莫于川

（中國人民大學法學院，北京100872）

公法視野中的依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進——十八屆四中全會決定的戰(zhàn)略意義、重大任務和現(xiàn)實課題解讀

莫于川

（中國人民大學法學院，北京100872）

本文對制定十八屆四中全會決定、全面推進依法治國方略的宏觀背景和戰(zhàn)略意義試做分析，深感其提出了深入改革發(fā)展新時代的戰(zhàn)略方針和基本目標；對十八屆四中全會決定強調(diào)的“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”做力圖深入的解讀，深感其特殊意義在于強調(diào)了必須堅持數(shù)十年中國特色社會主義改革發(fā)展道路取得的探索成果和前進路向；逐項探討十八屆四中全會決定在法制建設新十六字方針的基礎上提出六項重大任務的綜合考量和基本內(nèi)容，重點探討易被忽視、易生歧見的依法執(zhí)政與依法治國方略的辯證關系，深感四項目標性任務和兩項保障性任務都頗具新意、極為宏大、非常艱巨；嘗試分析了深入推進依法行政、加快建設法治政府須要省思的若干認識問題，深感觀念更新是制度創(chuàng)新的認識基礎和思想先導，堅持共同建設、法治中國的路向是實現(xiàn)中國夢的可靠保障。

四中全會決定；依法治國；依法執(zhí)政；依法行政；共同推進

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議（下稱十八屆四中全會）出臺了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱四中全會決定），這是具有深遠歷史意義的重要事件和重要文件，這一長達1.7萬字、達180多項制度革新舉措的綱領性文件具有何種意義和特點，提出了哪些研究課題和工作任務，會給我國經(jīng)濟、政治、行政、社會、環(huán)境、法制的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展帶來什么影響，應如何對其進行理解、加以貫徹，這些都關系到能否有效推進和最終實現(xiàn)依法治國方略，能否通過建設法治中國來保障實現(xiàn)中國夢。本文嘗試從公法視角探討如何解讀四中全會決定的宏大深遠意蘊，以助于認知和實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。

一、四中全會決定的宏觀背景和戰(zhàn)略意義

（一）四中全會決定的制定

黨的十八屆三中全會于2013年11月通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革作出頂層設計和戰(zhàn)略部署之后，中共中央著手考慮十八屆四中全會的議題，認為十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，要實現(xiàn)這個奮斗目標、落實這個頂層設計，須要從法治上提供可靠保障，全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案，以推動經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)廣闊的發(fā)展前景。

因此，2014年1月中央政治局作出決策：十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國專題并作出專門決定。為此成立了起草組，習近平同志任組長，組成8個調(diào)研組，在8個多月時間里分赴14個省區(qū)市，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，開展專題論證，反復討論修改。其間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議分別審議，并將決定征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，包括征求黨內(nèi)老同志意見，還遵行憲法原則專門聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士意見，最終完成并于2014年10月通過1.7萬字的四中全會決定，鮮明地提出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系的重大論斷，明確了建設社會主義法治國家的性質、方向、道路、抓手，確定了180多項改革舉措，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、隊伍建設、黨的領導等六大方面作出了全面部署，有針對性地回應了人民群眾呼聲和社會關切，以期有力地推進社會主義法治國家建設①四中全會決定開宗明義地提出：全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國，這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》單行本，人民出版社2014年10月出版，第1—2頁。。

在出臺三中全會決定不久又出臺四中全會決定，一年之內(nèi)連續(xù)推出全面深化改革決定和全面推進依法治國決定，共4萬字、約500項改革舉措的2個中央全會決定，這在中國共產(chǎn)黨的歷史上是僅見的，內(nèi)中有何特殊的意蘊？筆者認為，三中全會決定的內(nèi)容非常全面，是以經(jīng)濟體制改革舉措為主，四中全會決定的內(nèi)容也很豐富，而且內(nèi)容重合度較高，其主要內(nèi)容和基本形態(tài)是法治革新，但其最關鍵的核心內(nèi)容是政治體制改革舉措。

之所以說四中全會決定是以政治體制改革為主，且以法治體系建設為主體內(nèi)容和基本形式，這是因為該決定在形式上雖然是以建設法治國家和法治體系為基本命題，但實際上最核心、最關鍵的部分是政治體制改革有關內(nèi)容。例如，在我國的現(xiàn)實國情和憲治語境下，與政治體制關系最密切的要素是執(zhí)政黨的領導和人民代表大會制度，前者是主體政治生態(tài)，后者是根本政治制度。而四中全會決定提出要依憲執(zhí)政，要理順黨的領導與立法決策的關系，要健全執(zhí)政黨提出修憲建議的機制，要建立制定和修改法律的重大問題報告制度，要健全人大主導立法工作的體制和機制，要建立健全重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，要從各層次、各方面加強和改進執(zhí)政黨對全面推進依法治國的領導等②十八屆四中全會決定提出的第六項重大任務中，專門規(guī)定了黨政主要負責人承擔推進法治建設第一責任人的職責，各級人大、政協(xié)、一府兩院的黨組織要承擔領導和監(jiān)督本單位模范守法執(zhí)法的職責，要長期堅持政法委員會的組織形式并限定履行六項職能，要把法治建設成效作為工作實績重要內(nèi)容納入政績考核指標體系，要發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，此外還在黨的領導部分納入了國防和軍隊建設法治化、依法保障一國兩制實踐、加強涉外法制建設等新內(nèi)容，意在通過數(shù)十項具體的改革舉措，從宏觀、中觀、微觀層次，從各類組織機構的有關職責，來加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。，這些都是體現(xiàn)政治體制改革意涵的重大舉措。

當然，筆者認為四中全會決定是以政治體制改革為核心要素，以法制革新和法治建設為基本形式的重要文獻。這里所謂政治體制改革，是指已有足夠社會共識、客觀條件成熟、政治風險可控而被選用的改革舉措，那些社會共識不足、客觀條件不成熟、政治風險太大的內(nèi)容并未納入，實際上也無法納入。

全面深化改革的三中全會決定與全面推進依法治國的四中全會決定是姊妹篇，前者以經(jīng)濟改革為主體，后者以政治改革為核心，配套推出的這兩個重要文獻共提出約500項改革舉措，系統(tǒng)地對治國理政和經(jīng)社發(fā)展作出總體布局，具有特殊的時代背景、重大的現(xiàn)實意義和積極的引領作用，旨在為新常態(tài)、新時代的經(jīng)政配套改革作出戰(zhàn)略部署和系統(tǒng)安排。

（二）歷史比較角度的分析

有比較才有鑒別。新中國的歷史上也曾出現(xiàn)過相類似的文件和類似的時期。這里以“鄧小平時代”的經(jīng)驗教訓為例略做分析①外界對于中華人民共和國的歷史，有“毛澤東時代”、“鄧小平時代”的說法。前者是指1949-1978年的三十個年頭，簡稱“前三十年”，后者是指1979年至黨的十八大的三十多個年頭，簡稱“后三十年”。這兩個“三十年”都是中國共產(chǎn)黨帶領中國人民探索建設中國特色社會主義道路的艱難改革歷程，都有許多經(jīng)驗教訓，值得尊重和總結，絕不能互相否定。毛澤東主席曾在集思廣益的基礎上于1956年4月25日發(fā)表歷史性演講《論十大關系》，就是對“前三十年”社會主義革命和建設道路的經(jīng)政戰(zhàn)略構想和系統(tǒng)安排，具有科學性和前瞻性；由于當時的高層領導們發(fā)生認識偏差，自己拋棄了這一經(jīng)政戰(zhàn)略構想和系統(tǒng)安排，前進方向和工作重心發(fā)生嚴重誤判，教訓極為慘痛。現(xiàn)在迎來可能開啟的“習近平時代”，當然須要吸取歷史教訓，及時推出并堅持配套實施經(jīng)政改革的戰(zhàn)略構想和系統(tǒng)安排，這就是此處要做討論的話題。。

