，還應(yīng)嘗試收益法、市場比較法等多種方法進(jìn)行評估，使海域使用權(quán)價格評估體系更加健全。

5 結(jié)束語

目前我國海域使用權(quán)價格管理處于探索階段，尚未形成一套完整、系統(tǒng)的海域使用權(quán)價格管理體系理論。為了保證海域資源的有效利用，保護(hù)國家的資源性資產(chǎn)，必須加強海域使用權(quán)價格管理體系的建立。本研究通過分析目前寧波市海域使用權(quán)價格管理中存在的問題，結(jié)合寧波市海域使用權(quán)價格管理工作的現(xiàn)狀，給出了寧波市海域使用權(quán)價格管理體系的建設(shè)框架。海域使用權(quán)價格管理體系的建設(shè)工作，應(yīng)從構(gòu)建海域使用權(quán)價格體系、建設(shè)海域使用權(quán)價格信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、完善海域使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制和健全海域使用權(quán)價格評估制度這4方面進(jìn)行開展。但在實際的管理工作中，需要海洋行政管理部門對海域使用權(quán)價格管理體系有深刻的認(rèn)識，使該研究能夠指導(dǎo)實踐，在實踐中更好地發(fā)揮作用。

[1] 喬慶超.我國地價體系與地價管理模式研究[D].天津：天津師范大學(xué)，2008.

[2] 張欽.土地出讓市場指導(dǎo)價確定與實證研究：以寧波市本級為例[D].杭州：浙江大學(xué)，2014：15-16.

[3] 李佼，龔岳松，鄭曉陽.淺談上海市海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)設(shè)計[J].海洋開發(fā)與管理，2014，31(1):14-18.

[4] 張惠榮，高忠義.論海域使用權(quán)屬管理制度[J].政法論壇，2010，28(1):154-161.

[5] 國土資源部.土地估價管理辦法[Z].2011-10.

寧波市海域海島價格評估研究(7-2).

F127；P74

A

1005-9857(2015)08-0052-04