傅賢國(guó) 陳筑郡

（貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025）

民事檢察建議實(shí)證研究
——基于GY市各區(qū)縣檢察實(shí)踐（2011—2014年）的分析

傅賢國(guó) 陳筑郡

（貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025）

對(duì)2011年至2014年GY市各區(qū)縣檢察院踐行民事檢察建議的實(shí)證研究，反映出該制度的施行狀況不容樂(lè)觀：制發(fā)數(shù)量少且不均衡、檢察建議權(quán)的行使不規(guī)范、人為提高回復(fù)率的情況較為普遍、法院的態(tài)度不一。具體原因在于法律規(guī)定過(guò)于原則、救濟(jì)機(jī)制不明確、文書(shū)制作不規(guī)范、實(shí)踐部門(mén)重視程度不夠。對(duì)此，可從兩方面予以完善：首先，健全相關(guān)法律，明確規(guī)定民事檢察建議的適用原則、適用范圍、適用條件、程序強(qiáng)制力、適用程序以及救濟(jì)渠道；其次，強(qiáng)化工作機(jī)制，規(guī)范民事檢察建議的制發(fā)和審批程序，構(gòu)建跟蹤回訪制度，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，重視民行檢察業(yè)務(wù)，優(yōu)化人員配置。

民事檢察建議；檢察監(jiān)督；實(shí)證研究

2012最新修改后的《民事訴訟法》將“民事檢察建議”正式確定為法定的檢察監(jiān)督形式，這就意味著民事檢察建議由此從實(shí)踐探索上升至法律規(guī)定。從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，民事檢察建議是落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)的重要手段，但是從實(shí)踐反饋的數(shù)據(jù)信息來(lái)看，民事檢察建議的運(yùn)作似乎并未達(dá)到既定目標(biāo)。雖然近年來(lái)的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中對(duì)全國(guó)的民事檢察建議有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是由于各地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的方法和標(biāo)準(zhǔn)并不一致，全國(guó)性的數(shù)據(jù)可能會(huì)掩蓋地方性差異，尤其會(huì)遮蔽基層檢察院民事檢察建議的現(xiàn)實(shí)境況［1］。法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，在基層往往有著更為直接、生動(dòng)、鮮明的反映［2］。考察民事檢察建議制度的實(shí)踐效果，有助于該制度的完善并提升民事檢察監(jiān)督工作的水平。為此，筆者選取GY市①考慮到檢察院的內(nèi)部保密規(guī)定，本文對(duì)提供調(diào)研數(shù)據(jù)的檢察院的名稱作了技術(shù)處理。各區(qū)縣檢察院在2011年至2014年間所制發(fā)與被采納的民事檢察建議相關(guān)數(shù)據(jù)作為研究對(duì)象，希望通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析還原民事檢察建議制度的真實(shí)面貌、探求問(wèn)題背后的深層次原因并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、GY市各區(qū)縣檢察院適用民事檢察建議的總體情況

（一）GY市各區(qū)縣檢察院民事檢察建議書(shū)的制發(fā)與采納情況

通過(guò)實(shí)地調(diào)研，筆者對(duì)《民事訴訟法》修改前后GY市各區(qū)縣檢察院制發(fā)民事檢察建議以及被采納的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)GY市各區(qū)縣檢察院在2011年至2014年間共制發(fā)52份再審檢察建議書(shū)，采納率基本上持平，分別為：2011年7%、2012年11%、2013年11%、2014年8%（見(jiàn)圖1）；另外，2011年至2014年間共制發(fā)132份其他類檢察建議書(shū)①需要特別說(shuō)明的是，“其他類檢察建議（書(shū)）”并非正式的法律術(shù)語(yǔ)，而是筆者為了表述的便利于本文中使用的一個(gè)特定概念。根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第208條，民事檢察建議包括再審檢察建議和非再審檢察建議，非再審檢察建議即為針對(duì)非審監(jiān)程序中審判人員違法行為的檢察建議，這里的違法行為主要指程序違法的行為和違反相關(guān)辦案紀(jì)律的行為，譬如民事案件應(yīng)立案不立案、應(yīng)保全不保全、超標(biāo)的查封等情形。除此以外，非再審檢察建議還包括實(shí)踐中針對(duì)機(jī)關(guān)、單位機(jī)制不健全的漏洞提出整改意見(jiàn)的檢察建議。由于這兩種非再審檢察建議較為分散，不易進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)、分析，故而本文籠統(tǒng)地稱之為“其他類檢察建議（書(shū)）”。，采納率分別為：2011年75%、2012年80%、2013年89%、2014年75%（見(jiàn)圖2）。

圖1 GY市各區(qū)縣檢察院2011—2014年再審檢察建議書(shū)統(tǒng)計(jì)

圖2 GY市各區(qū)縣檢察院2011—2014年其他類檢察建議書(shū)統(tǒng)計(jì)

