高躍峰

高校固定資產是國有資產的重要組成部分，是高校辦學事業(yè)發(fā)展的硬件保證和基礎條件，是高校作為獨立法人落實辦學自主權的有效保障。高校固定資產內部控制是高校業(yè)務層面內部控制的重要內容，是建立健全高校內部控制體系建設的重要手段，是體現高校內部控制中財產保護控制的重要方式。完善高校資產內部控制建設，是高校財務管理和會計核算新要求的重要體現，是全面完整反映高校資產總量和結構的重要保證，是真實準確表現高校資產變現能力以及持續(xù)提供教學和科研事業(yè)活動能力的重要保障。

一、高校固定資產的分類和業(yè)務流程

（一）高校固定資產的分類

根據《高等學校財務制度》和《中華人民共和國國家標準—固定資產分類與代碼（GB/T 14885-2010）》的分類標準，高校固定資產一般分為六大類：房屋及構筑物；專用設備；通用設備；文物和陳列品；圖書、檔案；家具、用具、裝具及動植物。

（二）高校固定資產的業(yè)務流程

高校固定資產業(yè)務流程一般包括預算配置、購建、驗收登記、保管使用、維修保養(yǎng)、轉移處置和清查盤點等環(huán)節(jié)。

1.預算配置。高校按照“資產管理與預算管理相結合”原則，在年度預算編制過程中，由各使用部門編制請購計劃，資產管理部門與財務部門審核后納入預算安排，經審批后執(zhí)行。

2.資產購建。高校固定資產取得方式主要有購置、自行建造、接收捐贈、其他單位無償劃轉等。高校對涉及采購或建造的固定資產按照預算安排情況，經嚴格審批后根據有關規(guī)定辦理購置手續(xù)。

3.驗收登記。高校對取得的固定資產根據合同約定和供應商發(fā)貨單等開展驗收。對驗收不達標的固定資產，按照合同約定辦理退換貨或其他彌補措施。對取得驗收合格的各項固定資產進行詳細登記，制定固定資產目錄，對固定資產進行編號，建立固定資產卡片，詳細記錄相關內容。

4.保管使用。高校資產使用部門負責固定資產的日常使用管理，做好大型教學科研儀器設備的使用操作記錄，經常檢查并不斷改善資產保管環(huán)境，明確使用和保管責任，減少資產的非正常損耗。各使用部門定期與資產管理部門核對資產臺賬，及時報告資產使用和變動情況。

5.維修保養(yǎng)。高校資產使用部門配合資產管理部門開展固定資產使用檢查，制定日常維修和大修理計劃，按規(guī)定程序報批后定期進行維護保養(yǎng)，并對維修和保養(yǎng)的結果記錄歸檔，切實消除安全隱患，保障辦學需求。

6.轉移處置。高校在保證正常辦學業(yè)務的基礎上，經評估和報批后，將固定資產出租、出借、對外投資或出售，簽訂合同協(xié)議，取得有償收入。內部使用部門或個人因工作需要，按規(guī)定程序經內部調劑審批手續(xù)后辦理資產移交。對使用期滿或經技術鑒定確需報廢的固定資產經批準后辦理報廢處置。

7.清查盤點。高校定期組織開展固定資產實物盤點和賬目核對工作，編制固定資產盤盈、盤虧表，檢查分析原因并追究相關責任，擬寫資產清查報告，按規(guī)定程序審批后辦理差異調整。

二、高校固定資產內部控制目標

（一）高校固定資產內部控制總體目標

高校固定資產內部控制的目標是要保證資產的安全完整，防止資產流失。目標是優(yōu)化辦學資源配置，避免資產閑置和浪費，提高固定資產使用效能，為確保辦學事業(yè)健康發(fā)展提供基本物質條件和經濟保證。高校固定資產控制的總體目標如下：

1.完善體制，強化管理。高校應設置資產管理歸口部門，明確職能，合理配備人員，加強高校固定資產的全過程、全方位監(jiān)管，按照科學化、精細化管理要求強化固定資產的日常管理。

