秦歡歡

(中共閔行區(qū)委黨校，上海 201100)

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社會治理視野下的特大城市人口調(diào)控模式探索

秦歡歡

(中共閔行區(qū)委黨校，上海 201100)

截至2014年底，我國特大城市已經(jīng)超過了20個，其中超千萬的特大城市已達6個。隨著我國城市化的推進，人口畸形集中、環(huán)境污染加劇等“大城市病”日益呈現(xiàn)，特大城市人口調(diào)控也越來越受到政府和學界的重視，很多地方政府甚至將人口調(diào)控納入了政府工作報告。十八屆三中全會“社會治理創(chuàng)新”的提出，給特大城市的人口調(diào)控工作提供了新的理念和思路，如何厘清政府、市場、社會在人口調(diào)控中的關(guān)系，形成政府引導、市場主導、社會參與的治理路徑，這對于特大城市人口調(diào)控工作的推進具有重要的意義。

社會治理；特大城市；人口調(diào)控；模式

一、 背景及意義

隨著我國城市化的推進，人口畸形集中、環(huán)境污染加劇、交通擁堵嚴重等“大城市病”日益呈現(xiàn)，特大城市人口問題也越來越受到政府和學界的重視?！秶胰丝诎l(fā)展“十二五”規(guī)劃》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等文件都對特大城市人口問題給予了充分關(guān)注，北京、上海等特大城市陸續(xù)將“嚴格控制人口規(guī)?！奔{入了政府工作報告。

截至2014年底，我國特大城市已經(jīng)超過了20個，其中超千萬的特大城市已達6個。隨著大量外來人口的快速導入，很多城市出現(xiàn)了外來人口倒掛現(xiàn)象。如上海閔行區(qū)，外來人口與戶籍人口之比達到了1.3∶1。隨著城市化的推進，近兩年北京、上海、廣州等城市的外來人口還在呈現(xiàn)遞增趨勢。外來人員的急劇增加、無序流入給特大城市的資源環(huán)境承載、基礎(chǔ)設施建設、公共服務能力、城市運行安全等帶來了極大的壓力。為此，“人口調(diào)控對策研究”具有重要的現(xiàn)實意義。

為了有效控制當?shù)氐娜丝谝?guī)模，北京、上海、廣州等城市都展開了人口調(diào)控的系列舉措如以業(yè)調(diào)人、以房控人、以證管人等。[1]人口調(diào)控的政策似乎越來越多，但是人口調(diào)控的效果卻遲遲未呈現(xiàn)，很多城市在人口調(diào)控過程中還碰到了百姓不理解、調(diào)控信心不足、調(diào)控成果難以鞏固等問題。

十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理，這不僅是國家領(lǐng)導人在治理理念上的重大調(diào)整，也是國家治理手段和治理方式的一大改變，更是國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。社會治理創(chuàng)新的提出，一方面重新喚醒了“社會”的力量，這就要求我們重新審視政府、市場、社會之間的關(guān)系，明確“社會”在治理中的地位，另一方面則強調(diào)了社會治理的方式，這是一種民主、平等、扁平的治理方式。因此，本文從“社會治理”這一視角出發(fā)，對當前特大城市人口調(diào)控策略中存在的問題進行梳理，有針對性地提出優(yōu)化路徑，相對來說具有一定的科學性和創(chuàng)新性，同時也使制定的相關(guān)政策和措施更具有可行性和可持續(xù)性。這既有助于維持特大城市的秩序，又對調(diào)動特大城市的活力提供了動力支撐。

二、現(xiàn)有人口調(diào)控模式存在的問題

1.治理理念：共識性不足、認識不到位

從前期相關(guān)資料的梳理來看，目前各城市人口調(diào)控的治理理念上存在兩個主要問題，其一是共識性不足，即對到底需不需要人口調(diào)控存在著分歧。從人口調(diào)控的必要性來看，目前各界有不同的聲音，有些專家對人口調(diào)控提出了質(zhì)疑，認為現(xiàn)在的人口調(diào)控政策是回到了人口管理的最早階段(嚴格控制階段)，早期的實踐就證明了人口調(diào)控是無效的，還有專家認為“城市承載本身就是個偽命題”，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵就是持這種觀點的，他認為承載力本身就是個偽命題，出現(xiàn)問題應該是要加強管理，提升公共服務能力方面，而不是進行所謂的人口調(diào)控。另外，有些專家學者則認為，當前特大城市中普遍面臨的問題如堵車、房價高、看病難等問題是因為特大城市的人太多了，所以維持城市秩序應該從控制人口規(guī)模入手。正是因為在人口調(diào)控共識方面的不足，使得人口調(diào)控在落實過程中存在著調(diào)控信心不足、調(diào)控觀望態(tài)度、調(diào)控合力不足等問題。