2013年9月23日，最高人民檢察院通過(guò)了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《訴訟監(jiān)督規(guī)則》）并于即日起施行。由圖1、圖2不難看出，GY市各區(qū)縣檢察院在《訴訟監(jiān)督規(guī)則》施行前后的態(tài)度和做法存在明顯差異：相較于2013年，2014年GY市各區(qū)縣檢察院對(duì)再審檢察建議的提出呈現(xiàn)出走高的趨勢(shì)，而對(duì)其他類檢察建議的提出則是急劇下降。為了更微觀地反映GY市各區(qū)縣檢察院踐行《訴訟監(jiān)督規(guī)則》的情形，筆者專門(mén)統(tǒng)計(jì)了2014年GY市各區(qū)縣檢察院制發(fā)民事檢察建議的情形，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：2014年GY市各區(qū)縣檢察院共制發(fā)了12份再審檢察建議書(shū)，采納1份，采納率為8.3%；共制發(fā)了24份其他類檢察建議書(shū)，采納18份，采納率為75%。

（二）GY市各區(qū)縣檢察院適用民事檢察建議呈現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.民事檢察建議的制發(fā)數(shù)量少且各區(qū)縣檢察院制發(fā)的數(shù)量不均衡

綜合圖1、圖2不難看出，GY市各區(qū)縣檢察院制發(fā)民事檢察建議數(shù)量最高的年份為2013年（共65份），最低的年份為2014年（36份）。再審檢察建議的制發(fā)總量較少，從圖1可以看出GY市各區(qū)縣的再審檢察建議制發(fā)數(shù)呈不規(guī)則的曲線發(fā)展態(tài)勢(shì)。2011年3月最高人民法院與最高人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督若干意見(jiàn)（試行）》《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，凸顯了再審檢察建議這一法律監(jiān)督形式，使得再審檢察建議在2011—2012年的制發(fā)量較高。其他類民事檢察建議的制發(fā)數(shù)在2013年也呈倍增狀態(tài)（見(jiàn)圖2），這也能夠說(shuō)明2013年1月1日起正式實(shí)施的“修改《民事訴訟法》的決定”將民事檢察建議上升到法定的檢察監(jiān)督形式的影響之大。從表1可以看出，K縣檢察院制發(fā)的其他類檢察建議有14份，而B(niǎo)區(qū)檢察院和X縣檢察院在2014年并沒(méi)有制發(fā)檢察建議，可見(jiàn)GY市各區(qū)縣檢察院在制發(fā)民事檢察建議的數(shù)量方面存在較大差異。據(jù)筆者了解，這主要是因?yàn)镚Y市各區(qū)縣檢察院對(duì)民事檢察建議的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一所致，多數(shù)檢察院的民行科室的工作人員均認(rèn)為，只要辦好抗訴案件即可。同時(shí)，制發(fā)數(shù)量多少也與是否將民事檢察建議列入考核內(nèi)容，以及考核方式、考核分值的高低有關(guān)。有些檢察院根據(jù)上級(jí)部門(mén)的考核標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性、有選擇性的辦理考核得分較高的案件，如抗訴、督促起訴案件，而忽視了民事檢察建議?？傊?，GY市各區(qū)縣檢察院制發(fā)的民事檢察建議的數(shù)量反映出該制度的運(yùn)行效果并不理想。

表1 GY市各區(qū)縣檢察院2014年民事檢察建議書(shū)統(tǒng)計(jì)

2.檢察建議權(quán)的行使缺乏具體的操作規(guī)范

2012年修改后的《民事訴訟法》雖然規(guī)定了民事檢察建議，但由于缺乏具體的操作規(guī)范，使得其適用效果大打折扣①筆者通過(guò)與GY市各區(qū)縣檢察院民行科的檢察人員進(jìn)行訪談了解到，2014年民事檢察建議制發(fā)數(shù)量回落的原因之一即是由于缺乏具體的操作規(guī)范。。之后，最高人民檢察院于2013年9月23日公布并實(shí)施了《訴訟監(jiān)督規(guī)則》，但仍未對(duì)民事檢察建議的具體操作規(guī)范作出明確規(guī)定，使得檢察人員對(duì)民事檢察建議權(quán)的行使無(wú)從下手，典型如：民事檢察建議制發(fā)以后，被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)回復(fù)、以什么形式回復(fù)、回復(fù)與否的法律后果等均無(wú)明確規(guī)定，甚至建議在事實(shí)和法律根據(jù)均明確的情況下不予采納的，檢察院該如何做也無(wú)明確規(guī)定。