20世紀80年代是改革開放初期，也曾有過類似的戰(zhàn)略文件，這就是黨的十二屆三中全會于1984年10月20日通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》。我國于1978年底確定改革開放的方針政策，但那時“文化大革命”剛剛結束，人們尚處于觀望、徘徊、爭論之中。摸著石頭探索幾年后，在鄧小平同志主持下推出了上述文件，我國的經(jīng)濟體制改革得以系統(tǒng)地推進，農(nóng)村包產(chǎn)到戶、企業(yè)承包經(jīng)營等改革舉措的效果顯著，把農(nóng)村農(nóng)民、企業(yè)職工的積極性調(diào)動出來。當時提出經(jīng)濟體制改革以企業(yè)改革為中心，但推行企業(yè)改革后很快遇到體制矛盾問題，千千萬萬的企業(yè)仍然是政府機關的附庸、馬仔，不能獨立追求自己的利益和愿望，實質上是政企關系（包括政社關系、政市關系）沒有理順。于是人們逐漸認識到上層建筑和經(jīng)濟基礎須要配套改革，須要通過系統(tǒng)配套的政治體制改革加以解決。作出此項決策后，啟動了《中共中央關于政治體制改革的決定》有關調(diào)研起草工作②當時確定了10個專題，成立了30個調(diào)研組，每3個組完成1個專題，共形成10個研究報告，加上1個序言，擬最終形成1序10章的決定草案。筆者當時在重慶工作，也受組織委派加入了一個調(diào)研組，題目是“改革一切以行政級別劃線的官本位體制弊端”，本組已基本完成調(diào)研、撰稿任務。。但在形成決定草案的過程中，遇到一些突出矛盾和重大事件，特別是“價格雙軌制”等官商勾結、官員腐敗現(xiàn)象日益顯露，反對腐敗的學潮日益高漲③“價格雙軌制”是指20世紀80年代中前期，由于當時并存的商品物資的計劃價格、指導價格、市場價格，每年產(chǎn)生大約2000億元的“價差”，這是一筆近乎天文數(shù)字的巨額財富，其中相當一部分被“官倒”瓜分了（“官倒”是指有官方家庭背景關系的一些“官二代”開辦的皮包公司經(jīng)過倒賣物資審批文件，中國大地上一夜之間就冒出許多百萬、千萬富翁）。于是，抗議此種腐敗現(xiàn)象、旨在“反對官倒”的學潮日益高漲，整個社會的政治熱度越來越高，政治風險也越來越大。。當時的情況是一方面產(chǎn)生了嚴重腐敗，一方面還須要同時推行改革，加上其他復雜嚴重的因素（例如境外勢力的干擾破壞，時任高層領導之間矛盾扯皮錯失解決問題的良機），最終導致1989年政治風波。此后三年，許多人開始懷疑此前的改革道路是否走錯，產(chǎn)生了“寧左毋右”的錯誤做法，導致整個社會停滯不前、日益左傾，改革的方向、路線、成果險被否定葬送。在此情況下，原擬在經(jīng)濟體制改革決定之后隨即推出的政治體制改革決定就無奈流產(chǎn)了。

正是在此復雜背景下，深憂改革前途、勇?lián)鷼v史重任的鄧小平同志站出來，進行了創(chuàng)造歷史的頑強拼搏：他于1992年春以高齡抱病走武漢、走上海、走深圳、走珠海，一路走來耐心說服中央和地方的領導人，通過“南方談話”的方式幫助時任高層領導承認錯誤、端正路向、調(diào)整政策，終于將改革航船重新拉回改革開放的正確道路，并確定了浦東開發(fā)開放，從而挽救了改革，挽救了中國④這個歷史事件在著名的長篇通訊《東方風來滿眼春——鄧小平同志在深圳紀實》中得到反映、值得一閱（文載《深圳特區(qū)報》1992年3月26日第一版，由時任該報記者陳錫添同志撰寫）。。形成足夠共識后將“市場經(jīng)濟體制”寫進黨的十四大報告，1993年修憲又將“市場經(jīng)濟體制”寫進現(xiàn)行憲法，自此穩(wěn)定了我國的經(jīng)濟體制、經(jīng)濟基礎。

可能人們?nèi)詴幸苫螅杭热豁氁鐣?jīng)政要素比較協(xié)調(diào)穩(wěn)定，經(jīng)濟才能發(fā)展，那么在當時的情況下確定實行市場經(jīng)濟體制后，經(jīng)濟政治改革并不平衡，但經(jīng)濟仍然快速發(fā)展了那么多年，這又是為什么？對此可以補充說明一個原因：雖然原擬推出的政治體制改革決定由于前述原因沒能推出，但隨著形勢發(fā)展、工作需要、某些條件成熟，一些具有必要共識、較小風險和社會振動的政改舉措，后來也零星分散、降低程度地推出了，例如領導干部終身制、重大決策的民主協(xié)商制度、公務員制度、加強人大常委會制度等，從而緩解了政經(jīng)矛盾，降低了政經(jīng)張力，使得約束生產(chǎn)力發(fā)展的上層建筑因素受到某種克減，支撐經(jīng)濟發(fā)展頑強走到今天；但同時，正因為沒能經(jīng)政配套改革，留下了許多深層次的結構性矛盾或曰“難啃的體制硬骨頭”，導致許多領域和事業(yè)一直限于停滯、困境之中。

可見，到了深入轉型發(fā)展時期的今天，容易改的機制和方法問題都已改過，剩下的都是“難啃的體制硬骨頭”，特別需要系統(tǒng)配套的戰(zhàn)略方針和工作指導，這就是新近推出的以經(jīng)濟改革為主干的三中全會決定和以政治改革為核心的四中全會決定。后者強調(diào)法治建設，這是最穩(wěn)定、最規(guī)范、最見效的制度保障形式，表明了習近平為總書記的黨中央對于新形勢下如何轉型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的特殊考量?？梢哉f，現(xiàn)在的形勢、做法和要求與過去相比，有相似之處也有所不同，必須堅持全力推行配套改革的戰(zhàn)略方針。

（三）法治中國與一體建設

全面推進依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各個領域，須立足全局和長遠統(tǒng)籌謀劃，四中全會決定就我國法治建設的重大理論和實踐問題系統(tǒng)地做出回答，其中提到實現(xiàn)中國夢需要諸多方面的條件，其中建設法治中國是實現(xiàn)中國夢的基礎性保障。法治中國的理念和方針的提出，有其特殊的背景、內(nèi)涵、使命和要求。早在15年前（1999年）修憲，就通過修正案第十三條，在我國憲法第五條增加了一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！边@被稱為法治國家入憲，已成為全民共識。那么，憲法條文中的“法治國家”與現(xiàn)在討論的“法治中國”，二者是何關系？它們是否類似于馬鈴薯與土豆、西紅柿與番茄的同一關系？即便是同一關系，可又有誰曾在哪家餐館的菜單上看到過“醋溜馬鈴薯絲”這樣一道菜？

要從法理上分析回答前述問題可能并不那么簡單。四中全會決定中，正態(tài)分布地6次提到“法治國家”，而在導語和全文的結尾處2次提到“法治中國”，且均使用的是祈使句（“向著建設法治中國不斷前進”、“為建設法治中國而奮斗”），是將所有努力和最終愿景歸結于“法治中國”。這當中有著怎樣的特殊內(nèi)涵和要求呢？筆者認為，二者總體一致，指向同一事物，但有不同的時間、地域、政策等背景和要求，這些要素疊加來就顯示出新內(nèi)涵。筆者將其概括為兩個特點：一是法制建設新十六字方針，另一個是兩個堅持，也即堅持共同推進、堅持一體建設。由于這些新要求，“法治中國”的表述確有一些特別須要關注的內(nèi)涵。

20世紀80年代初提出的法制建設十六字方針，也即有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，30多年來發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)在已不完全適應主客觀的要求。例如，有法可依是過去很長時期的最大難點，至今也未完全解決好，但現(xiàn)在更突出的恐是有法難依的問題。我國現(xiàn)行的法律規(guī)范體系中，已有240多部法律、710多部行政法規(guī)、8700多部地方性法規(guī)，還有約2萬部規(guī)章，但由于立、改、廢不及時，其中很多法律規(guī)范已與現(xiàn)實要求不相符合，例如存在多年的收容遣送、收容教育、勞動教養(yǎng)等限制人身自由的懲罰制度，它們明顯不符合法治精神和《立法法》的規(guī)范，故提出了科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的新十六字方針。這是一個重要變化，特別是其中的科學立法，是對當下法制建設的更高要求。

論及推進依法治國時，不宜孤立而談，須要強調(diào)依法治國與依法執(zhí)政、依法行政共同推進，論及法治國家建設時，也不宜孤立而談，須要強調(diào)法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這是多領域、多層次、多類型、多變化的組織體系和制度體系。而且，在理解“國家”這個概念時，不能僅指國家的層次，還應有地方各級國家機關。如把法治國家僅僅認為是中央層面的，那么地方的人大立法、政府執(zhí)法、司法機關司法等依法辦事就成為無源之水、無本之木、無格之物，故地方的依法治理也須要積極推進，才能由此推進國家層面的法制建設。這猶如經(jīng)濟制度改革，開初提出讓一部分地方、人群先富起來，再先富帶后富地拉動其他地方、人群發(fā)展致富。這一原則同樣適用于政治體制改革。由于各地情況千差萬別，政治體制改革也不可能齊頭并進，也應根據(jù)各地的條件不同而有先有后，例如一些地方提出的依法治理方針（法治浙江、法治江蘇、法治廣東、法治四川等），這也應當是允許的。這與原先的簡單提法不完全一樣。正是由于這兩點，所以提出“法治中國”可謂具有新的內(nèi)涵、要求和意義，不能將其片面理解為只是增加了“中國特色”這幾個字。

此外，還須要關注一下黨的十八大以來中央文件提出的與“建設法治中國”有關的諸多制度革新，例如提出以民為本、關注民生，全面建成小康社會；在提出社會主義核心價值觀之時提出法治共同價值觀，包括自由、平等、公正、法治；作出全面推進依法治國的具體部署，也即6+X年的戰(zhàn)略安排；特別強調(diào)對公權力運行的制約監(jiān)督，對私權利的有效保障；確保司法機關依法獨立行使司法權，推動司法公正；強調(diào)社會建設的法治保障和依法自治，讓社會建設有法治保障；提出要善于運用法治思維和方式推進改革①例如2012年12月4日在北京召開的1982年憲法頒布30周年紀念大會上，習近平總書記提出如下要求：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”這個表述非常清楚、突出地強調(diào)了須要運用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展的難題。。這些都是對于法治精神的強調(diào)，實際上是法治中國的要求。

