王 晨

（哈爾濱理工大學馬克思主義學院，黑龍江哈爾濱150040）

中國行政道歉類型研究

王 晨

（哈爾濱理工大學馬克思主義學院，黑龍江哈爾濱150040）

行政道歉是指行政主體及其工作人員基于行政權(quán)的行使或者其他影響行政主體良好形象的違法或者不當行為而向社會公眾或者特定行政相對人表達歉意的行政責任承擔方式。不同類型的行政道歉，其特點、適用條件和操作要求亦不同。根據(jù)致歉對象、致歉因素、致歉動機、致歉啟動、致歉形式、致歉規(guī)范、致歉關(guān)系、致歉場合的不同，可以將行政道歉分為特定型和普通型行政道歉、職務(wù)型和個人型行政道歉、內(nèi)因型和外因型行政道歉、主動型和被動型行政道歉、書面型和口頭型行政道歉、法定型和自定型行政道歉、內(nèi)部型和外部型行政道歉、公開型和私密型行政道歉。

行政道歉；職務(wù)型行政道歉；內(nèi)因型行政道歉；主動型行政道歉

作為一個新生概念，行政道歉是指行政主體及其工作人員基于行政權(quán)的行使或者其他影響行政主體良好形象的違法或者不當行為而向社會公眾或者特定行政相對人表達歉意的行政責任承擔方式［1］。

像其他許多制度一樣，行政道歉在中國也是先有實踐探索，后有理論建構(gòu)并進而立法固定的。早在新中國成立初期，毛澤東主席就曾指出：“任何政黨，任何個人，錯誤總是難免的”［2］?；谶@種認識，當時行政道歉的事例還是比較常見的。1951年8月，廣州市副市長朱光因有機肥料廠設(shè)備不過關(guān)導致國家財產(chǎn)受損一事在《南方日報》上連續(xù)三天刊登檢討書以示公開道歉［3］。但是隨著“文化大革命”的到來，行政道歉的身影蕩然無存。直至十一屆三中全會之后，隨著民主氛圍的不斷濃郁，行政道歉的事例才又出現(xiàn)，具體情況卻不盡如人意。2000年11月25日，陜西省白水縣西固鎮(zhèn)收稅干部因納稅問題與器休村一戶農(nóng)民發(fā)生沖突，鎮(zhèn)派出所警察強行將4個農(nóng)民抓走。隨后數(shù)百名群眾趕到鎮(zhèn)政府，沖擊派出所，救出被抓農(nóng)民，這就是著名的“11·25”事件。時任白水縣縣委常委、組織部部長的馬銀錄臨危受命，率工作組進駐器休村。經(jīng)過92天的細致工作，馬銀錄了解到村民生活的困苦和其他大量實際問題，于是公開向村民道歉，協(xié)助解決相關(guān)問題，得到了村民的廣泛接受和擁護，平息了事態(tài)。而馬銀錄為此道歉付出的代價是隨后的換屆選舉中被無理由免職，5個月的等待之后才被告知到陜西省紀委黨風廉政室工作，這一切都源于這樣的質(zhì)疑：“你（馬銀錄）代表誰道歉？”［4］這就是那時行政道歉的結(jié)果，盡管這一道歉收獲了民心，盡管馬銀錄有“我以我血薦軒轅”的壯烈情懷，卻因為上述質(zhì)疑而被全盤抹殺了其道歉的功效。

2003年“非典”爆發(fā)，自此正式啟動了中國官員的問責制度。此時雖然還沒有建構(gòu)出完善的行政道歉制度，但是作為“問責”內(nèi)容之一的行政道歉已然正式登上了歷史舞臺。如果說，之前的行政道歉還是“猶抱琵琶半遮面”，難得一見的話，隨著問責理念的推廣和普及，行政道歉事例如雨后春筍，不斷涌現(xiàn)。2004年2月18日吉林省省長洪虎就“2·15”特大火災(zāi)致歉；2005年1月26日北京市市長王岐山因供暖問題在北京城市建設(shè)與管理座談會上公開道歉；2006年10月彭水縣政法機關(guān)向“彭水詩案”的受害人當面致歉；2007年3月7日國務(wù)院副總理吳儀在“兩會”會議中就“看病難、看病貴”問題致歉；2008年初溫家寶總理當面向因雪災(zāi)而滯留的大量旅客致歉……行政道歉迅速地從被忌諱到常態(tài)化，從大事道歉到無論大小事都道歉，從領(lǐng)導道歉到領(lǐng)導和工作人員都道歉，從私密道歉到公開道歉，從平面媒體道歉到立體傳媒道歉，從過去的寥若晨星到現(xiàn)在的司空見慣。這反映了一種進步，這種進步既有執(zhí)政黨自上而下的努力，也有社會大眾的要求。但是作為時代發(fā)展的必然，行政道歉已經(jīng)成為一種必然［5］。