3.民事檢察建議書(shū)的回復(fù)率高，但采納率低，存在人為提高回復(fù)率的情況

根據(jù)前述圖1、圖2，由于“修改《民事訴訟法》的決定”于2013年1月1日起正式施行，2013年度民事檢察建議得到了一定的重視，GY市各區(qū)縣檢察院提出民事檢察建議書(shū)共計(jì)65件，是其他年份制發(fā)數(shù)量的近2倍，被采納的民事檢察建議有51件，總的采納率為78%，較之2012年的47%增長(zhǎng)了31%。單從這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，民事檢察建議的回復(fù)、釆納率是樂(lè)觀的，但通過(guò)訪談得知，由于民事檢察建議的制發(fā)和采納數(shù)量均與考核掛鉤，制發(fā)民事檢察建議得到被建議對(duì)象回復(fù)或采納均可加分，這使得民事檢察建議在實(shí)踐中已成為一種互相示好的“友情制度”②筆者了解到，部分檢察人員在工作中事先與法院聯(lián)絡(luò)，得到回復(fù)的承諾后，再制發(fā)民事檢察建議書(shū)。此外，還存在個(gè)別檢察人員就同一問(wèn)題通過(guò)多個(gè)案件重復(fù)的制發(fā)民事檢察建議書(shū)，人為提高民事檢察建議書(shū)的制發(fā)數(shù)量和回復(fù)率。，而沒(méi)有主動(dòng)、認(rèn)真地去發(fā)現(xiàn)案件中存在的問(wèn)題，致使民事檢察建議書(shū)的內(nèi)容普遍較為空洞。

4.法院對(duì)民事檢察建議書(shū)應(yīng)有效力的態(tài)度不一

如前所述，民事檢察建議分為再審檢察建議和其他類檢察建議兩大類。為了更全面地了解法院對(duì)民事檢察建議的態(tài)度，筆者專門(mén)就法院采納民事檢察建議的情形進(jìn)行了調(diào)查、統(tǒng)計(jì)（詳見(jiàn)表1）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：就再審檢察建議而言，Y區(qū)法院法官認(rèn)為，再審檢察建議書(shū)與抗訴雖為兩種并列的法律監(jiān)督方式，但抗訴的效力更強(qiáng)，故而再審檢察建議書(shū)的采納率低于抗訴書(shū)并無(wú)不當(dāng)。而N區(qū)法院法官則認(rèn)為，既然修改后的《民事訴訟法》已經(jīng)把再審檢察建議規(guī)定為與抗訴并列的法律監(jiān)督方式，則應(yīng)當(dāng)賦予其與抗訴相當(dāng)?shù)姆尚Я?，一旦檢察院制發(fā)了再審檢察建議，即應(yīng)予以采納①有學(xué)者認(rèn)為，目前的立法只規(guī)定了原則性條款，民事檢察建議不具有操作性，程序法特征不明顯。建議今后通過(guò)兩高的司法解釋進(jìn)一步完善有關(guān)檢察建議的程序規(guī)則，以增加檢察建議的可操作性和規(guī)范性，使其具有程序法的特征。參見(jiàn)熊躍敏：《承繼與超越：新民事訴訟法檢察監(jiān)督制度解讀》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。而H區(qū)法院拒絕采納再審檢察建議的理由，顯得模糊不清。譬如，H區(qū)檢察院以H區(qū)法院辦理的一起案件超期為由向其發(fā)出民事檢察建議書(shū)，法院則回復(fù)其并未超期，只是由于填寫(xiě)結(jié)案審批表時(shí)的筆誤所致。相較而言，法院對(duì)其他類檢察建議書(shū)的態(tài)度非常積極，除個(gè)別法院（即Y區(qū)法院、H區(qū)法院）之外，GY市各區(qū)縣法院對(duì)于同級(jí)檢察院制發(fā)的其他類檢察建議書(shū)的回復(fù)率在92%以上（如K縣法院），甚至可達(dá)到100%（如W區(qū)法院、G區(qū)法院）。

二、GY市各區(qū)縣檢察院適用民事檢察建議呈現(xiàn)問(wèn)題的原因

民事檢察建議雖然已作為檢察院履行監(jiān)督職能的重要方式之一，也是民行科室檢察人員的日常工作，但是由于適用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則化、救濟(jì)機(jī)制不明確、文書(shū)制作不規(guī)范、實(shí)踐部門(mén)重視程度不夠以及只重考核、不重質(zhì)量等原因，使得GY市各區(qū)縣檢察院適用民事檢察建議的質(zhì)量普遍不高。

（一）適用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則化

修改后的《民事訴訟法》將檢察院法律監(jiān)督的范圍從“民事審判活動(dòng)”擴(kuò)大到“民事訴訟”，使得民事訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)都可以適用民事檢察建議。《訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)再審檢察建議的適用范圍進(jìn)行了規(guī)定，將其與抗訴的適用范圍區(qū)別開(kāi)來(lái)，而對(duì)其他類民事檢察建議的規(guī)定則過(guò)于原則化，缺乏具體的操作規(guī)范。