人口調(diào)控理念上碰到的另一個問題則是對人口調(diào)控的認識不到位。很多實踐部門認為人口調(diào)控是非常必要的，但是很多人把人口調(diào)控曲解為“通過政府的力量來驅(qū)趕外來人口”。正是在這樣錯誤理念的指導下，很多政府采取了強硬手段，甚至是粗暴手段來驅(qū)逐外來人口，比如一刀切取消低端產(chǎn)業(yè)，企圖通過消滅低端產(chǎn)業(yè)來減少低端從業(yè)人員。但實際上這樣的方式造成的結(jié)果是不可估量的。低端從業(yè)人員不一定會真正離開這座城市，另一方面失去了對這部分人的管理線索，反而增加了管理的不確定因素和管理成本，甚至給社會帶來了不穩(wěn)定因素。就像中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞所說的那樣“我的質(zhì)疑是被‘控制’下來的外來人口是否真的離開了這個區(qū)，離開了北京？若是，那么北京市的流動人口為什么仍然見長”。這樣的調(diào)控方式最終的結(jié)果是，總體上難以達到調(diào)減的目標，局部地區(qū)人口不減反增，管理不確定性增加，社會秩序更加難控。

2.治理主體：共治力量不足

在人口調(diào)控的過程中，治理主體也是一直受爭議的話題。人口調(diào)控的治理主體到底是誰？很多人認為人口調(diào)控的主體是政府。正因為如此，現(xiàn)行的很多人口調(diào)控政策比如限購、限貸、限行、提升居住證辦理門檻、提高落戶標準、拆除違章建筑等策略都是政府出臺的。因為很多人對人口調(diào)控主體認識的不到位，使得人口調(diào)控的主體陷入“孤單”狀態(tài)，面臨著共治力量的嚴重不足。共治力量的不足，表現(xiàn)為市場主體參與不足。一方面，在政府及行政手段的干預下，市場調(diào)節(jié)資源的規(guī)律受到了破壞，從而使得市場調(diào)節(jié)人口的實效也受到了抑制。企業(yè)作為市場的主體，由于不了解人口調(diào)控的理念、目標，在人口調(diào)控過程中出現(xiàn)了抵觸、鬧事等行為阻礙了人口調(diào)控工作的推進。共治力量的不足，另一方面表現(xiàn)為社會力量參與不足，尤其是市民參與的不足。人口調(diào)控工作關(guān)系著市民的切身利益，一定程度上也會影響部分市民的利益，減少租金收益等等，如果沒有市民的理解和配合，人口調(diào)控不僅難以落地，還會引發(fā)政府和市民之間的矛盾，這也是當前特大城市人口調(diào)控成效遲遲未現(xiàn)的原因之一。

3.治理方式：過于強調(diào)“堵”治、過于強調(diào)行政治理

在治理方式上，當前主要凸顯了兩大問題：一是人口調(diào)控更多的是強調(diào)“堵”治，二是人口調(diào)控過多強調(diào)行政的力量。從目前情況來看，各城市的人口調(diào)控還是側(cè)重以“堵”為主，如通過提升居住證門檻、提高落戶門檻、提高兒童入學門檻、淘汰低端產(chǎn)業(yè)等方式產(chǎn)生人口擠出效應。從短期上來看，以“堵”治人見效似乎比較快，能達到立竿見影的效果，但是“堵”治可持續(xù)性是值得商榷的。“堵”的結(jié)果是帶來了人員的快速流動，城市內(nèi)的快速轉(zhuǎn)移。這不利于及時有效統(tǒng)計和掌控外來人口的信息，而且也加劇了政府管理的難度。外來人口在城市內(nèi)的快速轉(zhuǎn)移，還容易加劇不同區(qū)塊間的矛盾影響區(qū)域之間的和諧。而從全局來說，人口調(diào)控帶來的只是局部區(qū)域人口數(shù)量的加減，而從整體上來說卻難以達到調(diào)減的目的。所以，單純地采用“堵”治的人口調(diào)控模式難以從根本上達到人口調(diào)控的目標，反而加劇了內(nèi)部的矛盾，甚至為社會不穩(wěn)定埋下了隱患。