二、依憲治國執(zhí)政是四中全會決定的精髓

四中全會決定有許多新提法，內(nèi)涵豐富、非常辯證、體現(xiàn)創(chuàng)新，值得認真解讀和深刻認知。例如，提到“法律是治國之重器”、“良法是善治之前提”。這是第一次把“良法”、“善治”這樣的話語寫進黨的重要文件。再如，面對新形勢、新任務，為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標，必須更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。過去的法律文件和政治文件強調(diào)規(guī)范作用，很少提及法律規(guī)范的引領作用，但四中全會決定多處提到法律規(guī)范的引領作用，這有助于解決方向性、引導性的問題。又如，四中全會決定提到依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政，這就準確闡明了黨的領導與依法治國、依法執(zhí)政的關系，提出了依憲治國、依憲執(zhí)政的命題。

堅持完善以憲法為龍頭的法治體系，能夠帶來對于實現(xiàn)中國夢的可靠保障；堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定，能夠為實現(xiàn)中國夢提供有力的法治保障。聯(lián)系到四中全會決定將每年12月4日確定為國家憲法日，還正式建立憲法宣誓制度，其強調(diào)提出依憲治國的目的是否僅僅在于按照立憲主義的要求制憲、崇憲、施憲、維憲？是否僅僅在于要求通過憲法的有效實施來體現(xiàn)憲法生命、樹立憲法權威？換言之，提出依憲治國，難道僅僅是要求堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定，為實現(xiàn)中國夢提供有力保障？難道僅僅是空泛地提出和強調(diào)立憲主義的要求？這些問題恐非如此簡單。筆者認為，四中全會決定之所以特別強調(diào)提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要（關鍵是）堅持依憲執(zhí)政，除了一般的立憲主義考量，也即強調(diào)制憲、崇憲、施憲、維憲的法治價值追求之外，還有宣示并強調(diào)必須堅持我國既往數(shù)十年改革探索成果和路向的復雜深遠考量。

1982年憲法及其后4次修憲出臺的31條修正案，也即廣義的現(xiàn)行憲法，是我國改革開放、經(jīng)濟發(fā)展、法治建設的一個縮影，體現(xiàn)了改革成果、代表了發(fā)展方向②狹義的現(xiàn)行憲法是指1982年憲法，廣義的現(xiàn)行憲法是指1982年憲法加上31條修正案，最廣義的現(xiàn)行憲法是指在此基礎上加上憲法慣例和憲法解釋。它們是我國數(shù)十年改革探索的一個縮影，生動地反映出堅持數(shù)十年改革探索得到實踐證明的積極成果和正確路向。正如習近平總書記指出的，不能用前三十年否定后三十年，也不能用后三十年否定前三十年，前三十年和后三十年都是我們黨領導全國人民探索建設中國特色社會主義道路的努力過程，都有許多經(jīng)驗教訓值得總結汲取和堅持完善。實際上，前后兩個三十年的改革發(fā)展探索經(jīng)驗，都通過立憲和修憲集中體現(xiàn)在現(xiàn)行憲法中，成為彌足珍貴、理應善用的思想解放和制度創(chuàng)新成果，絕不能假借“重新進行頂層設計”、“重新摸著石頭過河”之名，故意輕視、隨意忘記或任意拋棄這些憲法精神、基本原則和制度規(guī)范。。雖然這里強調(diào)的是依憲治國、依憲執(zhí)政，但實質是說要運用好改革開放以來改革探索取得的成果，堅持改革探索明確的前進方向。

四中全會決定強調(diào)“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，特別是在習近平總書記關于四中全會決定的近萬字說明中，對此更表述為“依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政”。過去一段時間尚存爭議的依憲治國、依憲執(zhí)政等提法，就這樣在四中全會決定中被提出來加以確定，并強調(diào)了“首先是、關鍵是”依憲治國、執(zhí)政，這就可以終結無謂的爭論，防止一些人在此問題上故意糾纏下去搞亂人們思想。堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益，維護社會公平正義，維護國家安全穩(wěn)定，可為實現(xiàn)中國夢提供有力的法治保障。建設以憲法為龍頭的中國特色社會主義法治體系，能夠帶來實現(xiàn)中國夢的可靠保障。

強調(diào)提出堅持依憲治國、依憲執(zhí)政的新意蘊是：必須珍惜數(shù)十年的改革探索成果，堅持通過改革得以明晰的前進路向。例如，僅從現(xiàn)行憲法采用修正案方式進行的4次修憲（1988年、1993年、1999年、2004年）中如下代表性修改內(nèi)容就可見端倪：

一是1988年修憲通過2條修正案，分別是私營經(jīng)濟發(fā)展條款和土地使用權依法轉讓條款，這被稱為“私經(jīng)土地入憲”。這次修憲主要解決關鍵生產(chǎn)要素——土地使用權流轉和經(jīng)濟成分合法性的問題，有助于釋放生產(chǎn)力。如果沒有這次修憲，非公經(jīng)濟以及混合制經(jīng)濟（混合制經(jīng)濟中的現(xiàn)代股份制經(jīng)濟實為一種新形態(tài)的現(xiàn)代公有制）后來是不可能合法存在和迅速發(fā)展的，現(xiàn)今我國的經(jīng)濟實力恐怕不止減半。

二是1992年“鄧小平南方談話”之后于1993年修憲通過9條修正案，在經(jīng)濟改革、政治發(fā)展、法制變遷方面發(fā)揮了巨大的調(diào)整作用，關鍵是確立了走現(xiàn)代市場經(jīng)濟道路的政治正確性。否則，恐怕至今還會經(jīng)常在“市場”、“計劃”等概念和姓社、姓資等問題上爭論不休，故這次修憲的最大亮點是“市場經(jīng)濟入憲”。

三是1999年修憲通過6條修正案，這次修憲雖然僅僅增刪數(shù)百字，但它對于我國經(jīng)濟、政治、行政、文化、社會、環(huán)境、法制發(fā)展帶來巨大而深刻的影響，關鍵是確立了依法治國方略，明確了法治發(fā)展方向和建設法治國家愿景，被稱為“法治國家入憲”。

四是2004年修憲通過14條修正案，這是采用修正案方式進行修憲以來修改幅度最大的一次，其中最重要的是“人權入憲”，這成為新中國修憲史上最重要的里程碑，被稱為“人權保障入憲”。此后，陸續(xù)出臺了“物權法”、“征收補償條例”、“行政訴訟法首次修正案”等體現(xiàn)人權保障的立法，足見“人權入憲”的重要作用。

這些都是我國數(shù)十年進行社會主義建設道路探索和改革開放實踐取得的成果，以修憲的形式載入憲法加以確認和鞏固?？梢哉f，強調(diào)依憲治國、依憲執(zhí)政，實際上是確認和堅持我國改革開放的經(jīng)驗和路向，表明要把一切公權力行使過程（最具代表性的是執(zhí)政黨的執(zhí)政行為過程）納入法治軌道。如果我們能夠堅持把握1982年憲法和31條修正案的要點，就把握住了我國改革實踐的主要成果和方向①由于1982年憲法是以1954年憲法為基礎、汲取新中國進行社會主義革命和建設30多年改革探索經(jīng)驗特別是忽視法制建設的深刻教訓而大修形成的，即1954年憲法的2.0版，因此1982年憲法可視為此前主要改革探索成果的一個集中體現(xiàn)。例如，1956年4月25日毛澤東主席代表黨中央所作《論十大關系》的長篇講話，就新中國的經(jīng)濟、政治、行政、文化、社會、環(huán)境等許多領域的重大問題作了系統(tǒng)深入的論述，可視為第一代中央領導集體對于中國特色社會主義建設道路的基本認知、指導方針和戰(zhàn)略構想，即便現(xiàn)在來看也是比較符合國情且富有遠見的，許多認識后來也吸收到1982年憲法中?？上в捎诋敃r高層的注意力轉移等多種原因，《論十大關系》的寶貴思想成果后來沒能堅持實行，留下教訓深重的歷史遺憾。。這是因為，修憲的直接目的是通過“立改廢釋并舉”提供更符合國情、體現(xiàn)改革方向、漸趨完善可行的根本法。善治須良法。經(jīng)過修改后的現(xiàn)行憲法的后續(xù)關鍵環(huán)節(jié)在于須要更加努力地普及憲法、尊崇憲法、實施憲法、維護憲法，切實發(fā)揮出憲法的綱領作用和基本規(guī)范作用。

四中全會決定在提出6項重大任務之前，提出了推進依法治國的總目標，也就是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家；提出了實現(xiàn)總目標須要形成5個體系，更準確地說是4+1個體系，這就是：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、法治保障體系，以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系①前4個法治體系與國際共識接軌，后1個法治體系（黨內(nèi)法規(guī)體系）則是中國國情的體現(xiàn)。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這是一種新理念、新提法，具有豐富內(nèi)涵和中國特色，也是一項不易實現(xiàn)的艱巨任務。。在4+1個體系的基礎上還提出了如下五項基本原則，也即五個基本要求：堅持中國共產(chǎn)黨的領導；堅持人民的主體地位；堅持法律面前人人平等；堅持依法治國和以德治國相結合，體現(xiàn)多元化；從法律效果導向來說，堅持從中國實際出發(fā)?？梢钥闯觯@五項基本原則力圖體現(xiàn)保障基本權利、約束公共權力、尊重多元規(guī)范、符合現(xiàn)實國情的現(xiàn)代憲法精神。