遺憾的是，有些行政道歉起到了事半功倍的效果，而有些行政道歉則適得其反。2008年9月30日，石家莊市政府副秘書長、新聞發(fā)言人王建國在接受媒體采訪時，就三鹿奶粉事件向公眾表示道歉。其中將錯誤歸于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事論事，就請示說請示，對事故缺乏政治上的敏感性”［6］。這一道歉非但沒有得到人們的認可和接受，反而引發(fā)廣泛且嚴厲的批評，被批為“向權(quán)力道歉，而非向權(quán)利道歉”；其道歉的姿態(tài)不是低首，而是仰承，是抬頭向上，向權(quán)力的政治陳情［7］。產(chǎn)生如此結(jié)果，主要原因在于行政法學界對于行政道歉疏于理論研究，而理論研究的缺失，直接導致行政道歉實踐中嚴重缺乏科學指導和規(guī)范規(guī)制，進而陷入一個混亂無序、漏洞百出的局面，不僅無法實現(xiàn)行政道歉的既有功能，甚至激化矛盾，嚴重威脅中國行政法制建設(shè)和社會穩(wěn)定。

據(jù)此，筆者率先選擇將行政道歉進行類型化研究，其目的在于深入探究、詮釋行政道歉的內(nèi)涵，區(qū)分不同類型的行政道歉及其特點、適用條件和操作要求，以便更好地規(guī)范行政道歉，充分發(fā)揮行政道歉的應(yīng)有功能。

一、特定型行政道歉和普通型行政道歉

根據(jù)致歉對象的不同，可以分為特定型行政道歉和普通型行政道歉。特定型行政道歉是指面向特定對象的行政道歉，它往往適用于致歉主體侵害特定行政相對人、相關(guān)人或者其他利害關(guān)系人合法權(quán)益的情形?！秶屹r償法》（2010年修正）第三十五條規(guī)定，如果行政賠償義務(wù)人侵害了受害人的人身自由權(quán)或者生命健康權(quán)，致人精神損害的，應(yīng)當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?！吨伟补芾硖幜P法》（2006年）第一百一十七條要求，公安機關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當賠禮道歉?！短K州市企業(yè)信用信息管理辦法》（2004年）第二十七條指出，對信息確有錯誤以及被決定或者裁決撤銷記錄的，信息提供單位應(yīng)予變更或者解除該記錄；因重大信息錯誤給企業(yè)造成損害的，企業(yè)有權(quán)要求責任單位消除影響、賠禮道歉，并予賠償。上述法規(guī)范中所涉及的行政道歉均屬于特定型行政道歉。由于該類道歉涉及的是特定人的合法權(quán)益，因此常常要求致歉主體在一定范圍內(nèi)當面向特定對象表示歉意，與特定對象密切溝通，爭取諒解。

普通型行政道歉即面向社會公眾的行政道歉，通常適用于影響面較廣、非針對特定相對人的情形，一般要求在公開媒體上致歉。2007年9月29日深圳市人民政府以深府〔2007〕216號文件的形式發(fā)布并施行了《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》（2007年，下稱“《深圳道歉辦法》”），其中第五條指出，政府部門不履行或者不正確履行職責，造成嚴重后果或者嚴重社會影響的，應(yīng)當向公眾道歉?！吨貞c市政府部門行政首長問責暫行辦法》（2004年）第十四條第5項規(guī)定了通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉的追究責任方式。

需要注意的是，特定型行政道歉不能泛泛地致歉，一定要針對特定對象做出，這樣才能體現(xiàn)出致歉主體的誠意。實踐中曾有損害特定相對人而僅僅向社會公眾致歉的事例，這顯然錯誤地劃分了行政道歉的類型，進而選錯了致歉對象。2010年10月河北保定北市區(qū)公安局副局長李剛因其子開車撞人后叫囂“我爸是李剛”的不當言行而道歉，但他不是面對受害方以實際行動真誠道歉，而是選擇在接受央視采訪時公開道歉，也就是將理應(yīng)的特定型行政道歉變成了單純的普通型行政道歉，被指為“作秀”。

