中國鐵塔股份有限公司泰州市分公司 吳 凡

標本兼治解決基站“建設難”

中國鐵塔股份有限公司泰州市分公司 吳 凡

如今，不管是通訊、還是旅游、購物、娛樂等需求都可以在一部小小的手機上迅速實現(xiàn)，手機已經(jīng)成為人們生活的一部分，曾有人開玩笑說，不看微信，睡覺都不踏實。信號不好影響用戶使用時，用戶會投訴?？墒牵斶\營商、鐵塔公司欲在小區(qū)建基站改善網(wǎng)絡信號時，用戶又是另一番拒絕、抵制的景象，今年以來廣東中山、安徽合肥、福建三明等地都發(fā)生了民眾抵制建站，運營商和鐵塔公司無奈之下公告拆除基站的事件。

筆者曾在運營商某地市分公司從事法務工作，遇到這樣一個案例，某縣分公司在一小區(qū)尚未建成時，即與開發(fā)商簽訂樓頂租賃協(xié)議。小區(qū)建成后在樓頂建設一座基站。后開發(fā)商將房屋悉盡售出，頂樓住戶發(fā)現(xiàn)通信基站后，以未經(jīng)其同意為由，要求運營商立即拆除，在協(xié)調(diào)過程中，住戶竟私自拆除，造成周邊地區(qū)的用戶通信受到影響。

運營商經(jīng)常陷入因信號弱而遭客戶投訴，為加強信號新建基站卻遭住戶反對甚至抵制、拆除基站的尷尬境地。究其矛盾主要集中于兩方面：一是住戶主張自己對樓頂?shù)奈餀?，認為建設基站需經(jīng)其同意；二是認為移動基站的輻射會對其自身健康造成損害。那么住戶的主張是否有法律依據(jù)？如何有效破解目前小區(qū)基站無法建或建了拆的困境？

本文擬圍繞上述兩個問題，從綜合治理的角度，探討相關解決之道。

治理的根本:法律保障

業(yè)主主張樓頂?shù)奈餀嗟囊罁?jù)主要是源于《物權法》以及《物業(yè)管理條例》等相關規(guī)定。《物權法》第七十條明確：“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利?！薄肮灿泻凸餐芾淼臋嗬背蔀闃I(yè)主對小區(qū)內(nèi)移動基站建設許可的基礎。第七十六條規(guī)定還進一步確定了業(yè)主對重大事項的決定權：“下列事項由業(yè)主共同決定：（六）改建、重建建筑物及其附屬設施；（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項?！毙^(qū)業(yè)主根據(jù)此有權決定是否同意建設移動基站等。

此外，《物業(yè)管理條例》第十一條也規(guī)定：“下列事項由業(yè)主共同決定：（五）制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護等方面的規(guī)章制度?！钡谖迨鍡l又明確：“利用物業(yè)共用部位、共用設施設備進行經(jīng)營的，應當在征得相關業(yè)主、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)的同意后，按照規(guī)定辦理有關手續(xù)。業(yè)主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業(yè)主大會的決定使用?！鄙鲜鲆?guī)定亦可成為小區(qū)業(yè)主阻礙基站建設的法律依據(jù)。

而運營商、鐵塔公司主張有權在小區(qū)樓頂建設基站的法律依據(jù)主要包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十九條：“城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，……優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施……?！币约啊吨腥A人民共和國電信條例》第四十七條：“基礎電信業(yè)務經(jīng)營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信移動

基站等公用電信設施，但是應當事先通知建筑物產(chǎn)權人或者使用人，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權人或者其他權利人支付使用費?！?/p>

就業(yè)主主張依據(jù)的《物權法》以及《物業(yè)管理條例》而言，雖說明業(yè)主擁有相關權利，但更表明建筑物屋頂應屬于該棟建筑物全體業(yè)主共有和共同管理，而非頂樓業(yè)主專有，樓頂建設基站應當由該棟樓的全體業(yè)主按照法定程序共同決定，故頂樓業(yè)主無權拆除運營商、鐵塔公司的基站。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖規(guī)定“通信基礎設施”作為城市基礎設施以及公共服務設施，應優(yōu)先設置安排，但因?qū)嵺`中規(guī)劃部門對“通信設施范圍”理解的偏差，影響了基站規(guī)劃的落地實施工作。而實際上，無論是工信部下發(fā)的《關于推進電信基礎設施共建共享的實施意見》，還是各地出臺的推進通信基礎設施共建共享的通知等文件，均將鐵塔、桿路、基站、傳輸線路納入共享范圍，均說明基站和鐵塔是通信基礎設施的有機組成部分。