一些人對于其中的堅持依法治國和以德治國相結合的原則產(chǎn)生疑問，筆者認為這是難免的，但此項原則是必要的、可行的。在某些事項、某些時間段、某些人群、某種環(huán)境下，還不能僅靠法律規(guī)范，特別是迷信、迷戀、仰靠制裁性的法律規(guī)范來“包打天下”，而需要以人為本、剛柔并濟、系統(tǒng)辯證地認識和運用現(xiàn)代法律規(guī)范，謹防出現(xiàn)法律規(guī)范越多但距離法治愿景越遠的法制異化現(xiàn)象。

三、新十六字方針基礎上提出的六大任務

習近平總書記在2013年2月23日主持中央政治局舉行專題集體學習會時特別強調(diào)了“三個堅持”，即堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這是對于推進中國特色社會主義法治一體建設的最好說明，適應了全面建成小康社會對于全面推進依法治國的更高要求。

在倡行30多年的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設十六字方針的基礎上，十八大以來提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法制建設新十六字方針，這四句話、十六字代表的價值追求，正是四中全會決定提出的全面推進依法治國六項重大任務的前四項，它們是目標性任務，四中全會決定提出的后兩項重大任務（加強法治隊伍建設、加強與改進黨的領導）則是完成目標性任務的保障措施。四中全會決定將全面推進依法治國的這六項重大任務表述為：其一，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；其二，深入推進依法行政，加快建設法治政府；其三，保證公正司法，提高司法公信力；其四，增強全民法治觀念，推進法治社會建設；其五，加強法治工作隊伍建設；其六，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。通過全面推進依法治國六項重大任務，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。其制度創(chuàng)新亮點簡析如下：

第一項重大任務是科學立法——完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。

這部分首先提出法律是治國之重器，良法是善治之前提，沒有良法，何談善治。建設中國特色社會主義法治體系必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，恪守以民為本、立法為民理念。

科學立法的第一項關鍵內(nèi)容，就是健全憲法實施和監(jiān)督制度，強調(diào)依憲執(zhí)政，維護憲法權威，追究違憲行為。本文后面對此有專門論述，此略。

從歷史經(jīng)驗看，立法質量不高是一個大問題。影響立法質量的因素很多，這個問題解決起來很難。不光是人大立法的質量不高，政府立法的質量也不高，所以要抓住這個關鍵。還有一個與此相關的新情況、新因素：按照《立法法》的修改進程，我國將增加230多個具有地方立法權的主體（設區(qū)的市），其立法隊伍素質、立法權行使的規(guī)范性和保證立法質量等方面問題將會凸現(xiàn)出來，在此情勢下強調(diào)提出保證立法質量，可謂抓住了問題的關鍵。

關于完善立法體制和機制，四中全會決定有一個亮點。我國的立法工作中，由法律虛無主義到僅注重立法而忽視修法，到后來提出“立改廢并舉”，到現(xiàn)在新提法是“立改廢釋并舉”，增加了一個“釋”字（法律規(guī)范解釋）。原來只提“立改廢并舉”尚不能滿足及時性、穩(wěn)定性等立法要求且成本很高，改持“立改廢釋并舉”之新的法解釋學立場，則有助于增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。

四中全會決定還明確規(guī)定“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，這也是一個亮點。過去的立法實踐中，存在一個不合理現(xiàn)象：往往由一個政府部門起草法案，自己通過或提交到政府通過就是一項行政立法（行政法規(guī)或規(guī)章），再送到人大及其常委會通過就是一項人大立法（法律或地方性法規(guī)），而且人大及其常委會似乎也無法拒絕，只能被動接受予以通過，這被稱為部門立法模式或部門利益法定化現(xiàn)象。這次強調(diào)人大主導立法，也是第一次以正面要求的方式出現(xiàn)在執(zhí)政黨的中央文件中，具有很強的針對性和重大的現(xiàn)實意義。在四中全會決定中，對此有一些明確的規(guī)定，例如強調(diào)要加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。

四中全會決定還強調(diào)要拓展社會各方有序參與立法的途徑和方式，這也非常重要，實質上也是提出了增強立法的民主性和科學性的要求，順應了立法民主化的世界潮流。具體來說就是要健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，包括探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，健全立法機關和社會公眾溝通機制，完善立法協(xié)商機制，探索建立重大利益調(diào)整論證咨詢機制，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。

再就是立法和改革決策相銜接，重大改革要于法有據(jù)，立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。這里有兩點特別須要關注：一是立法的主動適應，是指立法要及時回應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，使用法學用語可將其表述為回應型法。這里用“主動適應”來表述，更加通俗易懂。立法的“主動適應”，包含了法律的規(guī)范性，也包含了法律的引導性。引導性是強調(diào)立法的適當超前性和前瞻性，即便沒有做到前瞻也要及時跟進，或曰立法要引導實踐，至少要緊跟實踐。二是于法有據(jù)的問題。這里的“法”字，不能非常呆板地加以認識，它不限于具體的法條，除了實體法和程序法等具體規(guī)定，還包括在具體法條或法律文本的字里行間或其他法規(guī)范形成過程中表達出、投射出的立法精神、立法目的、法律價值、法律原則，以及特殊情況下的社會公德、當?shù)亓晳T，這些也是“法”的組成部分，人們的社會行為應與之相符合。這也可用筆者提出的條理法與實體法、程序法并用理論加以解讀（后文對此做了專門論述），由此可以更好地理解立法與改革決策的關系問題。

以2013年底廢除勞教制度為例：2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定廢止勞教制度，這無疑是一項非常重要的正確決定，受到社會的廣泛好評。勞教制度是全國人大常委會在上個世紀50年代通過批復確立的行政法律制度，但實際上勞教制度本身存在嚴重問題，違反了我國《立法法》的原則和規(guī)范。那么，由執(zhí)政黨的十八屆三中全會決定作出廢止勞教制度的重大改革決策，但全國人大常委會尚未開會作出決定予以正式廢止之前那一個半月時間里，勞教制度是否繼續(xù)執(zhí)行？中央作出改革決策將其廢止是否于法有據(jù)？如果堅持傳統(tǒng)且僵化的法律觀，中央作出廢止勞教制度的決定可謂于法無據(jù)，因為全國人大常委會尚未開會作出決定予以正式廢止；但是，按照現(xiàn)代法治觀來衡量，廢止勞教制度的改革決策符合憲法精神和《立法法》的精神，可謂于法有據(jù)。雖然勞教制度于2013年12月底才被全國人大常委會作出決定予以廢止，但中央作出廢止勞教制度的重大改革決策之后，那一個半月里也不宜再送人去勞教。

任何改革或者試點都應于法有據(jù)，但這更主要是指應符合立法精神、立法目的、法律價值和法律原則。以許多地方的改革試點為例：改革是肯定要有突破的，也是需要試點的，如果對“于法有據(jù)”中的“法”的理解，僅限于具體的實體程序規(guī)范，那么改革將寸步難行，因為就算授權立法也是相當有限和具體的，很難滿足改革創(chuàng)新的實際需要，故應從廣義的“法”的角度來理解“于法有據(jù)”的內(nèi)涵和外延?？梢钥吹?，我國的法制建設正逐步轉型發(fā)展，面臨著挑戰(zhàn)和機遇，需要積極應對，如果方法好、應對好，就變成一個發(fā)展機遇；要是應對不好，就會在挑戰(zhàn)面前敗下陣來，成為改革的挫折教訓。

我國在2011年3月宣布建立起社會主義法律體系時，也曾明確說這個法律體系還不完善，需要不斷發(fā)展、逐步完善，叫做立新法的腳步不能停，修舊法的腳步要加快，立新法與修舊法并重且更加注重修舊法，以此來實現(xiàn)良法。法規(guī)要良善、可行、接地氣，達到這個程度之后再通過轉機制，形成妥善的執(zhí)法機制，以實現(xiàn)良法善治的目標。

新形勢下的修舊法也有不一樣的要求。通過科學的評估機制來修舊法，也符合我國法制發(fā)展進入精細化發(fā)展階段的要求。因為粗放式的法制發(fā)展階段已經(jīng)過去，現(xiàn)在我國法制發(fā)展開始進入精細化發(fā)展階段，這也是四中全會決定多次提到法治發(fā)展精細化要求的原因。

第二項重大任務是嚴格執(zhí)法——也即深入推進依法行政，加快建設法治政府。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。最大量的法律實施主體是各級人民政府和行政機關，建設法治政府是全面推進依法治國這一宏大社會系統(tǒng)工程的重要組成部分。四中全會決定明確提出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，深入推進依法行政，加快建設法治政府。

在四中全會決定提出的全面推進依法治國的六項重大任務中，第二項是深入推進依法行政、加快建設法治政府。四中全會決定就此提出了戰(zhàn)略構想、做出了制度安排，包括如下六個方面的制度建設重點：依法全面履行政府職能；健全依法決策機制；深化行政執(zhí)法體制改革；堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；強化對行政權力的制約和監(jiān)督；全面推進政務公開。但是，如果把推進依法行政、建設法治政府的內(nèi)容僅限于四中全會決定提出的第二項重大任務加以理解，這是不全面的。這是因為，在四中全會決定提出的其他五項重大任務中，也有許多制度建設要求與建設法治政府密切相關，例如提升行政立法質量，健全行政訴訟制度，完善依法治理體系，加強行政執(zhí)法隊伍，履行政府機關黨組織的領導和監(jiān)督職能等，這些都須要堅決落實、認真實施。