當然，侵害特定相對人時，除了向特定對象致歉外，也可以向社會公眾致歉。換言之，進行特定型的行政道歉時，可以同時予以普通型的行政道歉，此時二者并不矛盾，可以同時并存。因為侵害特定對象的不當行為同樣損害了社會公眾對行政主體的信任和行政主體的良好形象①此時，對于涉及個人隱私或者商業(yè)秘密的，需要予以注意和保護。。但是，普通型行政道歉不能轉(zhuǎn)化為特定型行政道歉。因為面向社會公眾的行政道歉，其導致致歉的行為并不是針對某個人做出的，不存在特定的指向目標，與具體的某個人無關(guān)。如果錯誤地轉(zhuǎn)為特定型行政道歉，則會使致歉對象感到莫名其妙，會使其他社會成員感到歧視和冷遇。

二、職務(wù)型行政道歉和個人型行政道歉

行政道歉的致歉因素無外乎兩個，一是行政權(quán)的違法或者不當行使；二是與行政權(quán)的行使無關(guān)的其他違法或者不當行為。前者引發(fā)的系職務(wù)型行政道歉，后者涉及的則為個人型行政道歉。職務(wù)型行政道歉和個人型行政道歉原本自身性質(zhì)不同，行政權(quán)的違法或者不當行使是一種職務(wù)行為，理應(yīng)由行政主體承擔責任，因此引發(fā)行政道歉，而非個人的民事道歉，相對來講，比較單純。而與行政權(quán)的行使無關(guān)的行為，脫離了職務(wù)行為的屬性，系個人行為，原應(yīng)由個人承擔責任，進而啟動普通的道德層面的道歉。但是此時筆者卻將其列入行政道歉，理由在于此類行為雖然不是一般意義上的職務(wù)行為，可是此時的致歉主體畢竟有別于一般民事主體，他們雖然不是在執(zhí)行公務(wù)，但他們卻是行政主體的“人”，對外代表著行政主體的形象。其個人行為不僅影響其自身形象，而且還關(guān)聯(lián)整個行政主體的形象及其公信力。因此，此類個人行為是特殊的，不同于其他個人行為。因此，此時此刻筆者并不排除其個人針對受害人進行普通的民事道歉或者刑事道歉，但這些不足以彌補其對于行政主體形象以及社會公眾信任感的傷害，故還要予以行政道歉。1998年8月17日美國前總統(tǒng)克林頓面色沉重地向全國發(fā)表電視講話，就自己在與萊溫斯基性丑聞案中誤導美國公眾的行為向全國人民道歉。該道歉就屬于典型的個人型行政道歉②其實在特殊情況下，行政道歉存在與其他類型道歉，如民事道歉、刑事道歉的交叉，只因為行政主體的工作人員本身既代表行政權(quán)，又具有普通公民身份。。

就現(xiàn)有的行政道歉規(guī)范而言，絕大多數(shù)涉及的是職務(wù)型行政道歉。《眉山市政府部門決策失誤檢討和公開道歉制度》（下稱“《眉山道歉制度》”）更是在規(guī)范名稱上直接明確行政檢討及其道歉適用于決策失誤的情形。另外，有少數(shù)規(guī)范涉及個人型行政道歉。《赤壁市實行黨政領(lǐng)導干部問責的實施細則》（2010年）除了用大量篇幅規(guī)定了職務(wù)型行政道歉外，還在第十條第八項明確指出，“講排場、比闊氣、鋪張浪費”等個人行為亦會引發(fā)個人型行政道歉。上述是職務(wù)型行政道歉和個人型行政道歉在具體規(guī)范方面所體現(xiàn)出來的差別。此外，二者的規(guī)范度以及對行政主體的影響亦不同。職務(wù)型行政道歉由于是職務(wù)行為引發(fā)的，而且法規(guī)范的數(shù)量較多，所以相對來講，要式性、羈束性強，對行政主體的影響也是直接的、明顯的、較大的；而個人型行政道歉系個人行為導致的，相應(yīng)的法規(guī)范較少，因此在致歉實體問題和程序問題上都有一定的選擇度和自由度，對行政主體的影響比職務(wù)型行政道歉遜色很多。