2.合理配置，提升效益。高校應根據辦學定位和辦學目標，結合辦學實際，合理編制固定資產的年度配置計劃，按照精簡節(jié)約原則，合理配置，科學預算，提高辦學經費使用效益。

3.公開透明，杜絕舞弊。根據政府對財政性資金的管理要求和政府采購相關規(guī)定，高校固定資產的購建應遵循公正、公平、公開原則，嚴格按照政府采購和招投標管理相關規(guī)定，將固定資產采購納入政府采購流程，防止采購和建設過程中出現舞弊和違法違紀行為。

4.分類管理，有效監(jiān)督。高校應結合不同類別固定資產的特點，對固定資產實行分類管理。加強固定資產日常保管和使用監(jiān)督，防止固定資產的閑置和浪費，提高資產的使用效益。

5.加強核算，防范流失。高校應按照財務和資產管理制度要求，建立完整的固定資產核算賬簿，做好財務部門會計核算數據與資產管理部門資產實物數據的有效銜接，加強賬賬、賬實、賬卡核對，確保資產數據真實、完整、準確，防范國有資產流失。

（二）高校固定資產內部控制具體目標

按照高校固定資產內部控制的總體目標，固定資產各業(yè)務環(huán)節(jié)內部控制的具體目標如下：

1.預算配置環(huán)節(jié)。固定資產投資預算編制合理，配置依據可靠，符合國家規(guī)定的資產配置標準，決策和審批符合程序規(guī)定，杜絕重復、盲目購建。

2.資產購建環(huán)節(jié)。建立請購與審批制度，確保固定資產購建過程公平、公正、規(guī)范、透明，符合政府采購政策規(guī)定，杜絕違法違規(guī)等舞弊現象。

3.驗收登記環(huán)節(jié)。建立嚴格的固定資產交付使用驗收制度，確保資產符合使用要求。分類設置固定資產臺賬，及時確認固定資產購建成本。

4.保管使用環(huán)節(jié)。加強固定資產日常使用管理，明確部門和人員的保管使用責任，經常檢查并改善固定資產使用狀況，減少非正常損耗，做到高效節(jié)約。

5.維修保養(yǎng)環(huán)節(jié)。開展固定資產日常維修、保養(yǎng)，定期檢查，消除風險，保證固定資產正常運轉，延長資產使用壽命，有效提高資產使用效率。

6.轉移處置環(huán)節(jié)。規(guī)范固定資產轉移和處置審批程序，避免產生法律糾紛。杜絕資產違法違規(guī)轉移，防止有償收入和資產殘值收入流失。

7.清查盤點環(huán)節(jié)。定期開展清查盤點，避免固定資產閑置或浪費。及時發(fā)現資產盤盈、盤虧和毀損情況，查因追責彌補漏洞，維護資產安全和完整。

三、高校固定資產管理風險

（一）預算配置環(huán)節(jié)風險

在預算配置過程中，論證不充分，預算安排不合理，審批不規(guī)范，執(zhí)行不嚴等，導致盲目擴建、重復購置或項目擱淺。配置標準不符合政策標準規(guī)定，導致辦學資源浪費。

（二）資產購建環(huán)節(jié)風險

固定資產采購過程中，內部授權審批不完善，崗位分工不合理，導致采購過程不透明，廉政風險防控失效，滋生違法、違紀行為或遭受欺詐，給高校造成重大損失。

（三）驗收登記環(huán)節(jié)風險

固定資產取得驗收程序不規(guī)范，影響資產運行和使用。固定資產登記不完善，信息失真導致固定資產賬實不相符，造成高校資產信息不完整。

（四）保管使用環(huán)節(jié)風險

固定資產的保管使用責任不明確，保管不善或操作不當導致毀壞或非正常損耗，長期閑置資產因毀損失去使用價值，造成辦學資源浪費或安全事故。大型教學科研儀器的日常使用和保管，缺乏有效的實驗操作和監(jiān)督記錄，造成責任不清，不能有效減少損失。高校內部相關部門未適時進行賬實、賬卡核對，造成資產流失，保管和使用責任無法追究。

