本刊實習記者 | 劉高珅

共建共享再出細則，市場之手與行政之手能否相得益彰？

本刊實習記者 | 劉高珅

近日，工信部、國資委聯(lián)合發(fā)布《關于2015年推進電信基礎設施共建共享的實施意見》（《意見》），對2015年電信基礎設施共建共享進行了部署。近年來，國家一直在倡導電信基礎設施的共建共享，事實上，早在2008年便有相關規(guī)定出臺。與此前所不同的是，本次《意見》提出了“將中國鐵塔股份有限公司納入全國電信基礎設施共建共享領導小組及辦公室，將省級鐵塔公司納入省級共建共享協(xié)調機構”，并明確要求三家運營商原則上不再自建鐵塔等基站配套設施，小區(qū)寬帶接入設施有條件共享的也必須共享。

共建共享措施的進一步細化，無疑對于政策的執(zhí)行將起到積極的推進作用，而鐵塔公司的成立，或許將成為該政策落地的助推器。

共建共享道路艱難

雖然近年來國家一直在提倡共建共享，但是該政策的實施效果較為有限，政策出臺6年多來，三大運營商仍然各自為戰(zhàn)，共建共享程度較低。

分析師、藍戈智庫專家梁既白認為，造成這種情況的原因主要在于三大運營商之間競爭激烈，而網(wǎng)絡質量是決定運營商市場競爭力的重要因素，因此不愿意共享優(yōu)質市場資源也在情理之中。茁思迅行企業(yè)管理咨詢有限公司高級咨詢顧問金峰對這一點表示認同，他表示，從市場競爭角度看，強大的基礎設施資源是強勢競爭者賴以存在的基礎，他們自然不愿意將基礎設施共享給弱勢競爭者，從而影響自己的競爭地位。“因此基礎設施的共享不僅需要資金投入，還涉及打通建設環(huán)節(jié)的各類關系，過程十分不易?！苯鸱灞硎?。

此外，缺乏有力的執(zhí)行機構和執(zhí)行措施也是共建共享工作推進不利的重要原因，共建共享的考核專業(yè)性比較強，對行政部門而言難以操作；加之此前通信市場尚未完全開放，種種原因導致政策落實障礙重重。

一位不愿具名的人士表示，出于個人利益以及便于公司管理的角度考慮，具體操作人員對共建共享的不接受也是該政策難以推進的原因。

與2008年的共建共享文件相同的是，本次《意見》也提到了共建共享的目的在于減少資源重復建設。對此，獨立IT、電信分析師付亮認為，加強共建共享能否取得預期效果，取決于能否讓運營商之間形成很好的利益輸送。文件可以解決一部分問題，但是不能解決全部問題，其中的關鍵還在于各方利益之間的協(xié)調。金峰則認為，《意見》的執(zhí)行效果，除了取決于各運營商的積極程度外，更重要的取決于政府部門對此事的推動力度。

金峰認為，除了減少資源重復投入外，共建共享還有兩個目的：其一是推進電信行業(yè)向民營資本開放，尤其是資源投入核算清晰、資源收入核算清晰的資源建設出租領域；其二是促進國有企業(yè)內(nèi)部反腐，將最可能產(chǎn)生腐敗的領域，集中構建成統(tǒng)一企業(yè)，使其更容易被政府、社會資本以及其他運營商所監(jiān)督。

鐵塔公司成亮點

值得一提的是，在此次發(fā)布的《意見》中，鐵塔公司也被納入到領導小組當中。鐵塔公司由三家基礎運營商共同出資設立，經(jīng)營范圍包括鐵塔建設、維護、運營，基站機房、電源、空調配套設施和室內(nèi)分布系統(tǒng)的建設、維護、運營，以及基站設備的維護，其成立目的之一就在于電信基礎設施的共建共享。

專家認為，鐵塔公司的經(jīng)營范圍就包含電信基礎設施的建設，其成立目的與本次《意見》要求相符，因此，鐵塔公司參與電信基礎設施的共建共享是必然工作。金峰認為，參考以往慣例，鐵塔公司被納入領導小組后，領導小組中的成員就會被訂立相應的考核要求，如此，便能夠更為有效地推進相關工作。而付亮認為，鐵塔公司的股東是三家基礎運營商，它與三家基礎運營商都有資本關系，此外還具有資源共用后帶來的效應，或許能夠加快共建共享速度，提升共建共享比例。

行政手段能否見效待觀察

與2008年工信部發(fā)布的共建共享意見所不同的是，本次《意見》不但提出了具體的要求，還制定了明確的考核和處罰機制?！兑庖姟访鞔_指出：共享率方面，桿路、管道、室內(nèi)分布系統(tǒng)分別不低于70%、45%和45%；共建率方面，桿路、管道、室內(nèi)分布系統(tǒng)分別不低于30%、40%和35%?！兑庖姟愤€明確了違反規(guī)定的行為將受到的處分：根據(jù)情節(jié)嚴重程度可建議其上級單位對相關責任人進行處分，因此被撤、免職人員三年內(nèi)不得予以任用；國資委方面，對于發(fā)現(xiàn)違反處罰規(guī)定的，將由國資委在集團公司業(yè)績考核中直接減分，運營商如果在全國范圍內(nèi)違反3次即減0.1分，并以此類推，最多減0.9分。

那么，明確的共建共享率標準和更為嚴厲的違規(guī)處分能否促進政策落實？對此，金峰認為，考核指標與企業(yè)整體以及企業(yè)的具體負責人利益息息相關，但往往考核指標間也存在互斥之處，企業(yè)及負責人在完成多項考核指標時，往往會尋找能夠使總分最大化的平衡點。

付亮認為，用行政手段對市場化行為進行管理，在一定時間內(nèi)是有效的，但是從長遠來看效果并不好，可能會出現(xiàn)上有政策下有對策的情況，未必能使效益最大化，最后極有可能依然受制于各家運營商的利益關系。此外，也有業(yè)內(nèi)人士指出，行政機構沒有能力檢查三家基礎運營商對政策的落實情況，只能依靠運營商上交的數(shù)據(jù)來判斷，因此，如果運營商不愿意共建共享，行政手段很難起到預期效果。

此外，政策的落實不是一朝一夕的事情。付亮認為，三家基礎運營商現(xiàn)在擁有的基礎資源不一樣，未來的需求也不一樣，這就成為落實政策的障礙之一。共建共享對于相對落后的運營商有利，卻會成為領跑運營商加速快跑的障礙。

對于共建共享政策落實的障礙，金峰認為主要包括兩點：第一，存量基礎資源的處置問題，即存量基礎資源是否納入共建共享范疇；其二，新建資源的數(shù)量問題，有可能會出現(xiàn)運營商為符合考核要求而減少建設量的情況，如何在推進共建共享的同時保持運營商的建設積極性，是未來政策推進需要考慮的重要問題。