三、內(nèi)因型行政道歉和外因型行政道歉

行政道歉的動機通常有兩種：一是出自強烈的內(nèi)心情感，比如致歉主體內(nèi)心的同情、愧疚和羞恥感；二是迫于外界的強大壓力，這是致歉主體不得不做出的反應(yīng)，以對其他人對自己的看法和行動施加影響。任何一個行政道歉，或者是內(nèi)因?qū)е碌模蛘呤峭庖騿拥?，抑或是?nèi)外因共同引發(fā)的。從致歉動機的角度來看，內(nèi)因占主導的，即為內(nèi)因型行政道歉；反之，外因占主導的，即是外因型行政道歉。2002年發(fā)生在延安的“夫妻在家看黃碟”案，2010年3月發(fā)生在鄖西縣的網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖人陳永剛被行政拘留一事，最終都是以相關(guān)公安機關(guān)向當事人賠禮道歉而告終的，但公安機關(guān)致歉的主要目的卻都是“息事寧人”，都是迫于外界壓力而采取的外因型行政道歉。

內(nèi)因型行政道歉中由于行政主體認識深刻、反省深入，因此易于得到致歉對象的原諒；而外因型行政道歉通常是行政主體帶著勉強和不情愿的情緒作出的，要想得到致歉對象的接受自然也是難為的、勉強的?？梢姡瑑?nèi)因型行政道歉遠遠優(yōu)于外因型行政道歉，且最利于實現(xiàn)行政道歉的初衷，因此應(yīng)當成為我們追求的目標。具體來說，在明確了行政道歉的責任后，可以有意識地對致歉主體進行教育，使其清醒地認識到自身的錯誤，明辨是非，深刻分析錯誤的表象和根源，從而觸發(fā)致歉主體靈魂深處的良知，使之能夠基于內(nèi)在認知，本能地、主動地進行行政道歉。

在此，有一個問題是需要我們做好心理準備、并予以正視的——不可能所有的行政道歉都是內(nèi)因型行政道歉，外因型行政道歉雖然在真誠性方面有所欠缺，但并不能據(jù)此就否定其存在的價值和必要性。內(nèi)因型行政道歉是我們追求的目標，是我們的理想，但是現(xiàn)實總是比理想更殘酷、更實在。我們無權(quán)奢求所有的致歉主體都是基于真心悔過而做出內(nèi)因型行政道歉，因為人是復雜的，人的動機亦是復雜的，存有私心雜念，出于功利目的等其他非真誠的行政道歉是不可能完全消滅的。行政道歉本身具有不可回避、不能避免的局限性，完全存在被濫用、被利用的可能。能夠做出真誠的行政道歉，當然最好。但是非真誠的行政道歉，就沒有意義嗎？“即使官員道歉最后只淪為一個形式，也會有一定的意義。任何形式都是有意義的。道歉本身就是一個主動的標志，誰也不道歉，誰也不認罪，后面的工作就會更難開展。”［8］即使是一個公式化的充滿社交辭令的外因型行政道歉，也是致歉主體在安慰一個失望的致歉對象，亦會使致歉對象獲得心理和情感撫慰［9］。道德層面的賠禮道歉可以要求致歉主體是純粹出于良心的和真誠的，而當賠禮道歉進入法律視野時，就必然多多少少帶有功利的色彩［10］。道歉無論是否出于真心都會起到作用，只不過作用的大小不同，影響不同，實現(xiàn)的功能不同。內(nèi)因型行政道歉能夠贏得更多的理解和接受，能夠更多地實現(xiàn)行政道歉的功能。而外因型行政道歉仍然能夠使致歉主體嘗到“丟面子”的滋味，受到尊嚴層面的懲罰；仍然能夠在精神上撫慰致歉對象，在一定程度上平復致歉對象的心靈創(chuàng)傷，恢復致歉對象原有的社會評價；仍然能夠向社會公眾宣示是非曲直，告誡和教育其他行政主體，保障穩(wěn)定，促進和諧?？梢?，無論是外因型行政道歉，還是內(nèi)因型行政道歉，從總體上考量都是具有價值的。

四、主動型行政道歉和被動型行政道歉

根據(jù)啟動方式的不同，可以將行政道歉分為主動型和被動型行政道歉。致歉主體主動做出的行政道歉，即為主動型行政道歉，它不是對上級命令的執(zhí)行，不是基于其他社會主體的要求而為的，因此能夠展現(xiàn)致歉主體對于行政道歉的積極態(tài)度，易于樹立致歉主體敢于擔當?shù)呢熑涡蜗?。前文所提到的“馬銀錄道歉事件”就屬于典型的主動型行政道歉?！渡钲诘狼皋k法》第九條第二款規(guī)定，政府部門認為需要向社會公眾道歉的，可以參照本辦法執(zhí)行。