另一方面，當前的人口調(diào)控過于強調(diào)行政的力量即期望通過行政手段及行政干預來解決人口問題。但是政府的行政干預破壞了市場配置資源的規(guī)律，使得人口調(diào)控效果難以鞏固，甚至出現(xiàn)了大量反彈。再加上當前的社會結(jié)構(gòu)在發(fā)生質(zhì)的變化，市民的需求變得越來越多元化，利益變得復雜化，人與人之間的關(guān)系也變得松散化，“一竿子到底”的行政管理模式難以發(fā)揮治理作用。如果現(xiàn)在還采取任務分解、層層下派的人口調(diào)控模式，依靠最基層的行政力量(村居委)來進行人口調(diào)控，其結(jié)果是可想而知的。再加上當前的村居委本身沒有執(zhí)法權(quán)，沒有專業(yè)的人口管理人員，要實現(xiàn)人口調(diào)控的目標，其無奈的選擇可能是數(shù)據(jù)的虛報和瞞報。

三、社會治理視野下的人口調(diào)控模式探索

筆者認為人口調(diào)控工作中，要積極發(fā)揮政府的引導作用、市場的主體作用、市民的參與作用。

1.發(fā)揮政府引導作用

(1)完善規(guī)劃，實現(xiàn)人口有序流動。政府作為城市發(fā)展的引導者，其主要作用是根據(jù)城市的資源稟賦、文化傳統(tǒng)等特征來確定城市功能并在此基礎(chǔ)上明確城市發(fā)展模式?；羧A德倡導的田園城市理論就是強調(diào)通過“城鎮(zhèn)體系”規(guī)劃來平衡中心城市的發(fā)展從而解決不斷畸形發(fā)展的大城市問題，英國的新城運動主要來源于霍華德的思想，其主要是通過新城的規(guī)劃建設來疏散倫敦的人口。所以，作為中央政府，如何做好頂層設計，從國家這個層面做好全局的規(guī)劃比如建立新城、城市次中心、開發(fā)農(nóng)村地區(qū)等，對于特大城市的人口疏散有著重要的意義。另外，特大城市應充分利用十三五規(guī)劃這個契機做好城市功能定位工作。從目前我國特大城市發(fā)展現(xiàn)狀來看，很多特大城市都面臨城市功能定位多樣化甚至全能式發(fā)展的情況，比如北京的城市功能多達十幾種。這不僅不利于城市的清晰、長遠發(fā)展，也導致了城市人口過多集聚。所以，在城市規(guī)劃中做到有所取舍很重要。就像美國，不同城市的發(fā)展定位都非常清晰，華盛頓是政治文化中心，紐約是金融貿(mào)易中心。也只有這樣，城市規(guī)劃才能真正起到定位和引導的作用，才能促使人口的有序流動。[2]

(2)加強區(qū)域之間的合作，實現(xiàn)人口有機疏散。在人口調(diào)控中，政府除了通過規(guī)劃引導人口轉(zhuǎn)移以外，還應加強區(qū)域之間的合作，通過政府之間的對話與合作，實現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，從而促進人口的有機疏散。在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的過程中，某些產(chǎn)業(yè)對于一些區(qū)域來說，可能是要被淘汰或者被轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，但同樣的產(chǎn)業(yè)對于另一些區(qū)域來說可能是其目前所需要的，就像出口加工業(yè)一樣，可能對于東部地區(qū)來說已經(jīng)沒有發(fā)展的空間，但是在近幾年卻是促進中西部地區(qū)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。在這種情況下，如果區(qū)域政府之間能夠建立起對話的機制，就可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間及時有效的轉(zhuǎn)移，這對于東部城市來說可以有效緩解人口壓力，對于中西部城市來說可以促進產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展，這是一種雙贏的結(jié)果。另外區(qū)域之間建立合作機制，也是促進人口有機疏散的有效渠道。從當前現(xiàn)狀來看，很多人拼命往特大城市里面擠，無非看中了特大城市較多的優(yōu)質(zhì)資源和就業(yè)機會。如果能夠建立起特大城市與周邊城市的合作，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享，這對于及時有效分散特大城市人口，帶動周邊城市發(fā)展有非常重要的作用。如在特大城市的周邊城市建立三甲醫(yī)院的分院，這樣不僅能實現(xiàn)醫(yī)療資源的共享，也可以讓患者及時有效地分流到周邊城市。