（二）民事檢察建議的救濟(jì)機(jī)制不明確

從性質(zhì)上看，作為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，民事檢察建議權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家權(quán)力的一般特征［3］。根據(jù)2012年修改后的《民事訴訟法》第209條至第213條規(guī)定，檢察院對(duì)當(dāng)事人要求抗訴或檢察建議的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出抗訴或者檢察建議的決定；檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出抗訴或者檢察建議的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。檢察院決定對(duì)法院的判決、裁定、調(diào)解書(shū)提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書(shū)；檢察院提出抗訴的案件，法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知檢察院派員出席法庭?！对V訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了地方各級(jí)檢察院在工作中發(fā)現(xiàn)有符合《訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條各項(xiàng)之規(guī)定情形的，可以向同級(jí)法院制發(fā)再審檢察建議，但是卻缺乏對(duì)具體制發(fā)程序的規(guī)定，導(dǎo)致了沒(méi)有配套措施可以對(duì)接。收到申訴人抗訴請(qǐng)求后檢察院應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)期間內(nèi)進(jìn)行審查受理，受理后是否向申訴人發(fā)出受理案件通知書(shū)以及立案后的辦案程序，調(diào)查核實(shí)情況時(shí)需履行哪些程序，需要準(zhǔn)備什么手續(xù)才能行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，檢察人員調(diào)查的具體權(quán)力有哪些，調(diào)查怎樣進(jìn)行，被調(diào)查人員有哪些權(quán)利，以及接收建議的機(jī)關(guān)拒絕接受檢察建議時(shí)，檢察院如何應(yīng)對(duì)等均缺乏規(guī)定，使得民事檢察建議得不到重視，而漸漸流于應(yīng)付考核的形式，出現(xiàn)民事檢察建議可發(fā)也可不發(fā)，接收建議機(jī)關(guān)可理也可不理的尷尬狀況。

（三）大部分民事檢察建議書(shū)的制作不規(guī)范

民事檢察建議書(shū)的制作應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模睹袷略V訟法》僅規(guī)定了檢察院有權(quán)提出民事檢察建議書(shū)，并未規(guī)定抗訴程序的辦案規(guī)則同樣適用于民事檢察建議書(shū)［4］。同時(shí)，由于《民事訴訟法》對(duì)民事檢察建議書(shū)的文書(shū)格式、具體內(nèi)容以及接收建議機(jī)關(guān)回復(fù)的文本格式、具體內(nèi)容等均無(wú)規(guī)定，使得GY市各區(qū)縣檢察院制作的民事檢察建議書(shū)的質(zhì)量整體上參差不齊。筆者通過(guò)對(duì)收集到的民事檢察建議書(shū)進(jìn)行比對(duì)分析，發(fā)現(xiàn)GY市各區(qū)縣檢察院對(duì)于再審檢察建議書(shū)的制作相對(duì)規(guī)范②比如，N區(qū)檢察院于2014年制發(fā)且被采納的再審檢察建議書(shū)就是嚴(yán)格參照法律文書(shū)的基本格式寫(xiě)作的，該再審檢察建議書(shū)分為首部、正文、尾部三個(gè)部分；首部“GY市N區(qū)人民檢察院檢察建議書(shū)”居中寫(xiě)明，編號(hào)為N檢民行再審建（2013）1號(hào)，對(duì)當(dāng)事人的基本情況、案由、審理經(jīng)過(guò)等首部信息寫(xiě)作標(biāo)準(zhǔn)，正文部分則圍繞法院判決書(shū)存在的實(shí)體和程序問(wèn)題分別展開(kāi)，尾部署名、日期等均按照法律文書(shū)的格式寫(xiě)作。，而其他類檢察建議書(shū)的行文則較為隨意，缺乏相對(duì)固定的文書(shū)格式，正文部分所闡述的問(wèn)題不集中、不明晰，建議事項(xiàng)和理由邏輯不清。

（四）大部分檢察院對(duì)民行檢察業(yè)務(wù)的重視程度不夠

從檢察人員和其他資源的配置來(lái)看，GY市各區(qū)縣檢察院偏向于對(duì)刑事案件的法律監(jiān)督而忽略對(duì)民事案件的法律監(jiān)督，民行科的業(yè)務(wù)在整個(gè)檢察部門(mén)受重視的程度不夠，配備的民行檢察人員也較少。2008年，最高人民檢察院實(shí)行“大民行”政策，提高了民行檢察業(yè)務(wù)的地位，使得民行科室在檢察系統(tǒng)內(nèi)部受重視的程度不斷提高，但部分檢察機(jī)關(guān)并未能與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變思想觀念，對(duì)民行檢察業(yè)務(wù)仍然重視不夠，使得“大民行”的開(kāi)展速度緩慢。以筆者調(diào)研的GY市各區(qū)縣檢察院為例，除了N區(qū)檢察院和H區(qū)檢察院對(duì)民行科室的人員配備趨于年輕化，并配備專門(mén)的檢察人員擔(dān)任民事檢察建議書(shū)的制發(fā)工作之外，GY市大部分區(qū)縣檢察院均把民行科室作為接納即將退休人員的去處，這部分人員對(duì)于辦理民事案件的法律適用不熟悉，知識(shí)體系更新的態(tài)度消極，導(dǎo)致民事檢察建議書(shū)的制發(fā)混亂，質(zhì)量參差不齊。