被動型行政道歉則是致歉主體基于有權(quán)機關(guān)的命令、決定或者社會輿論的要求等情形而進行的行政道歉。在我國現(xiàn)有規(guī)范中，絕大多數(shù)是關(guān)于被動型行政道歉的。2009年6月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，其中第七條將責令公開道歉列入對黨政領(lǐng)導干部實行問責的方式；第十七條進一步補充，作出責令公開道歉決定的，還應(yīng)當寫明公開道歉的方式、范圍等內(nèi)容。之后全國各地紛紛出臺了落實上述規(guī)定的具體實施辦法，如《江西省貫徹落實〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定〉的實施辦法》（2009年）、《廣東省〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定〉實施辦法》（2010年）、《重慶市實施〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定〉辦法》（2010年）、《西藏自治區(qū)貫徹落實〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定〉的實施意見》（2010年）、《赤壁市實行黨政領(lǐng)導干部問責的實施細則》（2010年）、《甘孜州貫徹落實〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定〉的實施辦法（試行）》（2010年）等。此前《深圳市人民政府部門行政首長問責暫行辦法》（2005年）、《深圳市行政過錯責任追究辦法》（2009年）等也規(guī)定了責令公開道歉這一責任承擔方式。而此處的“責令公開道歉”是基于上級機關(guān)或者紀檢監(jiān)察等機關(guān)的命令或者要求做出的，因此可以歸結(jié)為被動型行政道歉。2010年3月鄖西縣公安局向被其行政拘留的網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖人陳永剛的道歉，就是在鄖西縣人民政府、十堰市公安局雙重責令其道歉的情況下被動做出的。

主動型行政道歉和被動型行政道歉具有一定的銜接關(guān)系，應(yīng)當?shù)狼付恢鲃有姓狼笗r，可能就會啟動被動的行政道歉。《深圳道歉辦法》第十三條第二款規(guī)定，政府部門應(yīng)當?shù)狼付吹狼傅模杀炯壵蛘弑O(jiān)察機關(guān)責令其道歉?？梢?，主動型行政道歉與被動型行政道歉并不是絕對的涇渭分明，它們之間存在主動因素和被動因素的共生共存，也存在著相互轉(zhuǎn)化和交叉進行，差別主要在于主動因素和被動因素哪一個的外在表象更為突出罷了。

主動型行政道歉和被動型行政道歉的區(qū)別亦是明顯，首先致歉的啟動有所不同。主動型行政道歉是致歉主體主動選擇的結(jié)果，體現(xiàn)了積極的致歉態(tài)度；被動型行政道歉雖然并不能完全排除致歉主體對自己錯誤的認識，并不能完全排除致歉主體擁有主動道歉的意圖，但是此時上級機關(guān)或者紀檢監(jiān)察機關(guān)首先站了出來，表明了要求致歉主體道歉的態(tài)度，進而形成一種正式的命令或者要求，產(chǎn)生了致歉主體履行上級命令、落實要求的義務(wù)。被動的行政道歉不是不可以，它也同樣能夠顯示出是非判斷和價值選擇。但是主動的行政道歉更能體現(xiàn)致歉主體的責任意識，而且常常可以縮短危機的解決周期，降低媒體的關(guān)注度，并最終減少化解危機所需要的綜合成本［11］。二者的區(qū)別還在于體現(xiàn)出的真誠度不同，被動型行政道歉往往是出于壓力或者其他考慮而被迫做出的選擇，因此無法充分體現(xiàn)致歉主體的真誠悔改之意，所以也不易得到致歉對象的接受；而主動型行政道歉由于致歉主體的主動態(tài)度，往往易于得到致歉對象的諒解。此外，二者的程序要求亦不同。主動型行政道歉由于大多是自我真心反省和認識的結(jié)果，適用一般的致歉程序就可以了。而被動型行政道歉畢竟是被動進行的，致歉主體很有可能對相關(guān)問題的認識不夠全面，不夠到位；還涉及致歉主體對責令行政道歉的決定不服的救濟路徑問題。因此，從程序的復雜度上看，被動型行政道歉勝于主動型行政道歉。

五、書面型行政道歉和口頭型行政道歉

根據(jù)致歉形式的不同，可以分為書面型行政道歉和口頭型行政道歉。2010年7月27日河南欒川縣政府就伊河大橋垮塌事故登報道歉。2007年1月深圳市政府以“白皮書”的形式就“梅林關(guān)”堵車事件致歉。2005年10月14日重慶高新區(qū)公安分局因保安措施帶來的不便向小區(qū)居民派送致歉信。上述三例均為書面型行政道歉。這種方式較為正式和莊重，通常是以道歉信為載體，便于留存，是對受害人一個比較穩(wěn)定、長久并固化的撫慰。