（五）維修保養(yǎng)環(huán)節(jié)風險

固定資產日常維修和保養(yǎng)計劃未合理制定，不能按規(guī)定實施維修和保養(yǎng)，導致資產失修或維護過剩，不能及時消除設備安全隱患，提高設備故障率，降低資產使用年限，引發(fā)固定資產使用安全風險。

（六）轉移處置環(huán)節(jié)風險

固定資產內部調劑未履行審批手續(xù)，資產調轉未能正確登記，導致資產流失。固定資產出租、出借、對外投資或出售過程中，合同協(xié)議簽訂不規(guī)范，導致不必要的法律糾紛，造成收入流失和資產損失。處置資產評估不準確，處置方式不透明，導致資產處置收入流失。

（七）清查盤點環(huán)節(jié)風險

固定資產清查盤點制度不完善，清查盤點工作組織不力，賬實不符資產無法及時被發(fā)現，不能及時彌補管理漏洞造成損失。盤盈、盤虧資產未能及時報批處理，導致原因不能查清無法追究責任。

四、高校固定資產內部控制對策

（一）高校固定資產整體層面的控制措施

高校固定資產整體層面的控制措施主要包括崗位分工控制、歸口管理控制、授權審批控制、單據記錄控制和信息系統(tǒng)控制等措施。

1.崗位分工控制。高校固定資產業(yè)務涉及眾多部門，資產管理部門、財務部門、使用部門應各司其職、各負其責。高校應配備專業(yè)人員負責固定資產業(yè)務管理，明確內部部門和崗位的職責、權限，保證不相容崗位相互分離，互相監(jiān)督與制約。同一部門或個人不得辦理固定資產業(yè)務的全過程。不同部門和崗位人員的職責分工必須明確，特別是預算審批、采購、驗收、付款、會計記錄，必須由不同部門和人員進行業(yè)務處理，倉庫保管、出入庫記錄和會計核算，必須由不同崗位人員辦理，做到不相容崗位和職務相互分離。

2.歸口管理控制。高校應完善固定資產內部管理體制，設置專門的資產管理部門，對固定資產實施歸口管理。資產管理部門作為高校資產管理的歸口部門和綜合職能部門，負責制定資產管理制度和業(yè)務流程并組織實施，統(tǒng)籌資產購置計劃，組織資產采購、驗收、維護和入庫登記，做好資產賬卡管理、清查登記。建立和完善資產管理信息系統(tǒng)，及時與財務部門對賬，執(zhí)行資產清查、產權界定、產權變動、資產評估，考核資產使用效率和運轉效益，辦理資產調劑、轉移處置等具體業(yè)務。

3.授權審批控制。高校應建立固定資產內部授權批準制度，明確審批的范圍、方式和程序，規(guī)定審批人、經辦人的權限、責任和工作要求。嚴禁未經授權的部門或人員辦理固定資產業(yè)務。對于固定資產業(yè)務中的重大事項，應實行集體決策和會簽制度。

審批人在授權范圍內，依據規(guī)定執(zhí)行審批。經辦人根據審批意見，負責具體辦理。經辦人發(fā)現審批人越權審批的業(yè)務，有權拒絕辦理，并及時報告。

4.單據記錄控制。高校在固定資產具體業(yè)務流程中，涉及的申請計劃、預算批復、詢價函、標書、合同協(xié)議、采購發(fā)票、出入庫登記單、維修保養(yǎng)記錄、記賬憑證、清查盤點表、處置單等記錄，作為資產管理業(yè)務實施的重要痕跡，應視作重要檔案保管。高校應充分發(fā)揮上述記錄單據，對經濟業(yè)務內容的反饋功能，保管好各類單據，未經授權嚴禁其他人員接觸，防止單據被毀損、篡改或遺失。出入庫單、處置單等應參照會計記賬憑證管理模式，按年、月、日連續(xù)編號，嚴防記錄篡改和丟失，確保資產業(yè)務記錄數據真實、完整。

5.信息系統(tǒng)控制。高校應按照資產管理信息化要求，加強資產管理信息系統(tǒng)建設，對固定資產實行動態(tài)管理。高校可以借鑒校園信息化發(fā)展經驗，結合學校實際，組織人力、物力和財力開發(fā)WEB網絡模式的資產管理信息系統(tǒng)，運用B/S（Browser/ Server，瀏覽器/服務器模式）操作手段，實現資產管理部門、財務部門、使用部門共同參與管理。