從法律的位階來看，上位法優(yōu)先于下位法，法律優(yōu)先于行政法規(guī)，即在小區(qū)基站建設糾紛處理中應優(yōu)先適用《物權法》而非《電信條例》，故要從根本上解決小區(qū)基站建設難問題，首先要完善法律規(guī)定。建議將來出臺的《電信法》在立法上不妨借鑒國外在這方面的立法經(jīng)驗：美國1996年《電信法》規(guī)定，經(jīng)營者要使用他人的土地或建筑物進行電信設施建設的,如果產(chǎn)權人是國家,即穿越公共基礎設施的,只要政府批準即可,如果產(chǎn)權人是私人,必須經(jīng)過產(chǎn)權人同意,產(chǎn)權人不同意或者補償數(shù)額無法達成一致的,任何一方可以啟動行政仲裁或法律訴訟,由此可以看出雖然美國在電信基礎設施建設方面?zhèn)戎乇Ｕ袭a(chǎn)權人的權利,但為了保障通信事業(yè)的發(fā)展,同時也設立了相應的爭端解決機制。

再來看看與我國法律體系有相似之處的德國是如何規(guī)定的,德國《電信法》第57條規(guī)定，除基礎設施外，其他財產(chǎn)的所有權人不得拒絕電信業(yè)務經(jīng)營者通過其財產(chǎn)進行電信線路建設、運營和更新。私人業(yè)主可以要求經(jīng)營者補償其因提供財產(chǎn)而受到的實際經(jīng)濟損失和臨時性經(jīng)濟補償要求。不難看出，該規(guī)定在保障通信發(fā)展與保護私有財產(chǎn)之間能夠兼顧各方利益，實現(xiàn)公共利益與個人利益相協(xié)調(diào)的目標。

我國臺灣和香港地區(qū)對于基站建設如是規(guī)定：臺灣《電信法》規(guī)定，設置無線電基地臺，可無償使用公共用地，可有償使用建筑物屋頂。因建設無線電工程的需要，對于田園、宅地皆得同行，建筑物應預留置放電信設備的空間，以利通信事業(yè)的發(fā)展。香港《電訊條例》規(guī)定，經(jīng)營者在土地上設置與維護電訊線路時，應向土地所有人或使用人給予合理通知，并與土地享有合法權益者就經(jīng)營者須支付的費用達成協(xié)議，如未能達成協(xié)議，應根據(jù)《仲裁條例》申請仲裁。

筆者以為，上述規(guī)定，根據(jù)我國國情以及基站實際建設情況，宜借鑒德國《電信法》的相關內(nèi)容；與此同時，建議在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中細化基礎電信設施建設項目納入土地利用總體規(guī)劃和

城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃的內(nèi)容，規(guī)定各方的權利、義務。只有法律先行，才能使運營商的基站建設具有充分的保障和依據(jù)，無需理會業(yè)主的不合理訴求。

當然，在現(xiàn)階段，由于《電信法》等立法措施一時難以出臺，此時，地方性法規(guī)或是政策性文件的制定顯得尤為重要，目前，我國一些城市例如上海、江蘇、福建等地相繼出臺了地方性政策文件，對通信設施的同步規(guī)劃等做出了詳細地規(guī)定；今年以來，各地區(qū)鐵塔公司通過加強與地方政府部門的溝通，促成一些地區(qū)出臺了類似文件，各地運營商、鐵塔公司可借鑒相關經(jīng)驗。在缺乏政策依據(jù)時，運營商應提前做好規(guī)劃，由本地通管局（行管辦）主導，協(xié)調(diào)政府部門納入城市建設規(guī)劃，不過因為以往三家規(guī)劃并不完全一致，所以協(xié)調(diào)難度較大，而鐵塔公司的成立則使小區(qū)基站建設協(xié)調(diào)工作相對容易許多，目前在江蘇徐州地區(qū)，鐵塔公司已牽頭完成了地區(qū)信息基礎設施空間布局規(guī)劃的編制。