口頭型行政道歉則是通過口頭語言予以致歉，相對來說，固定性較差，但是受傳統(tǒng)文化的影響，有時人們更加愿意接受“面對面”的賠禮道歉，它使人們能夠直接感受到精神上的撫慰，而且操作便捷、靈活。諸多行政道歉是以書面形式做出的，而口頭的行政道歉也并非罕見。2006年6月6日湖南石門縣公安局、鐵路公安部門向在列車上撿空瓶子而被錯誤行政拘留的滕自英口頭致歉。2009年武漢市市長阮成發(fā)在武漢召開的“兩會”期間就以口頭形式向人大代表胡明榮及其他代表致歉。比較有特點的是2004年2月吉林省省長洪虎就“2·15”特大火災(zāi)的致歉，其致歉形式既包括在報紙上公開發(fā)表《致各市（州）長的公開信》，又包括在接受采訪以及全省電視電話會議中的口頭致歉，可謂是書面、口頭形式兼而有之。

行政道歉形式的選擇要尊重受害人的主觀愿望。正義不僅僅是一種法律價值，更是一種被老百姓廣為接受和追求的目標，它直接決定著老百姓的心理感受。而“正義的客觀標準是不存在的，因為說某些東西是公平的或不公平的，是對最后目的的‘價值判斷’而言；而這些‘價值判斷’就其性質(zhì)來說，是主觀的，它是建立在人們的思想、感覺和希望的情緒上面，既不能用事實來證明，又不能用邏輯來證明?！保?2］就受害人的主觀感受而言，致歉主體的致歉形式以及致歉內(nèi)容與受害人的期望差距越小，受害人心理上越易于接受，對所獲賠償?shù)脑u價越高；差距越大，評價越低，甚至會更加激化矛盾①當然也要對受害人的訴求與期望進行引導，力促合法合理。。因此，行政道歉的致歉主體在選擇致歉形式時，是書面道歉，還是口頭道歉，抑或是口頭加書面道歉，“應(yīng)當適當考慮受害人的主觀訴求，以防止通過個案的疊加來積累社會的怨氣”［13］。

六、法定型行政道歉和自定型行政道歉

根據(jù)致歉規(guī)范的差異，可以把行政道歉分為法定型和自定型行政道歉。依現(xiàn)有規(guī)范進行的行政道歉即為法定型行政道歉，此時的“法”作廣義理解，不僅僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括其他規(guī)范性文件、組織內(nèi)部章程制度等。行政道歉作為中國的一種新型法律制度，目前在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等諸多層面，都有著豐富的表現(xiàn)［14］。但是客觀來看，行政道歉的專項法規(guī)范較少，相應(yīng)制度尚未全面、系統(tǒng)建立，因此更需要我們在高位階的、體系化的行政道歉法規(guī)范出臺前，充分發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)范的作用，以著力培養(yǎng)行政道歉的土壤和氛圍。2007年3月山西平陸縣常樂鎮(zhèn)政府侵害村民趙海國名譽權(quán)一案，最終平陸縣法院判決被告常樂鎮(zhèn)政府向原告賠禮道歉，并賠償精神撫慰金1000元［15］。此案中的行政道歉即為法定型道歉，此時作為致歉主體的常樂鎮(zhèn)政府沒有任何選擇的余地，只能無條件地接受并執(zhí)行法院判決。

自定型行政道歉則強調(diào)在沒有相應(yīng)規(guī)范的情況下，致歉主體所做出的行政道歉。法定型行政道歉系法定義務(wù)，不以致歉主體的意志為轉(zhuǎn)移；而自定型行政道歉不存在法定義務(wù)，只存在道德層面的要求，因此致歉主體有一定的選擇權(quán)。2009年10月12日晚，一封用毛筆黑墨書寫的頗具書法美感的國務(wù)院總理溫家寶的親筆致歉信通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛流傳，感動和觸動了億萬網(wǎng)民。此道歉就是溫家寶總理基于高規(guī)格的道德水準就自己的筆誤做出的自定型行政道歉，深得網(wǎng)民和專家的好評?！肮_透明地面對問題，反而使問題不再擴大。總理此舉，不論是普通百姓，還是各級黨政機關(guān)，都應(yīng)當從中有所啟示。”［16］