為確保信息系統(tǒng)數據的操作安全，高校應合理設置操作人員權限和職責，保護好系統(tǒng)操作日志，做好數據安全備份。信息系統(tǒng)能提高固定資產業(yè)務管理效率，減少手工記錄可能存在的誤差，同時方便各部門隨時查詢資產數據，及時開展對賬，查詢固定資產的來源渠道、保管、使用、預計年限等關鍵信息。便于進行資產統(tǒng)計分析，對相互之間管理工作開展監(jiān)督，實現固定資產的動態(tài)管理和共同控制。

（二）高校固定資產各業(yè)務環(huán)節(jié)的具體控制措施

高校應加強固定資產預算配置、購建、驗收登記、保管使用、維修保養(yǎng)、轉移處置和清查盤點等具體業(yè)務環(huán)節(jié)的內部控制。

1.預算管理控制。在固定資產預算安排過程中，高校內部部門應相互協(xié)調，充分溝通，按照“預算管理與資產管理相結合”原則加強預算管理。固定資產使用部門在提出申請計劃前應充分論證，資產管理部門應根據現有資產存量情況，對申請計劃進行審核，避免重復和浪費，財務部門綜合財力情況統(tǒng)籌安排。對于重大的固定資產投資項目，應聘請獨立的中介機構或專業(yè)人士進行可行性研究與評價，并實行集體決策和審批，確保投資決策科學合理。預算批復后，應嚴格執(zhí)行預算，對于違反預算執(zhí)行的情況，相關部門有權拒絕辦理。預算執(zhí)行過程中，因不可抗因素確需調整預算的，應按相關規(guī)定嚴格辦理審批手續(xù)。

2.資產購建控制。高校固定資產請購部門應提交完整的購建計劃，經預算安排和審批后納入采購流程。固定資產的購建應采用公平、公正、公開、透明的方式。對納入政府采購目錄或符合政府采購標準的，應按照政府采購有關流程辦理采購事項。對于重大工程項目，高校應組織成立專門的管理小組，由工程、審計、財務、投資、資產等專家參與項目論證，項目竣工決算后，應通過第三方中介機構審核并出具報告。

高校應建立合同審批制度，完善合同簽訂的業(yè)務流程，加強經濟合同管理。資產購建環(huán)節(jié)是高校違法、違紀和舞弊行為的高發(fā)地，高校應配備高素質人員參與，必要時同一崗位可配備兩名以上工作人員參與，相互制約，互相監(jiān)督。

3.驗收登記控制。固定資產驗收工作應由資產管理部門、使用部門、招標采購部門共同實施。對于外購固定資產，應對照合同協(xié)議進行驗收，出具驗收報告。驗收不合格的應及時督促供應商按合同約定執(zhí)行，涉及賠償的應及時索賠。自行建造的固定資產，應由建造部門、資產管理部門、使用部門等相關單位共同參與驗收工作，出具驗收報告。驗收不合格的，應及時追究相關責任，責令整改后重新組織驗收。對于國家投入、接受捐贈或其他單位無償劃撥轉入的固定資產，均應辦理驗收手續(xù)。

對驗收合格的固定資產，資產管理部門應及時辦理入庫、編號、建卡、分配等手續(xù)，發(fā)放識別標簽，以確保固定資產的身份有效識別。財會部門應按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定，及時確認固定資產的購建成本。固定資產實物賬應按國家規(guī)定的資產標準分類代碼進行分類、分戶設置，詳細記錄資產相關信息。資產卡片信息應與使用部門適時共享，方便賬實核對。資產卡片編號應保證唯一，作為固定資產的獨特身份索引號，與財務部門會計數據建立有效鏈接，方便實物賬和財務賬的適時對接及核對。