在法治國家、法治政府和法治社會一體建設中，工作量、工作難度最大的就是法治政府建設。法治政府建設目標概括起來，就是要建設有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務效能政府、責任政府，這也是建設法治政府的6條判斷標準。按照這樣的標準要求，不僅要理順政府的內(nèi)部關系，還涉及依法調(diào)整政府與企業(yè)、與市場、與社會、與其他國家機關的關系，也即建設法治政府與建設法治國家、建設法治社會密切相關。

法治政府建設是宏大的社會系統(tǒng)工程，推進依法行政、建設法治政府是貫徹法治中國建設戰(zhàn)略方針的“投入產(chǎn)出較高”且“政治風險較低”的關鍵舉措。深入推進依法行政、加快建設法治政府是全面推進依法治國的主要環(huán)節(jié)。通過法治政府建設理論創(chuàng)新和實踐探索，可對國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、源流、目標及其系統(tǒng)構成和運行機制等進行系統(tǒng)、深入、給力的探索和解決。改革開放30多年來，我國在推進依法行政、建設法治政府方面取得進展，為推進依法治國、建設法治國家打下了基礎。但依法行政的現(xiàn)狀與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不完全適應，與人民群眾的期待還有差距，一個重要原因是對何謂法治政府、何謂衡量法治政府的標準存在誤區(qū)，使得推進法治政府建設缺乏抓手。

所以2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》就如何建設法治政府提出6項總體要求（第5條），也即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。10個年頭過去，2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再對建設法治政府作出頂層設計，具體描述了法治政府建設標準的框架范圍和基本要素（三中全會決定第九部分第31條），這包括：（1）深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制；（2）減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量；（3）理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平；（4）完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；（5）完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。特別是針對長期存在的依法行政薄弱環(huán)節(jié)，重點提出理順和改善執(zhí)法體制、基層執(zhí)法、城管執(zhí)法、執(zhí)法程序、執(zhí)法銜接等具體要求。

十八屆四中全會則進一步提出了深入推進依法行政、加快建設法治政府的努力目標，將其概括為建設職權法定政府、決策民主政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、責任明確政府、公正誠信政府，按此要求依法理順政府機關的內(nèi)部關系，調(diào)整政府與企業(yè)、與市場、與社會、與其他國家機關的關系。這里就四中全會決定關于深入推進依法行政、加快建設法治政府的重點目標簡單分析如下：

一是提出行政決策的科學化、民主化和規(guī)范化。過去在行政行為理論研究中，研究對象首先是許可，然后是征收征用，然后是檢查，然后是處罰，然后是強制，卻一直未將行政決策作為一個單獨的行為類型加以系統(tǒng)研究，沒有把決策納入法治的軌道，所以決策失誤、決策違法的問題很多。四中全會決定把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內(nèi)部的重大決策合法性審查機制，而且要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。這項制度創(chuàng)新特別具有現(xiàn)實針對性，因為行政管理實務中確實存在部分領導干部的“三拍”現(xiàn)象，也即拍腦瓜決策、拍胸脯保證、拍屁股走人，行政決策失誤的成本非常高，實際上也支付不起這個成本。此外還有不當行政干預的問題。例如某個市政府的某項錯誤行政決策，可能是先由市委作出決定后再交給市政府討論決策的，如果在實踐中因此發(fā)生人身傷害、群體事件等嚴重后果，就可以倒查到市委，可見這項制度設計還是很有意義的，也有利于保護堅持原則的干部。

二是確定關系群眾切身利益的重點執(zhí)法領域。具體提到了10個方面，包括食藥安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域，幾乎都是關系國計民生的領域和事項，加大這些領域的執(zhí)法力度，才能深入推進依法行政，加快建設法治政府，這是四中全會決定強調(diào)的一個重點。

三是加強綜合執(zhí)法改革，完善強制執(zhí)行制度。四中全會決定4次提到綜合執(zhí)法改革，其中提到綜合執(zhí)法有五個領域，還有跨領域的，還提出市、縣以下要縮減執(zhí)法種類。有些地方的改革取得了很好的經(jīng)驗。

四是加大審計監(jiān)督力度，推動審計制度改革。雖然審計執(zhí)法體制尚未取得根本突破，仍未把審計從政府序列中剝離出來交給當?shù)厝舜?，但目前所強調(diào)的內(nèi)容若能做到也不錯。

五是提出以公開為常態(tài)不公開為例外的原則。也是中央文件第一次對此原則采用這樣的提法，而且提得很準確，叫做全面推進政務公開，而且談到的內(nèi)容篇幅也很多，這是行政法制增強民主性、走向民主化的表現(xiàn)。四中全會決定中的第一高頻詞是“法治”，出現(xiàn)了166處，相比之下，“民主”出現(xiàn)的次數(shù)不多，僅有15處；但這并不意味著在執(zhí)法過程中就不需要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法了。體現(xiàn)行政法制民主性的嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，在四中全會決定中沒有具體展開，也沒有提到改進傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法方式，創(chuàng)新更多體現(xiàn)民主性的柔性執(zhí)法方式等內(nèi)容，這與目前的政治背景（香港發(fā)生“占中”事件等）可能有關。

凡事預則立。法治政府建設是宏大的社會系統(tǒng)工程，僅有戰(zhàn)略方針和總體目標還不夠，還需要更系統(tǒng)、更細致、定路線、定標準、有資源、多手段、分步驟的實施規(guī)劃和工作計劃，才利于加快法治政府建設進程。為此，需要按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出的建設法治政府的總體目標，考量國務院此前頒布的上述綱要文件的專門規(guī)定，結合當下深入推進依法行政的實際，由國務院盡快頒布《法治政府建設實施規(guī)劃》，不僅更明晰地闡述深入推進依法行政、加快建設法治政府的指導思想、衡量標準和主要任務，且須強調(diào)說明重點工作、保障措施和落實機制，還要制定年度推進計劃和若干專項工作安排、示范項目，理性、可行、高效地推動法治政府建設，確保到2020年實現(xiàn)基本建成法治政府的中近期目標（也即6年目標），也為法治政府建設長遠目標打下更好的基礎（也即6+X年目標）①擬推出的《法治政府建設實施規(guī)劃》早已形成草案，正在征求意見、修改完善的過程中，這與四中全會決定的研究起草過程幾乎同步，加之參與文件研究起草人員有交叉，所以規(guī)劃草案的部分內(nèi)容實際上已寫入四中全會決定，這為該實施規(guī)劃的正式出臺打下了基礎。目前的規(guī)劃草案共四個部分構成：第一部分是指導思想、總體目標和衡量標準，提到多種指導、共同推進、一體建設；第二部分提出七項主要任務；第三部分提出五項重點工作；第四部分是九個組織保障和落實機制。期盼這個文件能夠早日出臺，使得我國的法治政府建設有更明確細致的工作抓手，更全面、更給力、更有效地推動法治政府建設工程。。

第三項重大任務是公正司法——也即保證公正司法，提高司法公信力。

四中全會決定關于公正司法的規(guī)定有很多亮點值得梳理、點贊。例如：

其一，強調(diào)公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。其基本含義就是，不公正的裁判會敗壞水源，使得人們喪失對法治的信心，產(chǎn)生巨大而深遠的損害后果，故應“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。體現(xiàn)法治思維和法治方式的這種表述，還是第一次如此強調(diào)地規(guī)定在中央文件中。

其二，建立專門記錄、通報和責任追究制度。如果黨政領導干部干預司法工作，插手具體案件，則進行記錄、通報，事后予以責任追究。特別是黨政領導干部干預司法工作、插手具體案件處理后如果出現(xiàn)群體性事件、重大傷亡事件，一定要倒查進行責任追究，這會產(chǎn)生一種特殊的威懾效果。

其三，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點。因為以往的教訓是司法執(zhí)行部門出了較多問題，所以四中全會決定明確提出要完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點。還明確規(guī)定了最高人民法院設立巡回法庭，規(guī)定了探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，這些制度都富于創(chuàng)新精神，有利于排除地方保護主義干預。

其四，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這是一項重大的司法制度創(chuàng)新舉措，首先在環(huán)境爭議訴訟中開始了個案實踐?？上щS后的我國《行政訴訟法》首次修改沒有將其納入，沒有規(guī)定檢察機關作為提起公益訴訟的主體。

其五，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。一些法官存在一些不太準確的認識，認為這項規(guī)定對他們不利，實際上這對他們是有利的。因為當法官被一些黨政領導干部干涉司法個案作出判決后被追查，那么也會逐項倒查到那些敢于干預司法案件的黨政領導干部那里，這有利于保護堅持法律原則、維護司法公正的法官。

其六，堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。保障人民參與司法，這個方面還要細化和加強。例如在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中，要保障人民群眾參與。要完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。關于逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題的規(guī)定，這也是借鑒其他國家的經(jīng)驗做出的改革選擇。

其七，要構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，強調(diào)全方位、全過程公開。推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。還要加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。這些對于防止司法腐敗十分重要。