面對法定型和自定型行政道歉，一方面，我們應(yīng)當不斷強化并完善法定型行政道歉，因為致歉主體作為國家公權(quán)力的化身和代表，一言一行，都直接涉及政府的形象和公信力，尤其是作為承擔行政責任的方式之一，行政道歉更應(yīng)該以規(guī)范為本色，約束自身的道歉行為，嚴格按照既定程序和既定標準來執(zhí)行；另一方面，我們不得不承認的是，法并非萬能，法本身就是有滯后性的，并不能預知所有的未來，立法技術(shù)和立法水平也從來都不是完美無缺的。所以要留有余地，在不斷擴充法定型行政道歉范圍、強調(diào)并完善法定型行政道歉的同時，應(yīng)當加強道德教育和宣傳，鼓勵自定型行政道歉，以作為法定型行政道歉的有力補充。

七、內(nèi)部型行政道歉和外部型行政道歉

從致歉關(guān)系的角度看，可以分為內(nèi)部型行政道歉和外部型行政道歉?；趦?nèi)部關(guān)系而進行的行政道歉為內(nèi)部型行政道歉，它是在行政系統(tǒng)內(nèi)部基于隸屬或者協(xié)作關(guān)系而產(chǎn)生的?！吨腥A人民共和國檢察官法》（2001年修正）和《中華人民共和國法官法》（2001年修正）分別在第五十條和第四十七條明確規(guī)定，錯誤處分或者處理檢察官或者法官的，應(yīng)當及時予以糾正；造成名譽損害的，應(yīng)當賠禮道歉。2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《公務(wù)員法》第一百零三條規(guī)定，行政機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員形成名譽損害的，應(yīng)當賠禮道歉?！稘鲜袌?zhí)法違法責任追究辦法》（1999年）第三十二條指出，被追究責任的人員對處理決定不服的，有權(quán)向追究機關(guān)或者其上一級機關(guān)申訴。受理申訴的機關(guān)應(yīng)當在一個月內(nèi)予以答復。如發(fā)現(xiàn)確實對責任人處理錯誤的，應(yīng)予糾正。對造成名譽損害的，應(yīng)當賠禮道歉?！吨貞c市國家公務(wù)員申訴控告辦法》（2000年）第三十八條亦做出了類似規(guī)定。2010年7月21日美國政府正式向一天前因“種族歧視”言論遭開除的農(nóng)業(yè)部一名非洲裔女官員雪莉·謝羅德道歉，承認政府在未能掌握全部事實的情況下做出的開除決定是不公和錯誤的，懇請她重新回到政府工作［17］。

外部型行政道歉則是基于外部行政關(guān)系而形成的，屬于行政管理關(guān)系、行政監(jiān)督關(guān)系以及行政救濟關(guān)系領(lǐng)域，絕大多數(shù)的行政道歉為外部型行政道歉。由于涉及對外關(guān)系，涉及行政相對人或者社會公眾，因此外部型行政道歉一般應(yīng)當公開進行；而內(nèi)部型行政道歉是行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)，可以公開進行，也可以不公開進行。上述美國政府對雪莉·謝羅德的道歉雖然是內(nèi)部型道歉，但卻采取了公開方式，這足以體現(xiàn)了美國政府的坦誠。

八、公開型行政道歉和私密型行政道歉

根據(jù)致歉場合的不同，可以分為公開型行政道歉和私密型行政道歉。在公開場合所進行的行政道歉，即為公開型行政道歉；反之，則為私密型行政道歉。“陽光是最好的防腐劑”，同時公開道歉也是一種很好的教育手段?！扒趾θ斯_道歉表達出對法律的尊重態(tài)度，有助于樹立法律的權(quán)威?！保?8］公開道歉不僅能夠公開恢復致歉對象的社會形象，解除社會對致歉對象的誤解，而且還有利于體現(xiàn)致歉主體的誠意，有利于展現(xiàn)行政主體的責任形象，也是對致歉主體以及其他行政主體最好的教育和警示。因此，行政道歉應(yīng)以公開為原則。《深圳道歉辦法》規(guī)定，行政道歉采取召開新聞發(fā)布會、在該市主要報紙刊載道歉書等形式進行?！睹忌降狼钢贫取芬?，在市級媒體上公開道歉，即在《眉山日報》刊載公開行政道歉書，在眉山電視臺公開行政道歉。

就公開型行政道歉而言，首先，有關(guān)行政道歉的法規(guī)范和具體操作規(guī)程應(yīng)當公開，以便致歉對象及其他社會公眾對其監(jiān)督。而上述規(guī)范和規(guī)程在制訂之時，就應(yīng)該廣泛征求民意，必要時舉行座談會、論證會等形式悉聽民眾的心聲，或者將草案交由全民討論，以期了解更為廣泛的群眾要求。其次，具體的公開形式應(yīng)該多種多樣，尤其是充分利用現(xiàn)代化傳媒，如廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)，力爭在更大更廣的范圍內(nèi)公開。最后，有關(guān)行政道歉的過程和決定應(yīng)該公開。這既是行政處理規(guī)范性的要求，又是公開原則的題中應(yīng)有之意。