2.發(fā)揮市場的主體作用

人口調(diào)控過程中不僅需要政府的引導，更需要市場主體的積極參與，通過市場機制和市場規(guī)律的推進，從而促進人口的自由、合理流動。積極發(fā)揮市場主體的作用，第一，要盡量避免政府行政力量的干預。很多人為什么流入特大城市，一個重要的原因是特大城市有著較多的就業(yè)機會，且生活成本(不考慮買房)相對較低。尤其是一些行政級別高的特大城市，經(jīng)常用行政手段來配置公共資源，無形中壓低了水、電、公共交通等價格，使得一些城市生活成本出現(xiàn)了虛低，比如北京，在2014年年底調(diào)價前，其地鐵票價是2元均一價，這不僅低于世界各特大城市的地鐵票價，也大大低于地鐵營運成本。據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道，北京地鐵單一制票價2元，每年需要100億元的專項資金補貼。第二，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，要區(qū)分政府和市場的角色，明確政府和市場的資源配置空間，讓市場能夠在自己的資源配置空間中發(fā)揮最大效用。如國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院副院長文輝提到的“要分清哪些是政府需要配置的，哪些是需要市場配置的，政府主要做好基本公共服務，保證基本公共服務的均等化，至于高端的、差異化的、特色的公共服務要交給市場來做，通過市場對資源配置的決定性作用來疏散人口”。[3]第三，政府除了做好?；镜耐械追胀猓€應做的是做好市場的規(guī)范，制定好市場的運行規(guī)則，補好制度的缺位。[4]比如與外來人口密切相關(guān)的房屋中介行業(yè)，就要建立房屋中介的準入機制和準入標準，進一步明確房屋中介從業(yè)人員的準入要求，從而提升該行業(yè)的整體素質(zhì)。還要建立中介行業(yè)清除機制，對于租賃中的違規(guī)行為者及從業(yè)人員(如從事群租業(yè)務、違規(guī)建筑出租)實行嚴格的清除機制，并在一定時間內(nèi)不得跨入此行業(yè)。

3.發(fā)揮市民的參與作用

十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理，其治理目標則是要確保社會既充滿活力又和諧有序。同樣，人口調(diào)控工作要做到既充滿活力又和諧有序，不僅需要政策制度的支撐，更需要社會力量的支持，尤其是市民的參與。[5]其實，無論是以房控人還是以證管人，其背后都離不開市民群體的共同參與，沒有他們的共同參與，這些政策根本難以落地，甚至會引發(fā)政府和市民的矛盾。如何發(fā)揮市民在人口調(diào)控的作用，一方面要調(diào)動市民參與的積極性，另一方面則是要給市民搭建參與的平臺。

(1)轉(zhuǎn)變理念，調(diào)動市民參與人口調(diào)控的積極性?！叭丝谡{(diào)控”對于專家學者，也許是個非常熟悉的詞，但是對于市民卻是個陌生的詞匯。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多市民根本不清楚“人口調(diào)控”是做什么，甚至有部分市民根本沒有聽說“人口調(diào)控”一詞，在這樣的情況下又何來的人口調(diào)控共識呢！2014年上海兩會期間，上海人民廣播電臺就“人口調(diào)控”事項對兩會代表做了專訪，代表的回答很貼切，代表說人口調(diào)控的目標是“讓城市生活更美好”。既然如此，人口調(diào)控就不該是政府的一家之言，而是政府、企業(yè)、新老市民共同的目標和責任。所以，人口調(diào)控首先要讓市民了解什么是人口調(diào)控，人口調(diào)控的對象是什么，人口調(diào)控的目標是什么。人口調(diào)控不是要剝奪外地人和市民的利益和權(quán)益，而是為新老市民建立一個相對穩(wěn)定、有序、健康的生活環(huán)境。也只有在這樣的基礎(chǔ)上，市民才能更好地理解政府出臺的系列政策，才能積極配合政府的調(diào)控工作。然后，在這個基礎(chǔ)上，積極開展相關(guān)宣傳教育工作，如上海古美街道通過古美家園報、宣傳欄等渠道告知市民“什么是群租行為、群租的危害、群租的懲罰措施等等”，讓市民在宣傳教育中明確公權(quán)和私權(quán)的概念，不斷樹立法治意識。另外，也可以通過參與式教育、案例教育等方式著力將政府的人口調(diào)控理念轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窆餐睦砟?，從而調(diào)動市民參與人口調(diào)控的積極性和自覺性。