第四項重大任務是全民守法——也即增強全民法治觀念，推進法治社會建設。

四中全會決定首先強調(diào)，法律的權威源自人民內(nèi)心擁護和真誠信仰。確實是這樣，法律的權威絕不是靠拳頭或者槍炮打出來的，而是源自人民內(nèi)心擁護和真誠信仰，這同全世界政治理論和法學理論的共識一致。

其次，必須樹立社會主義法治意識，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。這一點非常重要，也叫法治軟實力。沒有觀念更新，制度創(chuàng)新難以推進，且會發(fā)生偏差。

第三，要推進多層域依法治理，包括系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，這一點也提得非常好。將單項治理轉變?yōu)槎鄬哟巍⒍囝I域的依法治理非常重要，這也是世界各國法治發(fā)展的一個方向。

第四，倡導軟法的規(guī)制。四中全會決定雖未使用“軟法”這個學術用語，但專門提及實質的軟法，具體表述為“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等在社會治理中的積極作用”。發(fā)揮軟法的作用，并將其納入法治軌道，既要求注重硬法，也提出要重視軟法，這樣集中明晰的表述是第一次出現(xiàn)在如此重要的中央文件中。

第五，關于參與行政。眾所周知，參與行政、合作行政、參與司法、合作司法等公眾參與機制，已是一種世界潮流，但在四中全會決定中規(guī)定得比較分散，例如在行政執(zhí)法部分提到一點，在公正司法部分也提到一點，在全民守法部分又提到一點。將行政管理和行政法制的民主化規(guī)定得如此分散，實際效果可能不夠好，這是稍感不足之處。之所以如此，可能與現(xiàn)階段國內(nèi)外復雜的政治背景形勢有關。

在法治一體建設的理念和制度中，最接地氣的是法治社會建設，包括社會發(fā)展、社會推動、社會建設、社會環(huán)境等諸多要素，更具有基礎性、民主性和民生性，也更需要轉變政府職能、建設法治政府為其創(chuàng)造條件。近年在一些中央文件中，提出了公共治理、依法治理的要求，這是富有深意的改革創(chuàng)新方針；但在一些地方的行政管理實務中，雖然聲稱要提升治理能力，但卻強烈表現(xiàn)出傳統(tǒng)管控的諸多特點，其強調(diào)的是治理者采用更有力的管控手段，把管理對象管住、管死。如果各地、各領域都是這樣來理解“完善治理體系、提升治理能力”，理解為管治者有更多的依據(jù)，包括選擇性地適用法律依據(jù)，更有力度地管控對象，治住那些不聽話的人，這樣的理解和實務肯定是一種誤區(qū)，是缺乏民主性的傳統(tǒng)管控方式。

現(xiàn)代治理的理念和做法，是20世紀80年代以來出現(xiàn)的新公共管理運動和社會治理運動形成的理念和做法，已逐漸形成了民主行政和社會治理的世界潮流。國家治理現(xiàn)代化在立法、行政和司法等公法層面的治理創(chuàng)新，面臨許多挑戰(zhàn)和重大機遇，協(xié)同、參與的治理模式就是一個重要舉措。行政部門之間、公權力機構之間的合作叫做協(xié)同治理，政府與民眾之間、公權力主體與私權利主體之間的合作叫做參與治理，而參與治理的更高形態(tài)叫做共同治理。參與治理、共同治理的前提是政府職能調(diào)整、行政法制革新。這是政府管理和社會管理走向民主化的基本要求，也是法治政府建設和法治社會建設的連接點。

如果實現(xiàn)了法治政府建設和法治社會建設的目標，就能為法治國家建設打下基礎、創(chuàng)造條件、掃清障礙；而解決好如下三個疑難的公法課題，有助于實現(xiàn)“良法善治”的愿景：

一是發(fā)揮協(xié)同、參與治理模式在法治社會建設中的作用。與傳統(tǒng)治理中的單一權威主體和單極政府力量對社會治理的壟斷相比較，協(xié)同治理尋求政府部門之間、其他公共性主體和私人性質主體在治理中的分工與合作；參與治理強調(diào)公民和社會組織參與公共治理權利的行使以及責任分配。通過對權力和權利的分解、法律地位的確認，可以形成整體功能大于傳統(tǒng)治理模式的現(xiàn)代治理模式。

二是完善以問題治理為導向的協(xié)同治理模式的運行機制。面對國家或區(qū)域內(nèi)的公共問題或公共事務，政黨、政府、其他公共機構等治理主體通過協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)商等集體行動，達成共同的治理目標，建立共同解決問題的縱向、橫向或兩者結合的高度彈性化的協(xié)作組織網(wǎng)。還要特別強調(diào)公共治理理念下對立法、行政和司法機關及相關組織、部門在協(xié)同治理中各類行為的正當性、合法性的研究。

三是形成多主體參與治理在不同參與程度下的運行模式。參與治理是公共管理和公法理論的共識，而在治理過程中公民、社會組織的參與程度決定著參與治理的實際效果。研究的重點指向公眾參與治理過程、參與治理中主體的法律地位、參與治理與重大決策的關系。通過深入分析在不同社會背景條件下參與治理的深度、廣度和路向及其與治理創(chuàng)新的關系，以及提升治理水平、實現(xiàn)共同治理的方式方法，可以提升法治社會建設水平。

第五項重大任務是隊伍建設——也即加強法治工作隊伍建設。

這一項任務提得非常好。過去沒有專門提出，不利于實際工作。第一是建設高素質法治專門隊伍，把思想政治建設擺在首位。對于一黨執(zhí)政、多黨參政的社會主義中國來說，強調(diào)思想政治工作的重要性，與一些西方法治國家強調(diào)“政治正確性”可謂異曲同工。特別是對于法治隊伍建設來說，如果不重視隊伍的思想政治建設，易于發(fā)生偏差和失誤。當然，并非一切問題都可依靠思想政治工作就能完全解決，需要做深入分析、具體解決。例如“釣魚執(zhí)法”的弊端，關鍵是必須將罰沒收入與執(zhí)法者的政績福利獎金待遇完全脫鉤，完全斬斷利益沖動和勾連，這當然比做思想政治工作來得快捷、有力，但思想政治工作本身是有效、高效和長效的，對此應當辯證地做分析。

第二是立法隊伍、執(zhí)法隊伍、司法隊伍的建設要加強，暢通干部和人才交流渠道。四中全會決定里講的是推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，這與暢通交流渠道是相關的。如果你是法治人才當然可以流動到法治專門隊伍中來，如果你不是法治人才就請不要流動到法治專門隊伍中來。過去經(jīng)常出現(xiàn)的法盲院長、法盲檢察長現(xiàn)象今后必須禁絕。在筆者的印象中，多年來至少出現(xiàn)過10個以上的法盲院長、法盲檢察長事例，既往報道出來的那些法盲院長、法盲檢察長（甚至還有文盲院長、文盲檢察長）以及他們的驚人之語，比如“我不懂法，所以我要領導你們”，“我就不懂法，但我比那些懂法的前任帶給你們更多福利待遇，你們還要把我怎么樣”，“我就是不懂法，可我就要這么判”等，帶來的爭論和傷害太大?？梢?，四中全會決定強調(diào)法治隊伍建設是非常正確的，是對完成前述目標性任務的組織保障。

在法治隊伍建設這個部分，切忌狹義地理解法治隊伍，認為只包括警官隊伍、檢察官隊伍、法官隊伍、律師隊伍，其實政府機關的行政執(zhí)法隊伍也是法治隊伍，而且是更主要、更大量的法治隊伍，必須予以高度重視。此外，四中全會決定還特別提到了法學理論工作者隊伍建設，這是非常新穎和重要的提法。

當然，這個部分也有一條規(guī)定稍顯不足，那就是對于律師隊伍的表述。四中全會決定強調(diào)提出要“加強律師隊伍思想政治建設，把擁護中國共產(chǎn)黨領導、擁護社會主義法治作為律師從業(yè)的基本要求，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性?！边@易于給人一種印象，好像作為社會法律服務工作者的律師群體，走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性不夠，須要對他們特別提出走中國特色社會主義法治道路的要求。長期以來，社會上對于律師隊伍、律師行業(yè)可能還是不夠了解、不夠理解。其實，廣大律師作為一支具有較高專業(yè)素養(yǎng)的法治隊伍，應當給予他們更多的信任，支持他們獲得更大的發(fā)展。

第六項重大任務是黨的領導——也即加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

對于如何理解四中全會決定提出的第六項重大任務“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”，人們的認識似乎并不一致，當下須要深化認識、增加共識。記得在十八屆四中全會結束時，就有記者采訪筆者，提問到：既然這是專門研究依法治國的一次全會，是頒布依法治國的戰(zhàn)略方針，為何做出的四中全會決定中，“黨的領導”這個提法出現(xiàn)了14次？那究竟這是依法治國決定，還是黨的領導決定？我覺得這樣提出問題、考慮問題是不夠全面、辯證、客觀的，無助于深刻認識和妥善解決實際問題。

執(zhí)政黨作為領導國家社會發(fā)展前進的重要角色，它的率先模范帶頭作用對一個國家社會有很大的作用。習近平同志在四中全會上對此曾做專門論述，指出：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這3個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治?！雹賲⒁姟吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》單行本，人民出版社2014年10月出版，第48—49頁。這些客觀和辯證的提法，是我國社會主義法治建設的基本經(jīng)驗。