（五）考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

有學(xué)者批評(píng)，我國(guó)民事檢察建議書(shū)的制發(fā)主要與內(nèi)部的考核制度有關(guān)，且有的檢察院只要求民事檢察建議書(shū)的數(shù)量達(dá)到多少即可，而不是以民事檢察建議書(shū)制發(fā)后的回復(fù)率和采納率作為考核指標(biāo)，也未對(duì)民事檢察建議書(shū)的質(zhì)量、制發(fā)后產(chǎn)生的社會(huì)影響及接收建議機(jī)關(guān)的回復(fù)率、采納率等進(jìn)行綜合考評(píng)［5］。GY市各區(qū)縣檢察院對(duì)民事檢察建議書(shū)的考核制度只注重民事檢察建議的數(shù)量，不注重檢察建議的質(zhì)量，致使接收建議的機(jī)關(guān)消極對(duì)待，因而民事檢察建議的監(jiān)督效果大打折扣。而且，由于缺乏統(tǒng)一的考核和管理制度，使得民事檢察建議書(shū)的制發(fā)演變成了應(yīng)付檢查或應(yīng)對(duì)考評(píng)加分的一項(xiàng)制度，部分檢察人員為了完成工作指標(biāo)而濫發(fā)民事檢察建議書(shū)，甚至出現(xiàn)民事檢察建議書(shū)的內(nèi)容雷同，毫無(wú)針對(duì)性可言的現(xiàn)象。

三、完善我國(guó)民事檢察建議的對(duì)策

（一）健全民事檢察建議的相關(guān)法律規(guī)定

檢察院要履行好法律監(jiān)督職能，就應(yīng)當(dāng)充分利用好民事檢察建議這一監(jiān)督手段。但由于相關(guān)法律規(guī)定過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)，使得民事檢察建議制度的落實(shí)不到位。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分考慮民事檢察建議的適用領(lǐng)域和適用范圍，從民事訴訟程序法律的特點(diǎn)出發(fā)，并結(jié)合民事檢察監(jiān)督司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其盡可能做出詳細(xì)、全面的規(guī)定，以保證這一具有創(chuàng)新性的立法規(guī)定得到切實(shí)可行的執(zhí)行［6］。筆者認(rèn)為，在短期內(nèi)不可能再次對(duì)《民事訴訟法》進(jìn)行修改的前提下，可以考慮由兩高聯(lián)合出臺(tái)司法解釋，或由兩高簽訂會(huì)簽文件等措施，規(guī)定民事檢察建議的適用原則、適用范圍、適用條件、程序強(qiáng)制力、適用程序以及救濟(jì)渠道等，以提高民事檢察建議的權(quán)威性，使其能夠有效發(fā)揮作用。

1.民事檢察建議的適用原則

民事檢察建議的提出，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、公平的原則，確保質(zhì)量、提高效率、注重效果，既要保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要保證法院獨(dú)立行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)。

2.民事檢察建議的適用范圍

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用列舉和概括相結(jié)合的方式完善民事檢察建議的適用范圍。具體而言，將民事檢察建議的主要情形以列舉的方式予以規(guī)定，如適用《民事訴訟法》第200條規(guī)定的須再審的情形、執(zhí)行監(jiān)督的主要內(nèi)容、民事檢察建議主要解決的問(wèn)題；將其他適用民事檢察建議的情形以概括抽象的方式列明。這樣一來(lái)，既為適用民事檢察建議提供明確的法律依據(jù)，又不會(huì)造成須對(duì)某些違法現(xiàn)象發(fā)出檢察建議時(shí)卻因其未在適用范圍中列明而于法無(wú)據(jù)。

3.明確民事檢察建議的適用條件，合理協(xié)調(diào)其與民事抗訴的關(guān)系

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從立法的層面，區(qū)分民事檢察建議和民事抗訴的適用條件，以列舉方式明確規(guī)定在何種情況下適用民事抗訴，在何種情況下適用民事檢察建議。還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，當(dāng)民事檢察建議不起作用時(shí)，應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)上級(jí)檢察院運(yùn)用民事抗訴手段進(jìn)行法律監(jiān)督。另外，應(yīng)合理協(xié)調(diào)民事檢察建議與民事抗訴的關(guān)系，使得這兩種法律監(jiān)督方式不僅各司其職，還可以相輔相成、相得益彰，充分發(fā)揮各自的功能與優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的法律效果。

4.賦予民事檢察建議程序上的強(qiáng)制力

既然民事檢察建議已經(jīng)正式納入《民事訴訟法》，與抗訴一起成為法定的檢察監(jiān)督方式，就應(yīng)具有必要的強(qiáng)制力。為了保證民事檢察建議的適用，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的立法解釋或者司法解釋，以賦予其必要的程序強(qiáng)制力，為民事檢察建議的順利開(kāi)展提供保障。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)檢察院針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出了民事檢察建議以后，對(duì)于所涉及的問(wèn)題，被建議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的復(fù)查、審核，并針對(duì)民事檢察建議作出必要的答復(fù)、回應(yīng)、解釋以及糾正、整改與規(guī)范。