根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，并且便于實踐操作，運營商、鐵塔公司在現(xiàn)有小區(qū)建設基站，特別是樓頂站時，如能協(xié)調(diào)整棟樓業(yè)主，則應當與業(yè)主簽訂協(xié)議，如操作較為困難，則建議選擇小區(qū)物業(yè)公司,同時給予頂樓業(yè)主適當補償。與物業(yè)簽訂協(xié)議的原因，在于物業(yè)公司與業(yè)主委員會之間有物業(yè)委托服務協(xié)議，此類協(xié)議中一般都會授權物業(yè)公司對小區(qū)共有部位進行管理和維護，雖然該授權是以物業(yè)公司的義務形式而存在，但在一定程度上物業(yè)公司可視為共有部位的管理者和實際使用人，符合《電信條例》“應當事先通知建筑物產(chǎn)權或者使用人”的規(guī)定；從立法精神來理解，物業(yè)公司使用小區(qū)公共部位應當是出于維護業(yè)主利益的需要，而在小區(qū)建設基站的本意就是為了改善小區(qū)的通信服務，更好的服務小區(qū)業(yè)主；與此同時，在與物業(yè)簽訂租賃協(xié)議時，盡可能約定租金的用途，即租金用于小區(qū)公益事業(yè)，督促物業(yè)公司將租金用于為全體業(yè)主提供服務的場合，這樣的約定能夠滿足《電信條例》中支付使用費的規(guī)定。此外，頂樓業(yè)主為直接受到基站影響的一方，在實際建設中，其通常為基站建設反對最強烈者，考慮基站后期維護的便捷性，出于公平原則，建議給予其一定的補償。

治標的路徑:消除疑慮

除了主張樓頂?shù)乃袡嗤?，業(yè)主反對在自家附近建設基站的另外一個理由就是，基站輻射危害身體健康。而實際上我們國家制定的環(huán)境輻射標準要比歐美國家嚴格很多，《電磁輻射防護規(guī)定》與《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》中，明確要求電場強度需小于12伏/米，或者說功率密度每平方厘米小于40微瓦，而美國現(xiàn)有的標準是每平方厘米小于400微瓦，比我國要寬松10倍。但即便如此，社會公眾對電磁輻射問題，可謂“談幅色變”，甚至有一些媒體將其視為空中無形殺手，與輸變電工頻電磁場等混為一談。即使在運營商出具環(huán)評報告后，業(yè)主也往往不予認可。分析其原因，一方面是基站建設環(huán)評的公信力問題；另一方面則是公眾對電磁輻射缺少科學認知。

去年，江蘇省環(huán)保廳專門下發(fā)《關于切實加強建設項目環(huán)保公眾參與的意見》，要求建設單位在開展環(huán)境影響評價的過程中，應通過網(wǎng)站、報紙等公共媒體和相關基層組織信息公告欄等便于公眾知情的方式，向公眾公告項目的環(huán)境影響信息。這就要求運營商、鐵塔公司以及政府部門及時向公眾公開基站環(huán)評的信息，2009年，上海市新增設了數(shù)百座3G基站，上海市無線電管理局特意委托相關檢測單位，對本市TD基站電磁輻射環(huán)境影響進行了多次分析評估，并將結果公布于眾，消除公眾對環(huán)評的疑問。此外，建議賦予基站所在地業(yè)主異議權，《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》實施細則規(guī)定“基站所在地業(yè)主或者物業(yè)對基站的電磁輻射有異議的，經(jīng)營者應當向具有法定資質(zhì)的檢測機構提出電磁輻射檢測申請。經(jīng)檢測超過有關標準的，經(jīng)營者應當采取措施，將電磁輻射降至符合國家環(huán)境保護規(guī)定的相關標準以內(nèi)?！比绱艘粊?，既保障了公眾的知情權和參與權，更增強了環(huán)評的透明度和可信度。

電磁輻射知識科普，除了常態(tài)化的知識普及、宣傳外，可開展體驗活動，邀請有異議的居民親自測量基站的輻射強度，以客觀的數(shù)據(jù)、事實，給社會公眾直觀的感受，增加公眾對基站的了解。

移動通信事業(yè)的發(fā)展，離不開基站建設，只有完善相關法律、法規(guī)等政策規(guī)定，使基站建設有法可依，才能從根本上保障基站建設的順利開展；只有完善基站建設的環(huán)評程序，增加公眾的參與度，才能使公眾走出基站輻射認識的誤區(qū)。