例如，四中全會決定提出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治；黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證；必須堅持黨對法治工作的領導，還必須改進黨對法治工作的領導方式，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，這是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗，也是由一黨執(zhí)政、多黨參政的我國政黨制度的特殊性決定的。這都體現(xiàn)出歷史唯物主義、辯證唯物主義的法治發(fā)展觀。

再如，四中全會決定提出的全面推進依法治國的總目標之一，是建設中國特色社會主義法治體系，這包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這里的4+1=5個體系的表述，各有適用場域：前4項是與各國接軌的一般法治體系的表述，后1項表述的是中國國情下的政治和法治的特殊制度安排，所以叫做依法執(zhí)政。既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法；也因此可以推導出，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，走民主化、科學化、精細化的道路，形成民主科學、配套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。這里的表述非常精細、富有深意。這些全面、辯證的規(guī)定，能夠促使黨的領導與依法治國的關系辯證地確立起來。執(zhí)政黨在改革和發(fā)展中扮演重要的領導角色，它在憲法法律范圍內(nèi)活動也寫進了憲法，實際上對黨的活動和行為提出了很高要求，執(zhí)政黨模范遵守憲法法律的示范帶頭作用具有特殊意義。

實際上，四中全會決定明確把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容納入政績考核指標體系，這會帶來巨大的沖擊力，在現(xiàn)行干部考核制度下，一旦將法治建設成效納入政績考核體系，那么法治建設工作及其考核指標體系的科學化、完善化將會更受重視，影響力不容小覷。

四中全會決定提出，必須長期堅持政法委員會這一黨委領導政法工作的組織形式，同時政法委員會也要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境等六項職能上，嚴格依法履責，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施。

以往人們談到加強黨的領導，好像只是各級黨委的事情，這樣的理解是不全面的。實際上，加強黨的領導絕不僅僅是各級黨委的事情，所以十八屆四中全會決定提出，各級黨組織和領導干部要維護憲法法律權威、捍衛(wèi)憲法法律尊嚴，也即維護黨和人民共同意志的權威，捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施，還要領導和支持工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和社會組織在依法治國中積極發(fā)揮作用；同時，各級人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權等行為。

四中全會決定提出，在法治建設中充分發(fā)揮黨組織政治保障作用和黨員先鋒模范作用，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用是一體的。黨員的先鋒模范作用發(fā)揮得好，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更易于發(fā)揮出來。褒獎先進，促進后進，該表彰的要表彰，該淘汰的要淘汰，這個特別重要。如果沒有基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，沒有黨員的先鋒模范作用，推進依法治國極易落空。只有各級、各地、各系統(tǒng)的黨組織和黨員都積極發(fā)揮作用，黨的領導才能落實，這樣的表述與以往的說法顯然有所不同。

四中全會決定關于黨的領導與依法治國的論述中，還專門強調(diào)了三項特殊的法制建設任務，如果將它們安排在其他部分或者單獨作為一個部分似乎也不合適，這就是國防軍隊建設的法治化、一國兩制的依法實施、涉外法制的加快建設，這是非常值得關注的新論述。首先，黨的領導還包括推進依法治軍、從嚴治軍，構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防建設、軍隊建設的法治化水平。此前出現(xiàn)的徐才厚、谷俊山等軍隊腐敗事件，相信只是冰山一角，懲治軍隊腐敗的舉措還會跟進。例如，四中全會結束不久，軍隊的審計部門就由總后管理提升到軍委直接管理，這就是跟進采取的推動國防和軍隊建設法治化的一項重大舉措。

其次，四中全會決定還規(guī)定了依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統(tǒng)一，依法保護港澳同胞、臺灣同胞權益，加強內(nèi)地同香港和澳門、大陸同臺灣的執(zhí)法司法協(xié)作，共同打擊跨境違法犯罪活動。這個部分也很重要，這部分若是不予強調(diào)，人大釋法、人大做出決定以及在為特別行政區(qū)制定一些新法律規(guī)范之際，總會產(chǎn)生一些矛盾和爭議。如果“一國兩制”的探索實踐最終失敗，這將不僅僅是中國的失敗，更是全人類進行制度文明探索的失敗，因為它是一個首創(chuàng)的、十分特殊的糾紛解決機制，對誰都是新問題，只能摸石頭過河、試錯前行加上頂層設計。

再次，關于涉外因素的法治，要加強涉外法治建設，運用法律手段維護我國主權、安全、發(fā)展利益，維護有關主體的正當權益，包括大量走出去的游客、學生、學者和生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權益保障，這些內(nèi)容過去易被忽略，在日益開放的當代中國顯得更為重要。

簡言之，只有辯證認識和妥善處理黨的領導與依法治國的關系，更給力地堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，促進經(jīng)濟、政治、行政、文化、社會、法制的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，以穩(wěn)健地建設法治中國，可靠地實現(xiàn)中國夢。

四、深入推進依法行政須省思的現(xiàn)實課題

在對這六項重大任務做出概括表述之后，筆者再強調(diào)說明其中的一個亮點，也即深入推進依法行政的重要制度創(chuàng)新。上面提及的多項重大任務，幾乎都與依法行政有關。第一，完善行政組織法，完善行政程序法，這次對行政組織、程序法制的建設特別強調(diào)。組織法建設長期以來就是一個薄弱環(huán)節(jié)，而程序法一直不受重視。這兩項都與依法行政有關。第二，決策方面的，之前提到了，這里不贅述。第三，行政執(zhí)法的程序建設里面有一個亮點，專門提到建立執(zhí)法全過程記錄制度。全過程不能中斷，今后若出現(xiàn)錄像沒有、記錄找不到等的缺口，一定被問責。除此之外，還有審計法律制度、全面推進政務公開，這兩個也都是亮點。最后就是深入推進依法行政、加快建設法治政府需要省思的一些問題。

需要省思的第一個問題：政府在推出管理創(chuàng)新的時候要有基本界限。這些基本界限就是我們的一些基本原則，也就是底線原則，堅持這些基本原則才能做到良法善治。下面對這些原則有一些表述，第一個原則，授益性行政行為要與損益性行政行為區(qū)別開。相應的第二個原則就是，對待損益性行為，如罰款，應該非常嚴格和謹慎。第三個原則，我們叫效果導向，出發(fā)點、目的性、動機、效果一定要被納入考慮和審查的范圍，具有正當性，必須堅持以人為本，私益與公益的平衡，公平與效率的平衡，自由與秩序的平衡，防止和減少“與民爭利”的現(xiàn)象。故授益性行為可以寬松一點，損益性行為必須嚴謹對待。第四個原則，創(chuàng)新舉措的社會效果應貼近出發(fā)點和歸宿點，實現(xiàn)動機與效果的統(tǒng)一。這些原則都是我們要堅持的，否則就會出大問題。

需要省思的第二個問題：當代依法行政要注重認識和發(fā)揮條理法作用。改革開放前是法制虛無期，那時候不講依法行政。之后十多年為一個階段，法制建設初期，是依實體法行政，法制建設中期，是依程序法行政，法制建設當下，要依條理法行政。立法目的、立法精神、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當?shù)亓晳T、社會共識，這些內(nèi)容共同構成條理法，條理法反映了一部法律的方向、品格和功能等問題，具有很高的價值。它是從法律生活中概括出的法學概念，多面向地廣泛存在，多領域都富有功用，在現(xiàn)實生活中主要是在判例法制度中運用得特別明顯，如自然公正、越權無效、政務公開、正當程序、比例原則等都是從判例中總結出來的，它就是法律精神、法律原則、法律價值。而這些法律精神、原則和價值就是條理法，在大陸法國家和判例法國家，行政法判例都被廣泛運用。

處于深化轉型發(fā)展時期的我國行政機關，普遍面臨著任務重、要求高、環(huán)境復雜、手段不足的問題，如果囿于傳統(tǒng)的行政管理理念、制度和運行機制，單純依賴行政命令、行政征收、行政征用、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等剛性的傳統(tǒng)行政管理方式（也稱為“存量的行政管理方式”），雖似重拳出擊、立馬見效、立顯權威，但也易于激化矛盾，強化行政機關與相對人之間的對立和沖突，已不能滿足行政監(jiān)管實踐的客觀要求。因此，通過行政民主化導向的行政管理創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和實效，就成為行政改革的緊要課題。

與剛性管理方式相對應、相配合，近年體現(xiàn)行政民主性的體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新越來越多，正在改變行政管理和行政法制的面貌。那些體現(xiàn)參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性的新型行政管理方式，如行政指導、行政合同、行政規(guī)劃、行政資助、行政獎勵、行政給付、行政救助、行政調(diào)解等柔性管理方式（也稱為“增量的行政管理方式”），在行政實務中運用得越來越多，越來越廣，發(fā)揮出特殊的行政管理功效，有助于形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制，有利于推動政民互動、構建和諧社會①除此之外，還有一些行政活動方式，如行政經(jīng)營、行政出讓、政府采購、公共服務等，雖然具有民事活動的某些性質和外觀，但也具有顯著的行政性（例如公共管理性、國家政策性、行政目標性、官方導向性、政府品牌效應性等），不宜簡單地歸類于一般民事活動。此外，在行政活動中還有一些雖無明顯的目標導向性且不產(chǎn)生法律效果但產(chǎn)生某種事實效果的行政事實行為，以及許多單純的行政服務行為，它們也有別于行政許可、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)的行政行為，對于行政管理過程產(chǎn)生一定影響，也值得研究并加以規(guī)范化。。