5.規(guī)范民事檢察建議的適用程序

鑒于當(dāng)前民事檢察建議的適用現(xiàn)狀及立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)出臺(tái)立法解釋或司法解釋，細(xì)化民事檢察建議適用的程序，增強(qiáng)民事檢察建議的強(qiáng)制力。例如，規(guī)定檢察院辦理各類民事檢察建議案件，應(yīng)當(dāng)在受理案件后三個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)，作出是否提出民事檢察建議的決定。經(jīng)審查，決定提出民事檢察建議的，應(yīng)當(dāng)制作《提出檢察建議決定書(shū)》，并在七日內(nèi)送達(dá)案件當(dāng)事人。與此同時(shí)，按照規(guī)定的格式和內(nèi)容制作《檢察建議書(shū)》，并在十五日內(nèi)將《檢察建議書(shū)》連同案件卷宗正卷移送法院；決定不提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)制作《不提出檢察建議決定書(shū)》，并在七日內(nèi)送達(dá)案件當(dāng)事人。

6.增加救濟(jì)渠道，授予被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)異議權(quán)

（1）明確民事檢察建議不被回復(fù)、采納時(shí)的救濟(jì)渠道。

適用民事檢察建議可以減少訴訟環(huán)節(jié)和成本、節(jié)約司法資源，應(yīng)當(dāng)給予肯定。但這一制度在實(shí)踐中存在較大困難。為了切實(shí)保障民事檢察建議的實(shí)施效果，防止被建議機(jī)關(guān)對(duì)民事檢察建議不聞不問(wèn)或久拖不決，還應(yīng)當(dāng)建立配套的監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)民事檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督。具體而言，當(dāng)檢察院以裁判錯(cuò)誤或程序違法為由提出民事檢察建議，法院不采納的，檢察院可以根據(jù)情況進(jìn)一步跟進(jìn)監(jiān)督或者向上級(jí)檢察院及相關(guān)主管部門(mén)反映情況，保證監(jiān)督實(shí)效①參見(jiàn)最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)姜建初2012年12月1日在《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹修改后民事訴訟法座談會(huì)》結(jié)束時(shí)的講話。。除再審檢察建議發(fā)出后，法院必須依法裁定再審?fù)猓瑱z察院提出其他類民事檢察建議后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握被建議對(duì)象的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督②下文中，除非特別提及，否則所謂“民事檢察建議”均指此處的“其他類民事檢察建議”。。為此，應(yīng)建立抄送、備案制度，明確規(guī)定被建議對(duì)象及其主管部門(mén)或上級(jí)機(jī)關(guān)的義務(wù)。民事檢察建議書(shū)除向被建議部門(mén)發(fā)送外，還應(yīng)向其主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)或所屬協(xié)會(huì)抄送［7］，被建議機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)未予回復(fù)或無(wú)正當(dāng)理由不予采納，或者以推諉、搪塞等方式不予采納的，檢察院可以通過(guò)其上級(jí)檢察院向被建議機(jī)關(guān)的主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)或所屬協(xié)會(huì)反映情況或提出處理意見(jiàn)，由其責(zé)令該被建議部門(mén)借鑒、采納民事檢察建議中的合理成分，并視情節(jié)決定是否給予有關(guān)責(zé)任人員批評(píng)教育或者行政處分。

（2）授予被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)異議權(quán)。

為了不使民事檢察建議流于形式，授予被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)必要的異議權(quán)，不僅是合理的，也是必要的。如果被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)不采納民事檢察建議的，應(yīng)予說(shuō)明理由。被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)可以對(duì)民事檢察建議中的事實(shí)、整改意見(jiàn)提出異議，發(fā)出民事檢察建議的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)有關(guān)問(wèn)題重新核實(shí)［8］。同時(shí)，當(dāng)被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)認(rèn)為民事檢察建議有所不當(dāng)或者存在較大的問(wèn)題時(shí)，可以在一定期限內(nèi)向發(fā)出民事檢察建議的檢察院申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷該民事檢察建議。檢察院應(yīng)當(dāng)重新審查民事檢察建議，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)予撤銷；沒(méi)有錯(cuò)誤的，作出維持決定。如果被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)對(duì)復(fù)議決定仍有異議的，可以向發(fā)出民事檢察建議的檢察院的上一級(jí)檢察院申請(qǐng)復(fù)議，由其作出最終的決定。

（二）強(qiáng)化民事檢察建議的工作機(jī)制

“檢察建議的內(nèi)容是否切中要害，是否具有可行性，決定了檢察建議能否得到重視和被有關(guān)單位采納，在某種程度上也反映出檢察機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量和水平。”［9］由于民事檢察建議的非強(qiáng)制性特征，對(duì)于被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)而言并不必然服從。法律監(jiān)督作用的發(fā)揮是民事檢察建議的最終目的，也是《民事訴訟法》將民事檢察建議法定化的立法初衷。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種工作機(jī)制強(qiáng)化民事檢察建議的監(jiān)督效果。修改后的《民事訴訟法》雖然確立了民事檢察建議的法律地位，并沒(méi)有改變其非強(qiáng)制性的性質(zhì)。這就使得檢察院制發(fā)的民事檢察建議容易被被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)忽略，從而使民事檢察建議流于形式、難以發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督作用。