4.保管使用控制。高校應建立健全固定資產保管使用制度，明確使用部門和人員的保管使用職責和權限。高校固定資產使用部門具體負責資產的日常保管和使用，對各類資產的使用實行崗位責任制，指定專職或兼職人員負責管理，定期與資產管理部門核對資產臺賬，及時報告資產使用和變動情況。對于精密貴重、容易發(fā)生安全事故或有保密等特殊要求的固定資產，應指定專人保管、專人使用。對于大型教學、科研儀器設備等，應制定具體操作規(guī)程，組織崗位人員進行操作培訓，防止因操作不當或失誤導致儀器設備使用壽命縮短或造成毀損。

高校根據實際情況，可在各資產使用部門設置專職或兼職的二級資產管理員崗位，加強使用單位對內部固定資產使用和變動情況的監(jiān)督檢查。使用部門應做好教學、科研儀器的教學、實驗操作記錄，明確使用責任，提高設備操作的嚴謹性。資產管理部門應加強監(jiān)督考核，防止因保管不善、使用不當造成固定資產被盜、挪用和毀損。對于長期閑置的固定資產，資產管理部門有權予以調配，防止資產使用效率低下造成的資源浪費。

5.維修保養(yǎng)控制。高校應對固定資產開展定期檢查，及時消除風險，并根據固定資產的運轉現狀、操作頻率、使用周期、使用操作檔案等信息，制定固定資產保養(yǎng)、維修計劃。資產管理部門審核申請計劃后組織論證評估，確需保養(yǎng)、維修的納入計劃報批，財務部門根據實際情況合理安排保養(yǎng)、維修經費。

固定資產的維修、保養(yǎng)過程中應做好相關記錄，作為固定資產的重要檔案保管。固定資產出現毀損的，應開展調查分析查明原因，因人為因素造成的應追究責任，追償索賠。對于固定資產大型維修或技術改造計劃，應充分開展可行性論證，需要時可聘請外部專家參與評估。固定資產大型維修或技術改造涉及資產增值應予以資本化的，應按會計制度要求做好相關賬務處理。

6.轉移處置控制。高校發(fā)生固定資產的出租、出借、對外投資業(yè)務時，應組織可行性論證，并嚴格辦理內部審批手續(xù)后報上級主管部門、財政部門審批。加強固定資產出租、出借、對外投資的合同協(xié)議管理，嚴格約定合同事宜。涉及產權變動的高校應及時辦理產權變動手續(xù)。高校內部發(fā)生部門調整、職能劃轉、人員調動以及資產內部調劑等情況時，應辦理固定資產移交手續(xù)，經審批后做好資產移交。資產管理部門應做好資產移交卡片信息的變更登記，詳細記錄移交資產名稱、編號、時間、地點、人員等關鍵信息。

高校應完善報廢、報損、出售、捐贈等固定資產處置制度，確保固定資產處置的科學性、合理性。使用期滿、正常報廢的固定資產，經內部審批后辦理報批手續(xù)。使用期限未滿、非正常處置的固定資產，應組織必要的論證。對于重大固定資產處置，應采取集體審批方式。資產處置涉及產權變更的，應及時辦理變更手續(xù)。固定資產處置應采取公開、公平、公正的方式進行，經中介機構評估后通過招投標、拍賣或協(xié)議轉讓方式處置。

7.清查盤點控制。高校應建立固定資產定期清查盤點制度，核查資產管理部門資產明細賬、財務部門資產總賬、使用部門資產卡片賬、固定資產實物等是否相符。對賬賬、賬實不符情況應及時分析、查明原因，涉及責任的應予以追究，確保學校固定資產信息真實、完整。

清查盤點前，應制定完善的固定資產清查計劃，組織責任心強、業(yè)務素質高的專業(yè)人員開展清查工作。明確清查人員的職責、權限和責任，確保清查工作不走過場，不流于形式。清查小組應根據清查結果編制固定資產盤點表，明確盤盈、盤虧情況，總結分析盤盈（虧）原因，提出解決意見并辦理報批和后續(xù)賬務處理手續(xù)。對于清查過程中發(fā)現的閑置資產應辦理內部調劑手續(xù)，避免閑置浪費。為提高資產清查效率效果，規(guī)模較大、固定資產數量較多的高校，可以根據需要按規(guī)定程序聘請第三方中介機構進入學校開展清查盤點工作。