(2)搭建市民參與人口調(diào)控的平臺。做好人口調(diào)控工作不僅需要市民的理解和配合，更為重要的是要市民的共同參與。所以，搭建市民參與人口調(diào)控的平臺非常重要。一方面，政府可以著力搭建人口調(diào)控的共治平臺，讓市民作為共治主體之一，積極參與人口調(diào)控工作。比如開設群租、違章舉報監(jiān)督平臺，讓市民發(fā)現(xiàn)群居、違章等現(xiàn)象能夠通過這個平臺第一時間告知政府部門，形成市民發(fā)現(xiàn)、政府處理的共治格局。另一方面，要發(fā)揮“以民治民”和“用群眾做群眾工作”的智慧，比如建立業(yè)主公約、社區(qū)公約，將人口調(diào)控相關(guān)的事項納入業(yè)主公約、社區(qū)公約里面，通過業(yè)主之間的相互制約來遏制群租、違章等問題的產(chǎn)生，從而推進人口調(diào)控工作的落實。再比如建立居民議事會，將群租、違章搭建等問題提到居民議事會中協(xié)商解決，通過充分發(fā)揮市民自治的力量解決相關(guān)問題，這不僅提升了市民自主解決問題、化解問題的能力，也讓市民更好、更真實地去了解和認識群租、違章現(xiàn)象，從而深刻認識人口調(diào)控的意義以及提升其參與人口調(diào)控的積極性。所以，人口調(diào)控需要政府解決努力搭建市民參與的平臺，讓市民多渠道、多形式參與人口調(diào)控工作。也只有市民的共同參與，人口調(diào)控工作才能事半功倍。

[1]謝寶富.“以房管人”“以證管人”“以業(yè)控人”——城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口管理的三大政策工具[J].河北學刊，2011(2):131-134.

[2]宋迎昌,裴雪姣.特大城市人口調(diào)控的國際經(jīng)驗[J].人民論壇，2013(6):62-63.

[3]北京決策研究基地課題組,馬仲良,潘銀苗，等.調(diào)控北京人口規(guī)模的有效途徑[J].前線.2007(2):40-42.

[4]黃晨熹.城市外來人口宏觀調(diào)控政策研究之新視角[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2007(1):78-83.

[5]張先兵.北京市流動人口調(diào)控管理的現(xiàn)狀與對策[J].生產(chǎn)力研究，2013(2):128-131.

Exploration of Regulation Mode of Super-large City Population in the Vision of Social Governance

QIN Huanhuan

(Department of Teaching and Research, Party School of Minhang Committee of CPC, Shanghai 201100, China)

By the end of 2014, China has more than 20 metropolises, of which 6 cities have respectively exceeded 10 million of population. With the advancement of urbanization in China, the misshapen concentration of population, worsening environmental pollution and other metropolitan diseases are increasingly in presentation. Population regulation of metropolises increasingly catches the government's and academic attention. Population control has even been included into the work report of different levels of government. The policy of “social management innovation” put forward in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC provides new concepts and ideas to population control work of megacities. It is of great significance for the promotion of large urban population control as how to clarify the relationship between the government, the market and society in the population control, and form the governance path of government guidance, market-driven and social participation.

social governance; metropolises; population regulation; model

2015-10-26

2014年上海市黨校系統(tǒng)課題《特大城市人口調(diào)控路徑優(yōu)化研究》

秦歡歡(1985-)，女，浙江平陽人，法學碩士，主要從事社會治理、流動人口研究。

G924.24

：A

：1008-469X(2015)06-0105-04