湖南省桃江縣農(nóng)民肖志宏被誣嫖娼，遭到該縣公安民警的毒打，并被收容22天。1999年8月該收容決定被湖南省益陽市公安局撤銷。但是肖志宏的“公安局公開賠禮道歉”要求始終得不到滿足。桃江縣公安局并非不愿意賠禮道歉，只是他們選擇的致歉地點是在公安局，參加人也只限于肖志宏及其近親屬［19］。能夠想象得到，在一個村子出了“嫖娼”這樣令人不恥的事情，其影響不僅限于一個家庭，至少是全村人都知道了，甚至在鄰村也是家喻戶曉。肖志宏要求在全村進行公開道歉，并沒有超出公安機關(guān)違法行為的影響范圍，實屬合理，理應(yīng)支持。此例恰恰是致歉主體錯誤地將公開型行政道歉轉(zhuǎn)為私密型行政道歉。

如果致歉事項涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，或者應(yīng)致歉對象的要求，行政道歉可以以私密的方式進行。這主要是考慮到既要尊重致歉對象的感受，盡可能尊重致歉對象的選擇；同時還要兼顧特定秘密的保護，以防行政道歉侵犯其他合法權(quán)益。但是即使是私密型行政道歉，也不應(yīng)該是完全保密的，涉密內(nèi)容應(yīng)予不公開，但致歉原因、大致過程及其結(jié)果應(yīng)該是公之于眾的，以發(fā)揮行政道歉的應(yīng)有功能。

［1］王晨.論行政道歉［J］.蘭州學刊，2013，（6）：36.

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［8］胡星斗，毛壽龍，何曉鵬.十日談：莫讓官員道歉淪為“洗責”花槍［J］.新世紀周刊，2007，（32）.

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［12］張文顯.20世紀西方法哲學思潮研究［M］.北京：法律出版社，1996.574-589.

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［14］王晨，楊寶成.中國行政道歉制度的法規(guī)范梳理［J］.河南司法警官職業(yè)學院學報，2013，（2）.

［15］胡增春.“拘傳”咋成“拘捕” 村民憤然打官司［EB／OL］.山西新聞網(wǎng)http：／／news.sina.com.cn／s／2007-03-28／052911510322s.shtml.（最后訪問時間：2013年12月20日）

［16］任沁沁，劉歡，王建華.中國總理的親筆致歉信感動億萬讀者［EB／OL］.新華網(wǎng)http：／／news.xinhuanet.com／politics／2009-10／13／content_12222473.htm.（最后訪問時間：2013年12月20日）

［17］白宮向“因‘種族歧視’言論遭開除”的女官員道歉［EB／OL］.新華網(wǎng)http：／／news.xinhuanet.com／photo／2010-07／23／c_12364633.htm.（最后上網(wǎng)時間：2013年12月16日）

［18］王立峰.民事賠禮道歉的哲學分析［EB／OL］.中國民商法律網(wǎng)http：／／www.civillaw.com.cn／Article／default.asp？id=18002.（最后上網(wǎng)時間：2013年12月16日）

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責任編輯：邵東華

Type Research on Adm inistrative Apology in China

Wang Chen
（School of Marxism，Harbin University of Science and Technology，Harbin，Heilongjiang 150040）

Administrative apology is a way of administrative accountability which administrative institution and its staff apologize to the public or certain administrative counterpart based on the exercise of executive power，or other illegal or improper acts.Different types of administrative apology have different characteristics，application conditions and operating requirements.Analyzed from the apology object，apology factor，apology motivation，apology initiative，apology way，apology norm，apology relation and apology occasion，there are specific and general，responsible and personal，endopathic and exogenetic，active and passive，written and oral，legal and self-determining，internal and external，public and private administrative apology.

administrative apology；responsible administrative apology；endopathic administrative apology；active administrative apology

D922.1

A

2095-3275（2015）04-0001-08

2015-04-03

本文是2011年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“法治視野中的中國行政道歉制度研究”（項目批準號：11YJC820112）和2014年黑龍江省教育廳人文社科研究項目（面上）“中國行政道歉法律制度研究”的階段性研究成果。

王晨（1972— ），女，黑龍江大慶人，哈爾濱理工大學馬克思主義學院教授，碩士研究生導師，法學博士，研究方向為行政法學。