1.進(jìn)一步規(guī)范民事檢察建議書(shū)的制作、審批程序

（1）規(guī)范民事檢察建議書(shū)的格式。最高檢應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《人民檢察院法律文書(shū)格式（樣本）》，根據(jù)民事檢察建議的特點(diǎn)和民行檢察部門(mén)的職責(zé)范圍，統(tǒng)一民事檢察建議書(shū)的格式規(guī)范，從表述方式、邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)容要素等方面作出明確、具體的規(guī)定，避免民事檢察建議的隨意性和簡(jiǎn)單化，提高民事檢察建議的針對(duì)性和可行性。

（2）細(xì)化民事檢察建議書(shū)的內(nèi)容。民事檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)寫(xiě)清問(wèn)題的來(lái)源或提出建議的起因，出現(xiàn)的違法現(xiàn)象或應(yīng)當(dāng)消除的隱患，治理或防范的具體意見(jiàn)，所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定，被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)書(shū)面回復(fù)落實(shí)情況的期限等事項(xiàng)。民事檢察建議書(shū)提出的問(wèn)題要準(zhǔn)確，具有鮮明的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，并且應(yīng)有充分的說(shuō)理性，做到觀點(diǎn)有理有據(jù)、有的放矢，切忌內(nèi)容空泛、缺乏可操作性；語(yǔ)句表述要準(zhǔn)確，邏輯結(jié)構(gòu)要嚴(yán)謹(jǐn)。

（3）規(guī)范審批程序。在審查案件的過(guò)程中，承辦人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)出《民事檢察建議書(shū)》的，應(yīng)在《審查終結(jié)報(bào)告》中注明，并結(jié)合辦案情況擬定《民事檢察建議書(shū)》的初稿，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人審核后，由檢察長(zhǎng)或分管的（副）檢察長(zhǎng)審批決定是否簽發(fā)，必要時(shí)，可以提交檢委會(huì)討論決定。經(jīng)審批需要簽發(fā)《民事檢察建議書(shū)》的，應(yīng)標(biāo)注檢察院文號(hào)、落款，加蓋院章后予以簽發(fā)。

2.構(gòu)建民事檢察建議的跟蹤回訪制度

檢察院發(fā)出民事檢察建議后，應(yīng)主動(dòng)到被建議對(duì)象處了解民事檢察建議的落實(shí)、采納情況，讓被建議對(duì)象意識(shí)到民事檢察建議所提出問(wèn)題的重要性，增強(qiáng)被建議對(duì)象的自覺(jué)性，就民事檢察建議所提問(wèn)題是否符合實(shí)際、是否有遺漏、建議措施是否適當(dāng)?shù)冉o出反饋意見(jiàn)。檢察院還應(yīng)與被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，及時(shí)詢問(wèn)民事檢察建議落實(shí)的情況和遇到的困難，通過(guò)開(kāi)展法制講座的方式加大宣傳力度，進(jìn)行警示教育，以案釋法，幫助被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)解決存在的困難和問(wèn)題，督促被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)落實(shí)民事檢察建議。如此，既服務(wù)了被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)，又可以確保將民事檢察建議落到實(shí)處。

3.建立科學(xué)的民事檢察建議評(píng)價(jià)體系

在民事檢察建議工作考核中，應(yīng)當(dāng)徹底摒棄單純重?cái)?shù)量和回復(fù)，輕質(zhì)量和功效的做法，以建議質(zhì)量、落實(shí)整改效果為考查重點(diǎn)，探索建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系［10］。首先，對(duì)民事檢察建議工作的考核，應(yīng)當(dāng)以民事檢察建議實(shí)際發(fā)揮的作用為標(biāo)準(zhǔn)，以民事檢察建議的質(zhì)量、落實(shí)整改效果為考查重點(diǎn)，而不能單純考量制發(fā)數(shù)量或被建議對(duì)象是否回復(fù)。其次，在辦案流程管理規(guī)定中，強(qiáng)化對(duì)民事檢察建議制發(fā)的質(zhì)量、落實(shí)反饋、社會(huì)效果等的考量，并將結(jié)果納入考核。再次，適當(dāng)擴(kuò)大民事檢察建議的考核面，增大考核的分值比例。最后，制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，對(duì)開(kāi)展民事檢察建議工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。為此，應(yīng)將民事檢察建議作為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和一般干警個(gè)人業(yè)績(jī)的一個(gè)評(píng)定事項(xiàng)，并將民事檢察建議納入社會(huì)治安綜合治理一并考核，以提升被建議機(jī)關(guān)或部門(mén)的重視程度。