對于柔性為主的新型行政管理方式與依法行政的關系應有辯證認知，它們具有廣泛的法律依據(jù)。柔性行政方式的法律依據(jù)，在多數(shù)情況下是法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定，也可能是法律、法規(guī)、規(guī)章確立的法律原則，在一些情況下還可能包括立法目的、立法精神、法律價值以及特殊條件下的社會公德、當?shù)亓晳T、國家政策等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它們也被稱為條理法②所謂條理法，是筆者近年概括論述的一個法學概念，特指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當?shù)亓晳T等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它以立法精神、法律價值和法律原則為基本內(nèi)核，是與實體法和程序法相呼應的法概念。條理法廣泛存在、富有功用，它先在于實體法和程序法，指引著實體法和程序法的建構和運用，而且能在沒有明確的實體法和程序法規(guī)定之際，直接發(fā)揮實體法和程序法的規(guī)范作用，可以避免適用法律中的教條主義、形而上學的做法。條理法解決的是一部法律的方向、品格和功能問題；法律適用的依據(jù)應當豐富多彩。除了常規(guī)的法律條文、法律規(guī)范之外，立法上可以規(guī)定，在執(zhí)法和司法過程中，執(zhí)法者和司法者在沒有相關法律規(guī)定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價值、法律原則、社會公德、當?shù)亓晳T等條理法作為判斷是非、解決爭議、補救權益、處理案件的多樣化補充依據(jù)。正確認知和積極運用法律原則和法律規(guī)則（法律規(guī)范），全面準確地理解和恰當運用條理法、實體法和程序法，方能為推進依法行政、依法辦事、公正司法打下現(xiàn)代法觀念和法制度的基礎。一些國家和地區(qū)實行判例法制度，司法機關運用判例斷案，其實運用的也是條理法。從行政法制的實際情況看，學者、法官對經(jīng)典案例進行總結并寫出文章，人們對他們總結出的自然公正、越權無效、行政公開、正當程序、比例原則等法律價值、原則都能接受，才產(chǎn)生前例約束后例、上例約束下例的法律實施效果。究其根本，他們運用的是案例蘊含的法原理也即條理法，而不僅僅是判例的形式，這也是條理法在行政法領域的運用實例之一。就推進依法行政、建設法治政府的重大任務而言，只有將行政條理法（也稱為條理行政法）、行政實體法（也稱為實體行政法）、行政程序法（這是廣義的行政程序法，也稱為程序行政法，包括行政立法程序法、行政執(zhí)法程序法、行政司法程序法、行政訴訟程序法等）整合起來，才能形成完整豐富的行政法治體系。僅就行政執(zhí)法領域而言，已經(jīng)通過立法明確規(guī)定了并實施著某些條理法，例如在實施行政許可過程中應遵循便民的原則（《行政許可法》第六條），在行政處罰過程中應堅持處罰與教育相結合的原則（《行政處罰法》第五條），在實施行政強制過程中應堅持教育與強制相結合的原則（《行政強制法》第六條，請注意時隔多年之后在立法上規(guī)定“教育”的順位發(fā)生了有意義的變化）。如果僅僅把行政法理解為關于實體問題和程序問題的法律條文、法律規(guī)范，那是片面、膚淺的，在特殊情況下甚至會表現(xiàn)出嚴重的負面后果。如果公務人員在學習新出臺的法律之際，只是簡單看看那些具體的實體規(guī)定和程序規(guī)定，完全忽略這部新法關于立法精神、立法目的、法律價值和法律原則的規(guī)定與內(nèi)涵，那就易于走入誤區(qū)，在執(zhí)法和司法實踐中存在很大的風險性和危害性，這方面教訓很多。。例如，在我國現(xiàn)行法律文件中就有如下關于法律原則、國家政策、社會公德、當?shù)亓晳T等條理法的具體規(guī)定：（1）《民法通則》第四條規(guī)定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！保?）《民法通則》第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應當遵守國家政策?！保?）《物權法》第七條規(guī)定：“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益?！保?）《物權法》第八十五條規(guī)定：“法律、法規(guī)對處理相鄰關系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當?shù)亓晳T?！眱H從這幾個法律條款，便可管中窺豹地把握條理法的基本輪廓。

柔性為主的新型行政管理方式日益受到人們關注，它們的適用范圍很廣，廣泛運用于經(jīng)濟和社會管理與服務領域，對于社會生活的協(xié)調(diào)高效運轉發(fā)揮著特殊功用；它們與剛性管理方式相對應、相配合，發(fā)揮出特殊的行政執(zhí)法、監(jiān)管服務功效，能改善政府與民眾的關系，改變著行政管理和行政法制的面貌；同時，它們在實務過程中也出現(xiàn)許多矛盾和問題，需要依循行政法治原則來妥善解決。簡言之，如何推動剛性為主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性為主的增量行政管理方式的積極運用，從而形成以人為本、剛柔并濟的現(xiàn)代行政管理和行政法制模式，這是擺在行政管理和行政法制實務工作者和學者面前的緊要任務，也是學習貫徹十八屆四中全會精神的應有之義。

需要省思的第三個問題：深化認識是法治政府建設的思想前提。要認真研究法治政府建設存在的現(xiàn)實問題；深刻認識法治政府建設面臨的宏觀背景；重新認識“依法行政”的概念；正確辨析法治政府建設的若干重大問題。混亂因素的增加一定要及時化解，這樣才能事半功倍。另外，法治政府建設須重視黨的群眾工作傳統(tǒng)；良法善治是實現(xiàn)法治政府建設的必由路。只有社會有機體共同減熵，才能建成和諧的社會共同體。

觀念更新、制度創(chuàng)新是法治政府建設的基本要求。制度創(chuàng)新最主要的是原則體系、主體問題、行為問題、程序問題、監(jiān)督問題、責任問題等制度環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新。但這些都需要觀念的更新才能實現(xiàn)。只有樹立起這些現(xiàn)代法治觀念，才能推進制度創(chuàng)新并確保其運行順暢。法諺曰，“徒法不足以自行”。人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就會看到怎樣的世界。歷史經(jīng)驗表明，不同的法律意識和法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法律實施效果。如果沒有正確的思想觀念指導，既不可能推出我國法治發(fā)展進程所要求的制度創(chuàng)新，即便有了科學適用的法律制度也不可能得到正確實施，也易于出現(xiàn)制度改革的反彈。深化改革、轉型發(fā)展的新形勢對行政公務人員特別是各級領導干部的法律素質提出了更高的要求。因此，大力推動法文化革新，幫助行政公務人員牢固樹立現(xiàn)代法治觀念，自覺地學法、知法、用法，提高依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的能力，就成為推動依法行政、建設法治政府的要義，也應當繼續(xù)作為深入開展法治宣傳教育的重點。筆者認為在當下特別需要注重樹立如下八個方面的現(xiàn)代法治觀念：一是樹立以人為本、保障人權、尊重人格的觀念；二是樹立憲法、法律至上，建立有限政府的觀念；三是樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是樹立建設服務型政府、強化公共服務的觀念；五是樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的觀念；六是樹立程序法治、信息公開、陽光行政的觀念；七是樹立接受監(jiān)督、責任到位、權利救濟的觀念；八是樹立辯證唯物、歷史唯物的法治發(fā)展的觀念。只有通過觀念更新樹立起現(xiàn)代公法觀念，才能更好地理解和推動公法制度創(chuàng)新和實踐。

Promoting Jointly the Rule of Law，Ruling by Law and Governing by Law in the Perspective of Pubic Law—The Interpretation of the Strategic Significance，the Important Tasks and Realistic Subjects of the Decisions by the 4th Conference of the 18th NCCPC

Mo Yuchuan
（Renmin University of China，Law School，Beijing 100872）

According to the macroscopic background and the strategic meanings of the formulation of the Decisions by the 4th conference of the 18th NCCPC，and the promoting of rule of law comprehensively，it actually proposes the strategy and the basic objectives of the new era of deeper reform and development.As the rules of governing and ruling by Constitution being focused on，the special meaning is that it emphasizes the exploration achievements and forwarding direction of the Chinese characteristic socialist road of reform and development. Discussing the six major objectives based on the sixteen words policy，especially the dialectical relationship between governing by law and rule of law which is easily overlooked and prone to disagreement，the author indicates that the four objective tasks and two supplementary tasks are innovative，grand and difficult.After analyzing the problems of promoting the rule of law and the government by law，the author concludes that the renewing of thoughts is the basis and forerunner of regime innovation，and the road towards a China with rule of law is the reliable guarantee of realizing Chinese dream.

the Decision of 4th Conference of 18th NCCPC；Rule of Law；Ruling by Law；Governing by law；promoting jointly

D922.11

A

2095-3275（2015）02-0001-17

2015-01-18

莫于川（1956— ），男，重慶人，中國人民大學法學院教授，博士生導師，憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，中國行政法研究所所長，中國行政法學研究會副會長兼法治政府建設專業(yè)委員會副主任委員。