4.加強(qiáng)對(duì)民行檢察業(yè)務(wù)的重視程度、優(yōu)化人員配置

一直以來(lái)，檢察院偏重于刑事法律監(jiān)督，對(duì)于民行法律監(jiān)督重視不夠。由此，導(dǎo)致對(duì)民行檢察部門(mén)的重視程度不夠，對(duì)民事檢察監(jiān)督的動(dòng)力不足，對(duì)民行檢察部門(mén)的人員配備不齊，對(duì)民事檢察建議的后續(xù)監(jiān)督不強(qiáng)。修改后的《民事訴訟法》增加了民事檢察建議，對(duì)民事檢察監(jiān)督提出了更高的要求，這就要在民事檢察監(jiān)督工作力度上和人員配置上下功夫。只有整合優(yōu)化檢察院的資源，加強(qiáng)對(duì)民行檢察監(jiān)督的重視，才能合理的行使法律監(jiān)督權(quán)。因此，檢察院須加大對(duì)民行檢察部門(mén)的重視程度，調(diào)整資源、優(yōu)化民行檢察部門(mén)的人員配置，拋棄以往民行檢察部門(mén)屬于“養(yǎng)老科”的舊觀念，擺脫“兩人科”“三人科”的舊局面。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)民事檢察建議是在民事檢察實(shí)踐中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。隨著民事檢察建議的正式入法，其已成為與抗訴并列適用的民事檢察監(jiān)督的法定方式之一，在提高辦案效率、協(xié)調(diào)公正與效率、柔化法院與檢察院的關(guān)系等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，由于我國(guó)立法的不完善以及相關(guān)程序規(guī)則的缺失，民事檢察建議在我國(guó)民事檢察實(shí)踐中的運(yùn)行較為混亂，這無(wú)疑將影響到司法的權(quán)威。

本文從實(shí)證研究的角度，通過(guò)對(duì)GY市各區(qū)縣檢察院2011年至2014年間民事檢察建議制發(fā)與被采納的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，探討了GY市在踐行民事檢察建議的過(guò)程中所遭遇的問(wèn)題并有針對(duì)性地提出了完善對(duì)策。需要指出的是，我國(guó)各地檢察院的差異性較大，在踐行民事檢察建議的過(guò)程中面臨的問(wèn)題可能不完全相同，故而本文對(duì)GY市各區(qū)縣民事檢察建議的研究推導(dǎo)出的結(jié)論并不具有當(dāng)然的普遍性。這一點(diǎn)希望讀者諸君明鑒。

［1］陶楊，郝欣.檢察建議的理想與現(xiàn)實(shí)——以A省B縣檢察院為樣本［J］.理論界，2014，（6）.

［2］朱蘇力.送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.10.

［3］張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（2）.

［4］甄君瑋.檢察建議司法適用中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.山西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（3）.

［5］朱春莉.檢察建議的實(shí)踐運(yùn)用與規(guī)范［J］.人民檢察，2009（6）；劉鐵流.檢察建議實(shí)施情況調(diào)研［J］.人民檢察，2011，（2）.

［6］廖中洪.關(guān)于完善中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）有關(guān)“檢察建議”規(guī)定的若干問(wèn)題［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（3）.

［7］姜偉，楊雋.檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較［J］.政治與法律，2010，（10）.

［8］孟群，陶程.檢察建議的實(shí)證分析與法律規(guī)制［J］.西安文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（6）.

［9］韓成軍.檢察建議的本質(zhì)屬性與法律規(guī)制［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（5）.

［10］顧文虎，林清紅.檢察建議工作原則與機(jī)制完善［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2014，（4）.

責(zé)任編輯：程政舉

Em pirical Research on the System of Civil Procuratorial Suggestions——Based on GY’s procuratorial practice（2011—2014）

Fu Xianguo Chen Zhujun
（Law School，Guizhou Minzu University，Guiyang Guizhou 550025）

The empirical research of GY’s procuratorial practice（2011—2014）reflects the implementation of civil procuratorial suggestion system is not optimistic：the number is short and uneven，the exercise of procuratorial suggestion right is not standardized，artificially increasing the recovery rate is common，and courts have different attitudes.The reason is that the law is too principled，reliefmechanism is not strong t，the production is not standardized，and the degree of attention is not enough.In this regard，it can be perfected in two aspects：firstly，improve the relevant laws and clearly stipulate the rules of civil procuratorial suggestions，such as applicable principle，applicable scope，applicable conditions，programs force，applicable procedures and relief channels.Secondly，strengthen the work mechanism by regulating the procedure of writing and delivery，building track and review system，establishing scientific evaluation system，paying attention to civil and administrative prosecution business and optimizing the allocation of personnel.

civil procuratorial suggestion；prosecutorial supervision；empirical research

D923.9

A

2095-3275（2015）04-0175-08

2015-06-05

2014年度貴州省教育廳審判專業(yè)學(xué)位研究生工作站項(xiàng)目“民事訴訟法新問(wèn)題研究”。

傅賢國(guó)（1979— ），男，貴州大方人，貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生；陳筑郡（1990— ），女，貴州銅仁人，貴州民族大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)碩士研究生。